Beroep tegen oplegging last onder dwangsom strekkende tot verwijding balustrade. Niet vast te stellen dat…

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 25/3260

en

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [woonplaats] (belanghebbende).

1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom die het college aan eisers heeft opgelegd, en die ertoe strekt dat ze de balustrade van hun dakterras deels moeten verwijderen. Eisers zijn het niet eens met de last. Zij voeren daartegen een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het besluit om de last op te leggen.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat, op grond van de stukken en wat op de zitting is besproken, niet valt vast te stellen dat er sprake is van een overtreding, en dat daarom geen last had mogen worden opgelegd. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2. Het college heeft eisers bij besluit van 13 mei 2024 (het primaire besluit) een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot het dakterras en de balustrade van hun woning aan de [adres 1] . Met het bestreden besluit van 28 maart 2025 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven. Wel is de motivering aangevuld.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Belanghebbende heeft ook schriftelijk gereageerd.

De rechtbank heeft het beroep op 9 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, bijgestaan door hun gemachtigde; het college, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde; en belanghebbende, vergezeld door zijn partner, [naam] . Aan het einde van de zitting is het onderzoek gesloten.

Eisers hebben de dag na de zitting nog stukken opgestuurd naar de rechtbank. Omdat het onderzoek al gesloten was en omdat die stukken allemaal al in het dossier zaten en de rechtbank er niet om heeft gevraagd, worden ze verder niet betrokken bij de beoordeling.

3. Eisers zijn sinds 1981 eigenaars en bewoners van de woning [adres 1] . Belanghebbende is (mede-)eigenaar van de woning [adres 2] , die aan de woning van eisers grenst. Op 18 maart 1992 is aan eisers een bouwvergunning verleend voor de aanleg van een dakterras op de bovenverdieping van hun woning, aan de achterkant. Op 24 augustus 1992 heeft het college akkoord gegeven op een gewijzigd bouwplan. In 1994 is ter plekke een dakterras met balustrade gerealiseerd.

Naar aanleiding van een verzoek om handhaving hebben twee inspecteurs van de Haagse Pandbrigade op 24 januari 2023 een bezoek gebracht aan de woning van belanghebbende. Van daaruit is de feitelijke situatie opgenomen en zijn foto’s gemaakt van het dakterras van eisers. De inspecteurs hebben geconstateerd dat dakterras en balustrade zijn gerealiseerd in afwijking van de in 1992 verleende omgevingsvergunning. Naar aanleiding hiervan heeft het college eisers op 16 februari 2023 een waarschuwing gestuurd.

Na een nieuw verzoek om handhaving, een tweede controlebezoek en een gesprek tussen eisers en medewerkers van de gemeente is uiteindelijk op 6 oktober 2023 aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. In de last staat dat de overtreding kan worden beëindigd door het bouwwerk te verwijderen of de verbouwing ongedaan te maken, en het bouwwerk terug te brengen naar de laatste situatie waarvoor vergunning is verleend. Dit besluit is op 18 november 2023 onherroepelijk geworden. Op 19 februari 2024 is besloten de dwangsom van € 7.500,- in te vorderen. Daartegen hebben eisers bezwaar gemaakt.

Op 17 april 2024 heeft een inspecteur geconstateerd dat de overtreding nog steeds niet was beëindigd. Om die reden is op 22 april 2024 een voornemen tot het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom verzonden aan eisers. Omdat de door eisers gegeven zienswijze geen ander licht op de kwestie wierp, is met het primaire besluit van 13 mei 2024 een nieuwe last onder dwangsom opgelegd, met een dwangsom van € 15.000,-. Ook in dit besluit staat dat de overtreding kan worden beëindigd door het bouwwerk te verwijderen of de verbouwing ongedaan te maken, en het bouwwerk terug te brengen naar de laatste situatie waarvoor vergunning is verleend. Eisers hebben tot 5 augustus 2024 de tijd gekregen om de illegale situatie te beëindigen.

