Bij besluit van 21 juni 2016 heeft het college [appellant] gelast de op het perceel [locatie] te…

201702547/1/A1 en 201702547/3/A1.

Datum uitspraak: 19 juli 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Nieuw-Weerdinge, gemeente Emmen,

appellant,

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 2 maart 2017 in zaken nrs. 17/144 en 17/89 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Emmen.

Procesverloop

Bij besluit van 21 juni 2016 heeft het college [appellant] gelast de op het perceel [locatie] te Nieuw-Weerdinge aanwezige bijbehorende bouwwerken terug te brengen tot maximaal 150 m² onder oplegging van een dwangsom van € 2.500,00 per week of deel van een week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 25.000,00.

Bij besluit van 16 december 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 2 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Bij besluit van 27 maart 2017 is het college overgegaan tot invordering van een verbeurde dwangsom met een bedrag van € 25.000,00.

Tegen de uitspraak van 2 maart 2017 heeft [appellant] hoger beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 23 mei 2017, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door A. Haan-Gerding, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.

2.    [appellant] woont sinds 1975 op het perceel. Sinds 1 april 2015 is hij volledig eigenaar van het perceel. Tijdens een controle op 27 januari 2016 heeft een toezichthouder geconstateerd dat op het perceel bijbehorende bouwwerken aanwezig zijn die zonder vergunning zijn gerealiseerd. Het college heeft [appellant] gelast de bouwwerken terug te brengen tot maximaal 150 m², de oppervlakte die volgens het college ten hoogste is toegestaan zonder een omgevingsvergunning. [appellant] stelt zich op het standpunt dat het college niet bevoegd is over te gaan tot handhavend optreden en tot invordering van een dwangsom.

Wettelijk kader

3.    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Nieuw-Weerdinge". Het perceel heeft de bestemming "Wonen - Vrijstaand lintbebouwing".

    Artikel 34, lid 34.2.1, onderdeel b, van de planregels luidt: "Voor het bouwen van gebouwen geldt dat de gezamenlijke oppervlakte aan bebouwing maximaal 250 m² mag bedragen, mits niet meer dan 50% van de oppervlakte van het bouwperceel bebouwd wordt."

    Artikel 34, lid 34.2.2, onderdeel a, luidt: "Voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken geldt dat de gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken bij een woning met de bestemming "Wonen - Vrijstaand lintbebouwing" maximaal 75 m² mag bedragen."

    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk."

    Artikel 2.3a, eerste lid, luidt: "Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten."

    Artikel 2, aanhef en onder 3, onderdeel f, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) bepaalt dat een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wabo niet is vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied niet meer bedraagt dan - in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m² - 90 m², vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m², tot een maximum van in totaal 150 m².

Beoordeling van het hoger beroep

4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college jegens hem niet bevoegd is tot handhaving over te gaan. Volgens [appellant] heeft hij de bouwwerken op het perceel niet opgericht maar slechts deels gerenoveerd. Hij stelt dat het verbod als bedoeld in artikel 2.3a van de Wabo hem niet kan worden tegengeworpen, omdat de bouwwerken vóór 2007 zijn gebouwd.

4.1.    Op het perceel van [appellant] zijn bijbehorende bouwwerken aanwezig met een oppervlakte van ongeveer 365 m², waarvan 215 m² volgens het college zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning aanwezig is. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de bouwwerken geen omgevingsvergunning is verleend. Aan de last onder dwangsom heeft het college ten grondslag gelegd overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a van de Wabo.

4.2.    De oppervlakte van de op het perceel aanwezige bijbehorende bouwwerken overschrijdt de oppervlakte die ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3, onderdeel f, van bijlage II van het Bor maximaal is toegestaan zonder omgevingsvergunning. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat voor de bijbehorende bouwwerken die de oppervlakte van 150 m² overschrijden ten onrechte geen omgevingsvergunning is verleend en dat deze bouwwerken zonder de vereiste omgevingsvergunning in stand worden gelaten.

4.3.    Daargelaten of het renoveren van de bouwwerken op het perceel als bouwen kan worden aangemerkt en het college daarom bevoegd is over te gaan tot handhaving wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. [appellant] heeft het gehele perceel op 1 april 2015 in eigendom verkregen. Op dat moment gold het in artikel 2.3a van de Wabo opgenomen verbod om bouwwerken in stand te laten die zonder de benodigde omgevingsvergunning zijn opgericht. [appellant] diende daarom ten tijde van de verkrijging van het perceel onderzoek te verrichten naar de vraag of voor de bouwwerken op het perceel een omgevingsvergunning nodig was. Dat verbod kan hem daarom worden tegengeworpen. Dit betekent dat het college in zoverre bevoegd was om handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 2.3a van de Wabo. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat het college bevoegd was tot handhaving.

    Het betoog faalt.

5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.

6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die maken dat het college van handhaving dient af te zien. Volgens [appellant] ziet de last onder dwangsom op een te groot oppervlak aan bouwwerken. [appellant] stelt dat bij de waardebepaling in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: wet WOZ) steeds rekening is gehouden is met de aanwezigheid van de bijbehorende bouwwerken. In dat verband doet hij een beroep op het vertrouwensbeginsel. Tevens doet hij een beroep op het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. [appellant] stelt verder dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is.