Eisers hebben op 18 juni 2024 bezwaar gemaakt tegen de nieuwe last onder dwangsom. Bij besluit van 17 juli 2024 is het besluit van 13 mei 2024 in zoverre gewijzigd, dat hierin nader is toegelicht waar de overtreding op ziet en wat kan worden gedaan om de overtreding op te heffen. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht had het eerder ingediende bezwaarschrift van rechtswege mede betrekking op dit gewijzigde besluit.

Op 23 september 2024 heeft de Adviescommissie bezwaarschriften geadviseerd om het primaire besluit te herroepen, omdat er geen sprake zou zijn van een overtreding aangezien de feitelijke situatie in overeenstemming is met de verleende vergunningen.

Het college heeft besloten om het advies niet over te nemen en heeft de last bij het nu bestreden besluit op bezwaar van 28 maart 2025 in stand gelaten. In dat besluit staat dat in het primaire besluit onvoldoende is duidelijk gemaakt dat sprake is van twee vergunde situaties. Ter voldoening aan de last hebben eisers daarom de keus om (1) de verbouwing volledig ongedaan maken; (2) de situatie in overeenstemming brengen met de vergunde situatie van 18 maart 1992; (3) de situatie in overeenstemming brengen met de vergunde situatie van 24 augustus 1992. In het bestreden besluit is verder opgenomen dat eisers uiterlijk 8 weken na verzending van het besluit aan de last moeten voldoen.

Op 28 maart 2025 heeft het college verder een besluit genomen op het bezwaar dat eisers hadden gemaakt tegen invordering van de eerste dwangsom. Het college heeft besloten van invordering van deze dwangsom af te zien, met name omdat de last achteraf bezien onduidelijk was geformuleerd.