6.1.    Op het perceel is een woning aanwezig met een oppervlakte van ongeveer 83 m². Het bebouwingsgebied heeft een oppervlakte van ongeveer 1.720 m². Tussen partijen is niet in geschil dat op het perceel in totaal ongeveer 365 m² aan bijbehorende bouwwerken aanwezig is. Het betreft de volgende bouwwerken:

- een bouwwerk met een oppervlakte van ongeveer 31 m² en een hoogte van 2 m tot 3,2 m;

- een bouwwerk of cluster van bouwwerken met een gezamenlijke oppervlakte van ongeveer 99,6 m² en een hoogte van 2 m tot 2,3 m;

- een bouwwerk of cluster van bouwwerken met een gezamenlijke oppervlakte van ongeveer 234,3 m² en een hoogte van 1,1 m tot 2,8 m.

    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de bijbehorende bouwwerken op het perceel die de oppervlakte van 150 m² niet overschrijden, vergunningvrij aanwezig zijn. Het heeft zich op het standpunt gesteld dat voor de overige 215 m² aan bijbehorende bouwwerken een omgevingsvergunning is vereist en dat het niet bereid is daarvoor een omgevingsvergunning te verlenen. Ter zitting van de voorzieningenrechter heeft het college volhard in zijn standpunt.

6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3488) tellen bouwwerken die ingevolge artikel 2 van bijlage II van het Bor vergunningvrij zijn, niet mee bij de vraag of door de bouw van andere categorieën bouwwerken, de maximaal in het bestemmingsplan toegelaten oppervlakte aan bouwwerken wordt overschreden, omdat het bestemmingsplan niet in de weg kan staan aan het bouwen van bouwwerken die aan de in artikel 2 gestelde eisen voldoen. Dat is anders indien door toevoeging van een nieuw bouwwerk niet meer wordt voldaan aan de eisen die dat artikel stelt, bijvoorbeeld de eis dat niet meer dan 50% van het achtererfgebied mag worden bebouwd met bijbehorende bouwwerken. Met deze benadering heeft de Afdeling ten aanzien van bouwwerken als bedoeld in artikel 2 van bijlage II van het Bor, de jurisprudentie voortgezet die is ontwikkeld onder de werking van de Woningwet en de Wet op de Ruimtelijke Ordening (onder meer de uitspraak van 10 juli 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE5113), waarvoor ook steun kan worden gevonden in de Nota van Toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143; blz. 145).

    Deze rechtspraak brengt in dit geval met zich dat, naast het volledig benutten van de oppervlakte die zonder omgevingsvergunning met bijbehorende bouwwerken mag worden bebouwd, op het perceel met een omgevingsvergunning ook nog 75 m² aan bijbehorende bouwwerken mag worden opgericht op grond van artikel 34, lid 34.2.2, onderdeel a, van de planregels. Dat betekent in dit geval dat indien [appellant] een omgevingsvergunning aanvraagt om (een cluster van) bijbehorende bouwwerken met een oppervlakte van ten hoogste 75 m² te legaliseren, het verlenen van die vergunning niet op planologische belemmeringen stuit als hiervoor bedoeld. Aangezien de Afdeling meermaals heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 19 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY4229) dat voor het oordeel dat concreet zicht op legalisering aanwezig is, niet is vereist dat een concrete daarop gerichte bouwaanvraag is ingediend, en de voorzieningenrechter geen aanwijzingen heeft dat [appellant] weigerachtig is een bouwaanvraag in te dienen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat ten tijde van belang voor een deel van de bebouwing concreet zicht op legalisering aanwezig is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het besluit van 16 december 2016 daarom op dit onderdeel niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.

6.3.    Met betrekking tot de overige bijbehorende bouwwerken op het perceel met een oppervlakte van 140 m² ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het door het college ingenomen standpunt dat het niet bereid is om van het bestemmingsplan af te wijken op voorhand rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Met betrekking tot die bouwwerken acht de voorzieningenrechter geen concreet zicht op legalisering aanwezig.

6.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Daarvan is in dit geval geen sprake. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat bij de waardebepaling in het kader van de Wet WOZ steeds rekening is gehouden met de aanwezigheid van de bijbehorende bouwwerken, niet de verwachting kan zijn gewekt door of namens het college dat voor de bouwwerken geen vergunning nodig is of dat het college van handhavend optreden zou afzien. Het nemen van een besluit in het kader van de Wet WOZ geschiedt op basis van andere motieven dan het opsporen van ten onrechte zonder vergunning gebouwde bouwwerken.