Vooropgesteld moet worden dat de originele bouwvergunningen niet in het dossier zitten, en dat er alleen (verkleinde) kopieën van de tekeningen die klaarblijkelijk bij de beide vergunningen horen zijn overgelegd. Eén van die tekeningen, die volgens het stempel hoort bij de vergunning van 18 maart 1992, geeft de vergunde situatie recht van achteren weer. Op deze tekening is een balustrade te zien met geornamenteerde, bolvormige spijlen over de hele breedte van de achtergevel op de bovenste verdieping van de woning van eisers, die doorloopt in de richting van [huisnummer 2] . Het college heeft uit deze tekening afgeleid dat de balustrade is vergund in een rechte lijn, evenwijdig aan de achtergevel en zonder de uitbouw van de onderliggende verdieping te volgen. Het lijkt goed mogelijk dat dat bedoeld is weer te geven, maar met volledige zekerheid is dat niet uit deze tekening af te leiden omdat de tekening geen perspectief of diepte laat zien, en eventuele verspringingen haaks op de gevel daardoor niet te zien zijn. Een andere tekening is voorzien van de handgeschreven vermeldingen “maart 1992” en “wijzigingen [onleesbaar] 05-08-1992”. Deze tekening geeft eveneens een achteraanzicht van de situatie, waarbij de balustrade zelf niet is afgebeeld maar alleen een lijn die de hoogte daarvan aangeeft, en het woord “railing”. Daarnaast bevat deze tekening een plattegrond van de bovenverdieping van de woning inclusief de buitenruimte, in de bestaande en de vergunde situatie. Direct achter de nieuwe achtergevel (de achterwand van de ruimtes die op de tekening als “berging” en “serre” zijn aangeduid) is een strook ingetekend met terrastegels die ogenschijnlijk wordt begrensd door een dubbele lijn zonder nadere aanduiding. Langs de daklijn van de uitbouw van de onderliggende verdieping – ongeveer op de plaats waar de balustrade feitelijk is aangebracht – lopen op deze tekening drie lijnen, op drie verschillende plaatsen voorzien van de letter “b”. Doordat een legenda ontbreekt kan niet met zekerheid worden vastgesteld dat “b” hier staat voor “balustrade”, zoals eisers betogen en ook de Adviescommissie bezwaarschriften heeft aangenomen, maar het kan ook niet worden uitgesloten. Dat geldt te meer omdat op de corresponderende tekening van de bestaande situatie op hetzelfde blad de daklijn met twee lijnen is aangegeven in plaats van drie, en omdat het college geen plausibele andere verklaring heeft kunnen geven voor de aanduiding “b”. Dit alles betekent dat op basis van de overgelegde tekeningen niet met zekerheid is te zeggen waar de balustrade zou moeten staan, en of de balustrade in een rechte lijn is vergund of met de feitelijk aanwezige verspringing.
Daar komt nog bij dat eisers een “formulier voor ambtelijke aantekeningen” hebben overgelegd waarvan ze, onbetwist door het college, hebben gesteld dat het bij de verleende vergunningen hoort, en waarop de handgeschreven tekst staat “24/8/92 wijziging bouwplan plaatsing balustrade plus plantenbakken, geen wijziging benodigd in bouwtek”, met een paraaf. Op de beide eerderbedoelde tekeningen zijn ook stempels aangebracht met “afwijking bouwplan d.d. 24/8/92, akkoord” en een handtekening. Op grond van dit formulier en de stempels op de tekeningen kan niet worden uitgesloten dat – voor zover op basis van de tekeningen bij de oorspronkelijke vergunning van 18 maart 1992 niet al een balustrade was toegestaan op de plek waar ze nu feitelijk staat – met de wijziging van 24 augustus 1992 daarvoor alsnog toestemming is verleend. De enkele stelling van het college dat een wijziging zoals hier aan de orde – waarbij dus in plaats van een balustrade in een rechte lijn een balustrade met verspringing wordt toegestaan – zo ingrijpend is dat ze nooit met een dergelijke aantekening in een vergund bouwplan zou worden aangebracht, is onvoldoende om ervan te kunnen uitgaan dat dat ook in dit geval niet is gebeurd.
Verder ziet de rechtbank onvoldoende grond om aan te nemen dat, zoals het college in het verweerschrift stelt, de wijziging die op 24 augustus 1992 werd geaccordeerd (uitsluitend) zou zien op een geringe vergroting van het terras, waarbij de balustrade een klein stukje verder van de achtergevel zou worden geplaatst maar wel in een rechte lijn zou moeten worden vormgegeven. Zo’n vergroting kan de rechtbank niet uit de overgelegde tekeningen halen. Weliswaar is op één van de tekeningen van het achteraanzicht te zien dat de balustrade wordt onderbroken door de schoorsteen van [huisnummer 2] en op de andere tekening niet, maar uit de dwarsdoorsneden blijkt dat de betrokken schoorsteen in de tweede (nieuwe) situatie aanmerkelijk smaller is dan in de eerste. Dat de balustrade in de tweede situatie niet door de schoorsteen wordt onderbroken kan dus even goed worden verklaard door de verkleining van de schoorsteen. Bovendien is wat op de tekeningen staat niet zonder meer doorslaggevend, gezien de hiervoor bedoelde aantekening op het formulier waarmee een wijziging in plaatsing van de balustrade is toegestaan die niet op de tekeningen is verwerkt.

Het voorgaande betekent dat niet kan worden vastgesteld dat alleen vergunning is verleend voor een balustrade in een rechte lijn en niet voor een balustrade met verspringing, zoals ter plaatse feitelijk aanwezig is. In zoverre kan dus ook niet worden vastgesteld dat sprake is van een overtreding.