    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de enkele omstandigheid dat het college lange tijd niet handhavend heeft opgetreden onvoldoende is voor het oordeel dat het van handhavend optreden moest afzien, nu het nooit te kennen heeft gegeven dat het niet tegen de zonder vereiste vergunning opgerichte bouwwerken zal optreden. Gelet op de aard en de niet geringe omvang van de bouwwerken, en in aanmerking genomen dat volgens het college het aantal bouwwerken op het perceel wordt uitgebreid, had [appellant] er niet op kunnen vertrouwen dat het college niet meer handhavend zou optreden. De rechtbank heeft het handhavend optreden in dit geval terecht niet onevenredig geacht. Tevens heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden in strijd komt met het rechtszekerheidsbeginsel.

    De rechtbank heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel terecht verworpen. Dat het perceel van [appellant] in het kader van de Wet WOZ procedure met een aantal andere percelen kan worden vergeleken, betekent niet dat op die percelen bebouwing zonder de vereiste omgevingsvergunning aanwezig is waartegen het college niet handhavend optreedt. Het college heeft zich in dat verband op het standpunt gesteld dat voor de bebouwing op die percelen wel een omgevingsvergunning is verleend, zodat het niet gaat om vergelijkbare gevallen.

6.5.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank met betrekking tot de bijbehorende bouwwerken op het perceel met een oppervlakte van 140 m² terecht geen bijzondere omstandigheden aanwezig geacht op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Dit betekent dat terecht is besloten dat [appellant] bijbehorende bouwwerken op het perceel, althans voor zover die de oppervlakte van 225 m² overschrijden, dient af te breken.

Conclusie hoger beroep

7.    Hiervoor is onder 6.2 overwogen dat het besluit van 16 december 2016 op een onderdeel in strijd is met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het hoger beroep is daarom gegrond. De voorzieningenrechter zal in de beslissing bepalen dat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de voorzieningenrechter het beroep van [appellant] tegen het besluit van 16 december 2016 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Verder zal de voorzieningenrechter bepalen dat het college een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Ter voorlichting van partijen wijst de voorzieningenrechter erop dat indien [appellant] niet binnen een redelijke termijn overgaat tot het aanvragen van een omgevingsvergunning als bedoeld in overweging 6.2, het college in het nieuw te nemen besluit op bezwaar tot de conclusie kan komen dat op dat moment niet langer concreet zicht op legalisering aanwezig is. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de voorzieningenrechter aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.

Invorderingsbesluit

8.    Bij het besluit van 27 maart 2017 is het college overgegaan tot invordering van een verbeurde dwangsom met een bedrag van € 25.000,00. [appellant] is het daar niet mee eens.

9.    Artikel 5:35 van de Awb luidt: "Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist."

10.    [appellant] heeft in zijn bezwaarschrift van 9 april 2017 grotendeels dezelfde gronden aangevoerd tegen het besluit van 27 maart 2017 als tegen het besluit van 16 december 2016. Zoals hiervoor onder 7 is overwogen, zal dat besluit worden vernietigd. In dit geval dient uit een oogpunt van rechtszekerheid het invorderingsbesluit van 27 maart 2017 ook te worden vernietigd. De hoogte van de aan de last verbonden dwangsom van maximaal € 25.000,00 is immers gebaseerd op de daaraan ten grondslag liggende overtredingen als geheel. De opgelegde dwangsom is niet uitgesplitst naar (een cluster van) bouwwerken. Daardoor is niet duidelijk welk deel van de dwangsom is toe te rekenen aan de overtreding van [appellant] van artikel 2.3a van de Wabo door een oppervlakte van 140 m² aan bijbehorende bouwwerken op het perceel in stand te laten. De aan de last onder dwangsom ten grondslag liggende motivering voor de hoogte van de dwangsom kan het besluit in zoverre niet meer dragen. Het college zal bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar dienen te beoordelen of de wijziging van de opgelegde last tot een aanpassing van de hoogte van de dwangsom dient te leiden.

11.    Gelet op de conclusie als vermeld onder 10, zal de voorzieningenrechter het beroep tegen het invorderingsbesluit van 27 maart 2017 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.

Verzoek om voorlopige voorziening

12.    Gelet op hetgeen onder 7 en 11 is overwogen, bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.

Proceskosten

13.    Het college moet de proceskosten van [appellant] van het beroep en het hoger beroep vergoeden, zoals in de beslissing zal worden vermeld. Met betrekking tot de reiskosten van [appellant] wordt een kilometervergoeding gehanteerd. De voorzieningenrechter gaat daarbij uit van de kortste route. Met betrekking tot de verletkosten komen deze kosten in dit geval slechts voor vergoeding in aanmerking voor zover wordt uitgegaan van een forfaitair bedrag. De kosten voor een uitgevoerde grensreconstructie komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Beslissing

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 2 maart 2017 in zaken nrs. 17/144 en 17/89;

III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Emmen van 16 december 2016, kenmerk 58923-2016:056239;

V.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Emmen op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;

VI.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VII.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Emmen van 27 maart 2017 gegrond;

VIII.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Emmen van 27 maart 2017, kenmerk 58938-2016:165498;

IX.    wijst het verzoek af;

X.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Emmen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep, het hoger beroep en het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 248,64 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro en vierenzestig cent).

Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.

w.g. Troostwijk    w.g. Smulders-Wijgerde

voorzieningenrechter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2017

672.