Wat de kwestie van de erfgrens betreft is van belang dat de vraag of de eigenaar van een woning bij bouwen of verbouwen de erfgrens overschrijdt in de eerste plaats een privaatrechtelijke kwestie is, die volgens het burenrecht moet worden opgelost. Voor bestuursrechtelijke handhaving zoals het opleggen van een last onder dwangsom is in een zaak als deze alleen ruimte als aannemelijk kan worden gemaakt dat is gehandeld zonder dat daarvoor vergunning is verleend, dan wel in afwijking van een verleende vergunning. Dat laatste kan de rechtbank op grond van het dossier en wat ter zitting is besproken niet vaststellen. Op geen van de tekeningen is de erfgrens als zodanig aangegeven, en op de achteraanzichttekeningen is het deel van de balustrade dat over de erfgrens zou uitsteken, dat wil zeggen het deel dat haaks op de achtergevel staat, logischerwijze niet te zien. Wel lijkt op die tekeningen de balustrade te eindigen voor de schoorsteen/luchtkoker die tussen de woning van eisers en die van belanghebbende staat. Op de plattegrond op het andere tekeningblad lijkt echter een gebouwde scheiding te staan in het verlengde van de muur tussen de beide woningen, die vrijwel tot de dakrand doorloopt, waaruit zou kunnen worden afgeleid dat ook een dergelijke scheiding – in de vorm van de aanwezige balustrade of anderszins – is vergund. De tekeningen bieden dus geen uitsluitsel over de vraag wat voor scheiding is vergund en op welke plaats precies; dit nog afgezien van het feit dat de toegestane wijziging op het onder 5.1 bedoelde formulier ook betrekking zou kunnen hebben op dit deel van de balustrade. Het feit dat het aanvraagformulier dat bij de vergunning hoort bij “eventuele toelichting” de handgeschreven tekst bevat “rekening houdend met erfgrens” is, tegen de geschetste achtergrond, naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om op dit punt duidelijkheid te verschaffen. Het voorgaande betekent dat ook in zoverre niet kan worden vastgesteld dat sprake is van een overtreding.

Dat op deze punten geen sprake is van een overtreding lijkt overigens te worden bevestigd door het “aantekeningenblad stadsdeelkantoor” dat eisers hebben overgelegd, en dat volgens de handgeschreven aantekening daarop ziet op een vergunning van 24 augustus 1992. Onderaan het blad staat “akkoord, uitgevoerd conform bovenstaand, datum eindcontrole 25-2-94” en een naam en handtekening. Op zichzelf volgt hieruit niet wat op grond van de vergunning wel of niet was toegestaan, maar het formulier vormt wel een aanwijzing dat bij de eindcontrole namens het college geen afwijkingen tussen feitelijke en vergunde situatie zijn geconstateerd.

Wat het houten scherm betreft overweegt de rechtbank dat het feit dat een dergelijk scherm op de vergunningstekeningen te zien is op zichzelf niet betekent dat het moet worden gebouwd, maar alleen dat het mag worden gebouwd. Uit de stukken en wat op de zitting is besproken kan de rechtbank niet afleiden dat er een voorschrift aan de vergunning is verbonden met als strekking dat een dergelijk scherm moet worden geplaatst. Bovendien zou het ontbreken van een verplicht scherm (als daarvan al sprake zou zijn) eventueel reden kunnen zijn een last op te leggen om een dergelijk scherm alsnog te plaatsen, maar dat is niet de strekking van de last die is opgelegd, zoals het college in het verweerschrift en ter zitting ook heeft bevestigd. Ook op dit punt kan dan ook geen overtreding worden vastgesteld.

Omdat het beroep gegrond is krijgen eisers een vergoeding van hun proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. Namens eisers is door een professionele rechtsbijstandverlener een beroepschrift ingediend en is aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De rechtbank gaat uit van wegingsfactor 1. De vergoeding voor proceskosten in beroep bedraagt dan 2 x € 934,-, dus € 1.868,-. Omdat het besluit van 13 mei 2024 wordt herroepen en eisers om een vergoeding van hun proceskosten in bezwaar hebben gevraagd, wordt ook daarvoor een vergoeding toegekend. De rechtsbijstandverlener van eisers heeft een bezwaarschrift ingediend, maar niet aan een hoorzitting deelgenomen. De vergoeding daarvoor bedraagt € 666,- De totale vergoeding wordt daarmee € 2.534,-.

Eisers krijgen ook een vergoeding van hun griffierecht.

De rechtbank

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, rechter, in aanwezigheid van
mr.C.A. van der Meijs, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2026.

de griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: