Parkeerbelasting. Art. 2, art. 6, art. 7 en art. 8 Bekendmakingswet; Besluit elektronische publicaties…

Nauwelijks aandacht voor de incidentele beroepen in cassatie

Ik besteed in deze conclusie nauwelijks aandacht aan de incidentele beroepen in cassatie, die betrekking hebben op de (proces)kostenvergoeding voor de bezwaar en beroepsfase. Deze beroepen zijn overigens naar mijn mening wel gegrond (zie ‎7.3-‎7.4).

Kern van de kwestie en mijn opvatting daarover

In aanmerking genomen dat niet teruggevallen kan worden op een voorafgaande regeling, brengt dit mee dat in elk van de zaken niet kan worden geoordeeld dat het parkeren op de desbetreffende plaats een belastbaar feit voor de parkeerbelasting is. Het Hof heeft de naheffingsaanslagen daarom terecht vernietigd (‎6.34-‎6.36).

Breder belang (?)

Ik krijg gelet op dit een en ander niet goed mijn vinger er achter wat de beweegreden is voor het College om beroep in cassatie in te stellen, althans welk (algemeen) belang daarmee is gediend. Ik merk daarbij op dat het naar mijn indruk niet zo is dat er sprake is van rechtsonzekerheid in die zin dat onduidelijkheid in de (regelgevings)praktijk bestaat hoe een bijlage zoals Bijlage 1 moet worden gepubliceerd. Daarvoor bestaan bovendien praktische instructies vanuit KOOP en de VNG (zie ‎4.39-‎4.43).

Opbouw conclusie

In onderdeel ‎3 neem ik informatie op over Bijlage 1, in aanvulling op de informatie over de wijze van publicatie van Bijlage 1 zoals vastgesteld door het Hof en hier opgenomen in ‎2.6-‎2.7. Onderdeel ‎4 behandelt de regels in de Bekendmakingswet (en onderliggende regelgeving) voor de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften en besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht. In onderdeel ‎5 besteed ik aandacht aan de uiteenlopende opvattingen van rechtbank Den Haag en van het Hof over de voorliggende kwestie, alsmede enige annotaties bij de uitspaken van deze gerechten. Onderdeel ‎6 bevat mijn beschouwing, waarvan ik hiervoor de hoofdlijn heb weergegeven. Tot slot volgt in onderdeel ‎7 de (korte) beoordeling van de middelen.

Conclusie

Naar mijn oordeel zijn de principale beroepen in cassatie ongegrond en zijn de incidentele beroepen in cassatie gegrond.

2. De feiten, de relevante parkeerbelastingregelgeving, uitspraken feitenrechters, en het geding in cassatie

De feiten

Aan ieder van belanghebbenden is in de periode februari 2023 tot en met april 2023 een naheffingsaanslag in de parkeerbelasting van de gemeente Den Haag (de Gemeente) opgelegd wegens het parkeren van een auto zonder geldige parkeervergunning en zonder betaling van parkeerbelasting.

Relevante parkeerbelastingregelgeving

Art. 5:8 Verordening bepaalt onder meer dat de plaatsen waar mag worden geparkeerd tegen betaling van parkeerbelasting, worden aangewezen door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag (het college van B&W):

“De aanwijzing van de plaats waar, het tijdstip en de wijze waarop tegen betaling van de belasting bedoeld in artikel 5:1, onderdeel a, mag worden geparkeerd geschiedt in alle gevallen door het college bij openbaar te maken besluit.”

In de Regeling is over de aanwijzing van parkeergebieden het volgende opgenomen:

“Hoofdstuk 2 Parkeergebieden en parkeerregelingen

Paragraaf 2.1 Aanwijzing parkeergebieden

Artikel 2.1.1 Plaatsen en tijden betaald parkeren en de toepassing van de wielklem

De bij dit besluit behorende bijlage 1 ‘Plaatsen en tijden betaald parkeren en de toepassing van de wielklem’ vermeldt:

a. de plaatsen waar en de tijden waarop tegen betaling van de parkeerbelastingen als bedoeld in artikel 5:1 van de verordening mag worden geparkeerd;

b. de plaatsen waar de wielklem wordt toegepast; en

c. de plaatsen waar mag worden geparkeerd met een vergunning als bedoeld in artikel 2:1 van de verordening.”

Wijze van feitelijke publicatie van Bijlage 1

Bijlage 1 is een pdf-bestand dat 67 pagina’s bevat. Bijlage 1 betreft een overzicht in tabelvorm per straat, straatdeel (indien van toepassing), tijden waarop sprake is van betaald parkeren, de maximale parkeertijd (indien van toepassing) en de gebiedscode parkeervergunning.

Rechtbank Den Haag

Nadat de heffingsambtenaar van de Gemeente elk van de bezwaren van de belanghebbenden ongegrond heeft verklaard, heeft ieder van belanghebbenden beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag (de Rechtbank). De Rechtbank heeft elk van de beroepen ongegrond verklaard. Bij de Rechtbank hebben belanghebbenden niet aangevoerd dat Bijlage 1 niet is gepubliceerd in het Gemeenteblad.

Gerechtshof Den Haag

Het Hof heeft belanghebbenden in het gelijk gesteld. In de kern heeft het Hof, voor zover van belang in cassatie, het volgende overwogen:

- De informatie in Bijlage 1 is niet als onlosmakelijk behorende bij en deel uitmakende van de Regeling gepubliceerd in het Gemeenteblad (rov. 5.4).

- Op grond van art. 3:42 Awb en artikel 6 Bekendmakingswet, in onderlinge samenhang bezien, moet de bekendmaking van een besluit dat is gericht tot een of meer belanghebbenden, zoals de Regeling, geschieden door integrale plaatsing daarvan in het Gemeenteblad (rov. 5.5).

- De Regeling, anders dan de Verordening, is niet integraal gepubliceerd in het Gemeenteblad, aangezien Bijlage 1 niet in het Gemeenteblad is geplaatst, maar elders op het internet. Hieraan doet niet af dat Bijlage 1 is geplaatst op een website met in het adres de vermelding officiele-overheidspublicaties.nl en aldaar vindbaar is als externe bijlage bij de Regeling (rov. 5.6).

- Niet is gebleken dat zich een situatie heeft voorgedaan als bedoeld in art. 7(2) Bekendmakingswet, te weten dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, wegens de aard of omvang van Bijlage 1, ermee heeft ingestemd dat Bijlage 1 op een ander algemeen toegankelijk elektronisch medium dan het Gemeenteblad wordt bekendgemaakt (rov. 5.7).

- Omdat niet aan de publicatievoorschriften is voldaan, is Bijlage 1 niet in werking getreden (rov. 5.8).

- Ook is niet gesteld of gebleken dat de inhoud van Bijlage 1 in een regeling met betrekking tot voorgaande tijdvakken is gepubliceerd op een wijze die wel in overeenstemming is met de Bekendmakingswet en dat die voorgaande regeling niet is ingetrokken, zodat voor de heffing niet kan worden teruggevallen op een voorgaande regeling. Daarom heeft zich geen belastbaar feit voorgedaan en moet de naheffingsaanslag worden vernietigd (rov. 5.9).

Het Hof heeft de Heffingsambtenaar in de kosten van bezwaar, de proceskosten voor beroep en die voor hoger beroep veroordeeld. Daarbij heeft het Hof (rov. 6.1) voor elke fase de drie zaken aangemerkt als samenhangende zaken als bedoeld in art. 3(2) Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). In elk van de zaken heeft het Hof een derde van het berekende bedrag aan (proces)kostenvergoeding toegekend.

Geding in cassatie

Het College heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend en tevens incidenteel beroep in cassatie ingesteld. Het College heeft in het principale beroep in cassatie een conclusie van repliek ingediend en tevens in het incidentele beroep in cassatie zijn zienswijze naar voren gebracht. Belanghebbende heeft in het principale beroep in cassatie een conclusie van dupliek en in het incidentele beroep in cassatie een conclusie van repliek ingediend.

Principaal beroep in cassatie

Klacht II voert aan dat het Hof ten onrechte de kenbaarheid van de Regeling (bedoeld zal ook zijn: Bijlage 1) niet heeft beoordeeld. Afwijking van de voorgeschreven wijze van bekendmaking staat niet per definitie in de weg aan verbindendheid.

Incidenteel beroep in cassatie

Hiervoor in ‎2.6 heb ik gegevens opgenomen over de wijze van feitelijke publicatie van Bijlage 1, gebaseerd op de vaststelling door het Hof, voor zover die in cassatie niet is bestreden. Hierna neem ik nog enige aanvullende informatie op wat betreft Bijlage 1.

Zichtbaarheid Bijlage 1 op officielebekendmakingen.nl

Wijzigingen in de Regeling en/of van de Bijlage 1 na de publicatie

Regelgeving in geconsolideerde vorm van decentrale overheden is te vinden op de website https://www.lokaleregelgeving.overheid.nl (zie daarover ‎4.38). Dat geldt ook voor de Regeling. Op de webpagina’s van die site waarop de Regeling te vinden is, staat ook “Wetstechnische informatie”. Raadpleging daarvan leert dat de Regeling na haar inwerkingtreding diverse keren is gewijzigd. Voor zover relevant voor deze zaak – gelet op de datums waarop belanghebbenden hebben geparkeerd (zie ‎2.1) – gaat het om wijzigingen bij de volgende regelingen:

- Regeling tot wijziging van de Regeling parkeerregulering en parkeerbelastingen Den Haag 2022, met inwerkingtreding 1 april 2022.

- Regeling tot tweede wijziging van [etc], , met inwerkingtreding 1 juni 2022.

- Regeling tot derde wijziging van [etc], met inwerkingtreding 1 juni 2022.

- Regeling tot vierde wijziging van [etc], met inwerkingtreding 15 juli 2022.

- Regeling tot vijfde wijziging van [etc], met inwerkingtreding 1 oktober 2022.

- Regeling tot zesde wijziging van [etc], met inwerkingtreding 1 januari 2023.

- Regeling tot zevende wijziging van [etc], met inwerkingtreding 1 april 2023.

Bij elk van de wijzigingen is ook steeds de Bijlage 1 vervangen. Sterker nog, de tweede, derde, vierde, vijfde en zevende wijziging bestaan elk uit alleen een vervanging van de Bijlage 1. Een vervanging van Bijlage 1 is niet steeds hetzelfde geformuleerd in de diverse wijzigingsregelingen. Een voorbeeld van de meest voorkomende formulering is die in de tweede wijzigingsregeling:

“Artikel I

De Regeling parkeerregulering en parkeerbelastingen Den Haag 2022 wordt als volgt gewijzigd:

A Bijlage 1 wordt vervangen door bijlage 1 die is opgenomen in bijlage I bij deze regeling.”

Voor deze zaak is vooral van belang dat, bij de bekendmaking van elk van de wijzigingsregelingen in het Gemeenteblad op de website https://www.officielebekendmakingen.nl, de wijze van feitelijke publicatie van de nieuwe versie van Bijlage 1 in de kern hetzelfde is als die van de oorspronkelijke Bijlage 1, zoals eerder vermeld en weergegeven in ‎2.6 en ‎3.3. Dat wil onder meer zeggen: de nieuwe versie is niet onderaan de desbetreffende wijzigingsregeling opgenomen (niet in de pdf-versie en evenmin in de html-versie), maar is te raadplegen via een link die onder het kopje “Externe bijlagen”, dat weer onder het kopje “Gerelateerd” staat, welke link naar een pdf leidt die is geplaatst op de website repository.officiele-overheidspublicaties.nl.

Reactie gemeente Den Haag op uitspraken Hof

Het college van B&W heeft de dag na de onderhavige uitspraken van het Hof, dus op 20 november 2025, de Regeling tot negentiende wijziging van de Regeling parkeerregulering en parkeerbelastingen Den Haag 2022 opnieuw bekendgemaakt in het Gemeenteblad, met een nieuw nummer, zij het met een andere feitelijke wijze van publicatie van de nieuwe versie van Bijlage 1. De nieuwe versie van Bijlage 1 is namelijk bij deze bekendmaking in het Gemeenteblad wel onderaan de wijzigingsregeling opgenomen, zowel in de pdf-versie als in de html-versie, en er is onder het kopje “Gerelateerd” geen kopje “Externe bijlagen” meer opgenomen met een link naar Bijlage 1.

Invloed feitelijke wijze van publicatie van Bijlage 1 op de kenbaarheid van Bijlage 1 in geconsolideerde regelgeving

Dit onderdeel behandelt de regels voor de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften en besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht (hierna tezamen: algemene overheidsbesluiten) door decentrale overheden, in het bijzonder gemeenten. Centraal staat de regeling in de Bekendmakingswet zoals die geldt vanaf 1 juli 2021 en haar wetshistorie. Waar relevant komen de regels aan de orde die vóór 1 juli 2021 golden voor decentrale overheden.

Historie van de Bekendmakingswet in hoofdlijnen

Met ingang van 1 juli 2021 is door de Wet elektronische publicaties de Bekendmakingswet geheel herschreven en zijn de bekendmakingsregelingen die golden voor decentrale overheden overgeheveld naar de Bekendmakingswet. De wetgever heeft daarmee beoogd om de toegankelijkheid van algemene overheidsbesluiten te vergroten en de uitgifte van publicatiebladen door de centrale overheid en decentrale overheden te stroomlijnen. De Bekendmakingswet, samen met de gedelegeerde regelgeving (te weten het Besluit elektronische publicaties en de Regeling elektronische publicaties), bevat sinds 1 juli 2021 daarom alle regels voor de bekendmaking van algemene overheidsbesluiten door de verschillende overheden die Nederland kent. In de kern geldt dat bekendmaking geschiedt op elektronische wijze.

Inhoud van de Bekendmakingswet met betrekking tot decentrale overheden

Hierna geef ik een overzicht van de inhoud van de Bekendmakingswet en de wetsgeschiedenis voor zover relevant voor deze conclusie. Dat doe ik themagewijs, grotendeels aan de hand van de verschillende wetsartikelen. In verband met de lengte heb ik tussenkopjes ingelast.

Uitgifte publicatiebladen (art. 2 Bekendmakingswet)

Art. 2 Bekendmakingswet schrijft voor dat decentrale overheden eigen publicatiebladen uitgeven. Die uitgifte moet elektronisch geschieden op algemeen toegankelijke wijze door middel van een in het achtste lid vermelde digitale infrastructuur. Ik citeer:

“1. Gedeputeerde staten van de provincie geven een provinciaal blad uit.

2. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente geeft een gemeenteblad uit.

3. Het dagelijks bestuur van het waterschap geeft een waterschapsblad uit.

(…)

6. De zorg voor de uitgifte van de in het eerste tot en met vijfde lid genoemde publicatiebladen berust bij onderscheidenlijk gedeputeerde staten, het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap, (…).

7. Een bestuursorgaan dat behoort tot een van de in het eerste tot en met vijfde lid genoemde openbare lichamen (…) maakt slechts gebruik van het publicatieblad van het openbaar lichaam waartoe het behoort, tenzij bij of krachtens de wet anders is bepaald.

8. De uitgifte van de in het eerste, tweede, derde en vijfde lid genoemde publicatiebladen geschiedt elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze door middel van een door Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in stand gehouden digitale infrastructuur.

9. (…).”

Art. 2(8) Bekendmakingswet schrijft voor dat de uitgifte van een publicatieblad, zoals het gemeenteblad, geschiedt door middel van een door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) in stand gehouden digitale infrastructuur. In de beantwoording van een vraag van de Eerste Kamerfractie van de PVV heeft de Minister van BZK gemeld dat die infrastructuur zowel soft- en hardware als een website omvat. Belangrijk om te markeren is ook dat het internet als medium wordt aangewezen voor de uitgifte van de officiële publicatiebladen:

“In het wetsvoorstel is bepaald dat de uitgifte van de officiële publicatiebladen elektronisch geschiedt op een algemeen toegankelijke wijze en dat geconsolideerde teksten van wet- en regelgeving door middel van een algemeen toegankelijk elektronisch medium beschikbaar worden gehouden. Bij en krachtens algemene maatregel van bestuur wordt vervolgens het internet of het internetadres aangewezen als het elektronische medium waar de informatie te vinden is.

De digitale infrastructuur, bedoeld in artikel 2, achtste lid, van de Bekendmakingswet zorgt ervoor dat de informatie daadwerkelijk via internet beschikbaar komt en blijft. Het gaat onder meer om een elektronisch loket en een geautomatiseerde koppeling waarmee bestanden door overheidsorganisaties kunnen worden aangeleverd, een redactie omgeving waarmee teksten kunnen worden bewerkt, verrijkt en opgemaakt, een database waarin de teksten worden bewaard en een website waarmee de informatie wordt ontsloten. De digitale infrastructuur omvat daarmee zowel soft- en hardware als een website.”

Publicatie op www.officielebekendmakingen.nl

De in het citaat bedoelde algemene maatregel van bestuur – die zijn grondslag heeft in (onder meer) art. 16 Bekendmakingswet – is het Besluit elektronische publicaties. Art. 3.1 Besluit elektronische publicaties bepaalt het volgende wat betreft de uitgifte van publicatiebladen:

“1 De publicatiebladen, met uitzondering van het afkondigingsblad, worden uitgegeven op een bij ministeriële regeling te bepalen internetadres.

2 Het afkondigingsblad dat elektronisch wordt uitgegeven, wordt uitgegeven op het internetadres, bedoeld in het eerste lid, of op een door het bestuurscollege te bepalen internetadres.

3 Op de publicatiebladen wordt vermeld wanneer zij zijn uitgegeven.”

De in art. 3.1(1) Besluit elektronische publicaties bedoelde ministeriële regeling is de Regeling elektronische publicaties. Art. 2.1 Regeling elektronische publicaties bepaalt dat https://www.officielebekendmakingen.nl het internetadres is waarop de publicatiebladen worden uitgegeven:

“Artikel 2.1. Uitgifte op internetadres

De publicatiebladen, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van het besluit, worden uitgegeven op https://www.officielebekendmakingen.nl.”

De toelichting op art. 2.1 Regeling elektronische publicaties luidt (aangehaald zonder voetnoten):

“De uitgifte van de publicatiebladen geschiedt elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze door middel van een door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in stand gehouden digitale infrastructuur. Evenals onder het Bekendmakingsbesluit en het [Besluit bekendmaking en beschikbaarstelling regelgeving decentrale overheden] het geval was, is ook thans bepaald dat de publicatiebladen worden uitgegeven op internet. Dit netwerk is ook naar de huidige stand van de informatie- en communicatietechnologie het meest toegankelijke elektronische medium en het ligt dan ook in de rede dit medium voorshands voor de uitgifte van de publicatiebladen te blijven gebruiken. In het onderhavige artikel is het internetadres vastgesteld waarop de publicatiebladen, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van het Besluit elektronische publicaties (…), worden uitgegeven.”

Bekendmaking algemeen overheidsbesluit door plaatsing in publicatieblad (art. 6 Bekendmakingswet en art. 3:42 Awb)

Art. 6 Bekendmakingswet regelt de bekendmaking van algemene overheidsbesluiten door decentrale overheden. Die bekendmaking geschiedt door plaatsing van het desbetreffende overheidsbesluit in het eigen publicatieblad, voor een gemeente dus in haar gemeenteblad:

“Algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels en andere besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, vastgesteld door een bestuursorgaan dat behoort tot een van de in artikel 2, eerste tot en met vierde lid, genoemde openbare lichamen (…) worden bekendgemaakt door plaatsing in het door dat openbaar lichaam (…) uitgegeven publicatieblad.”

Ook de Awb kent een bekendmakingsvoorschrift voor besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, te weten art. 3:42 Awb:

“Artikel 3:42

De bekendmaking van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt op de in de artikelen 5 onderscheidenlijk 6 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze.”

Ik merk op dat art. 3:42 Awb alleen art. 5 en 6 Bekendmakingswet noemt, maar dat uit de memorie van toelichting expliciet volgt dat de uitzonderingen die de Bekendmakingswet mogelijk maakt, ook mogelijk zijn voor besluiten als bedoeld in art. 3:42 Awb. Daarbij wordt expliciet de uitzondering genoemd die mogelijk is bij bijlagen. Daarmee wordt kennelijk gedoeld op de – hierna aan de orde komende – in art. 7(2) Bekendmakingswet voorziene mogelijkheid voor een afwijkende wijze van bekendmaking van een bijlage die bij een regeling behoort.

Integrale publicatie als hoofdregel – mogelijkheid tot afwijking voor bijlage (art. 7 Bekendmakingswet)

In art. 7 Bekendmakingswet is in het eerste lid bepaalt uit welke informatie een algemeen overheidsbesluit kan bestaan. In het tweede lid is een bepaling opgenomen over de bekendmaking van een bijlage die behoort bij een algemeen overheidsbesluit. Wat betreft een bijlage die behoort bij een algemeen overheidsbesluit van een gemeente houdt die bepaling in dat, in afwijking van art. 6 Bekendmakingswet, het desbetreffende overheidsbesluit kan bepalen – na voorafgaande instemming van de Minister van BZK – dat die bijlage wegens aard of omvang wordt bekendgemaakt door middel van een in dat besluit aangewezen ander algemeen toegankelijk elektronisch medium dan het gemeenteblad:

“1 Een wet, een algemene maatregel van bestuur of een ander in artikel 4, 5 of 6, genoemd besluit bestaat uit een tekst en kan tevens informatie bevatten die niet uit tekst bestaat.

2 In afwijking van artikel 4, artikel 5 of artikel 6, kan een wet, een algemene maatregel van bestuur of een ander in die artikelen genoemd besluit na voorafgaande instemming van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bepalen dat een bij die wet, die algemene maatregel van bestuur of dat besluit behorende bijlage wegens aard of omvang wordt bekendgemaakt door middel van een in die wet, die algemene maatregel van bestuur of dat besluit aangewezen ander algemeen toegankelijk elektronisch medium dan het in die artikelen bedoelde publicatieblad.

3 In geval van een wijziging van informatie als bedoeld in het eerste lid of van een bijlage als bedoeld in het tweede lid wordt die informatie of die bijlage opnieuw vastgesteld.”

Uit de artikelsgewijze toelichting op art. 7 Bekendmakingswet in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel Wet elektronische publicaties volgt dat met art. 7 Bekendmakingswet wordt nagestreefd dat zoveel mogelijk onderdelen van een algemeen verbindend voorschrift in het publicatieblad worden bekendgemaakt. Indien niet alle onderdelen van een algemeen verbindend voorschrift in het publicatieblad kunnen worden bekendgemaakt, dan kan bij uitzondering publicatie (zuiverder: bekendmaking) plaatsvinden buiten het publicatieblad. Van die uitzondering moet terughoudend gebruik worden gemaakt:

“Artikel 5 van de Bekendmakingswet (oud) bevat een regeling voor de bekendmaking van bijlagen bij algemeen verbindende voorschriften van het Rijk door middel van elektronische terinzagelegging. Het huidige artikel 5 ziet op bijlagen die niet in de Staatscourant worden bekendgemaakt. In de nieuwe situatie is het streven dat zoveel mogelijk onderdelen van een algemeen verbindend voorschrift in het publicatieblad worden bekendgemaakt. Daartoe wordt in het eerste lid van het nieuwe artikel 7 bepaald dat een wet, amvb of ander algemeen verbindend voorschrift naast uit een tekst ook uit andere informatie kan bestaan. Voorbeelden zijn bepaalde afbeeldingen, (digitale) maquettes en film- of geluidsbestanden die door hun aard niet in de voor de publicatiebladen geldende standaarden passen of bestanden die door hun omvang slechts tegen hoge kosten en inspanning in die standaard te brengen zijn, zoals thans bijlage L bij de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 of Bijlage 4. Logisch Ontwerp GBA, versie 3.10 bij de Regeling basisregistratie personen. Een belangrijke beoogde toepassing vormen de geografische informatieobjecten (gio’s), digitale bestanden die bij besluiten onder de Omgevingswet aangeven in welk gebied deze besluiten gelden.

Voor zover publicatie van een bijlage buiten het publicatieblad noodzakelijk is, wordt het huidige artikel 5 door middel van het nieuwe artikel 7, tweede lid, van toepassing op decentrale overheden. De mogelijkheid is geclausuleerd: een bijlage is alleen toegestaan als de publicatie in het publicatieblad wegens de aard of omvang van de bijlage niet mogelijk is. Deze uitzondering moet terughoudend worden toegepast. Uit de term «bijlage» volgt dat het bij de toepassing van artikel 7 niet kan gaan om het gehele algemeen verbindend voorschrift. Niet toegestaan is derhalve de wel voorkomende praktijk van bekendmaking in het publicatieblad van een besluit dat luidt dat de gemeenteraad de in de bijlage bij dat besluit opgenomen verordening heeft vastgesteld onder vermelding van de plaats van terinzagelegging van die bijlage. Een op die manier gepubliceerde verordening zal op grond van het nieuwe artikel 8 van de Bekendmakingswet niet in werking zijn getreden.”

De memorie van toelichting vermeldt vervolgens – naar ik begrijp voor het geval bekendmaking van een bijlage buiten het publicatieblad plaatsvindt – dat het eerste lid (bedoeld zal zijn: het tweede lid) bepaalt dat bij de bekendmaking van het algemene overheidsbesluit de elektronische vindplaats van de bijlage wordt vermeld, bij voorkeur in het slotformulier:

“In het eerste lid wordt bepaald dat bij de bekendmaking van de wet of het besluit waar de bijlage onderdeel van uitmaakt, de (elektronische) vindplaats van die bijlage wordt vermeld. De plaats waar dit het beste kan geschieden, is het slotformulier. In de Aanwijzingen voor de regelgeving is in aanwijzing 4.28 al bepaald dat de bekendmaking van de bijlage in het slotformulier wordt vermeld. In plaats van de vermelding van de terinzagelegging, wordt dan de hyperlink naar de bijlage vermeld. Het huidige artikel 5, tweede lid, van de Bekendmakingswet komt te vervallen, omdat hieraan geen behoefte meer bestaat. In dat lid wordt bepaald dat van een terinzagelegging van een bijlage mededeling moet worden gedaan in de Staatscourant. De mededeling in het slotformulier volstaat. Indien in het slotformulier de hyperlink naar de bijlage is opgenomen, kan toepassing van aanwijzing 4.41, waarin is bepaald dat een ter inzage gelegde bijlage apart moet worden ondertekend om de authenticiteit te waarborgen, achterwege blijven.”

Genoemde Aanwijzing 4.28 van de Aanwijzingen voor de regelgeving en de toelichting daarop luiden als volgt:

“Aanwijzing 4.28. Terinzagelegging bijlagen

Een wet, algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling kan bepalen dat een daarbij behorende bijlage wordt bekendgemaakt door terinzagelegging, indien:

a.de bijlage niet geschikt is voor publicatie in het Staatsblad of de Staatscourant; en

b.de kenbaarheid voor de direct bij de regeling betrokken personen daarmee voldoende verzekerd is.

Toelichting

Deze aanwijzing bevat criteria voor gebruikmaking van de uitzonderingsmogelijkheid die wordt geboden door artikel 5 van de Bekendmakingswet. Blijkens de wetsgeschiedenis is deze uitzondering met name bedoeld voor stukken die niet in een elektronisch bestand zijn weer te geven of alleen in een dermate groot bestand dat het niet geschikt is voor de gedigitaliseerde plaatsing in het Staatsblad of de Staatscourant (zie Kamerstukken II 2006/07, 31084, nr. 3, p. 23). In het geval van elektronische bestanden die niet geschikt zijn voor gedigitaliseerde plaatsing in Staatsblad of Staatscourant kan de terinzagelegging ook in elektronische vorm plaatsvinden.

Het bepalen dat een bijlage wordt bekendgemaakt door terinzagelegging geschiedt door middel van het slotformulier: zie aanwijzing 4.32. Zie ook aanwijzing 4.41. Van bekendmaking door terinzagelegging dient mededeling te worden gedaan in de Staatscourant (zie artikel 5, tweede lid, van de Bekendmakingswet).”

Ik merk op dat de wetgever in 2009 bij de invoering van de Wet elektronische bekendmaking ervan uitging dat bij elektronische publicatie op internet bijlagen in het publicatieblad kunnen worden opgenomen, tenzij dat vanwege technische redenen niet kan:

“Het tweede lid van artikel 4 kan vervallen. Als de Staatscourant elektronisch gepubliceerd wordt, is het niet langer noodzakelijk om algemeen verbindende voorschriften in een bijlage op te nemen. Tot op heden kent de Staatscourant twee soorten bijlagen: supplementen en bijvoegsels. Sommige zeer omvangrijke regelingen kunnen nu worden opgenomen in een supplement bij de Staatscourant. Bepaalde vaste categorieën van documenten worden als bijvoegsel opgenomen, zoals de adviezen van de Raad van State bij amvb’s en adviezen van de Raad van State en nadere rapporten bij niet ingediende wetsvoorstellen. Bij elektronische publicatie op internet zullen voornoemde stukken in de elektronische Staatscourant zelf kunnen worden opgenomen (zie in dit verband ook de in artikel VII voorgestelde wijziging van artikel 25a van de Wet op de Raad van State). Stukken die om technische redenen ook niet via internet bekendgemaakt kunnen worden, zullen op grond van de uitzonderingsmogelijkheid van artikel 5, eerste lid, kunnen worden bekendgemaakt door terinzagelegging. Die mogelijkheid bestaat overigens op dit moment ook al en wordt over het algemeen gebruikt voor bepaalde bijlagen bij regelingen zoals maquettes of afbeeldingen die te groot zouden zijn voor publicatie in de Staatscourant (bijvoorbeeld bepaalde plattegronden of modelformulieren) In de toekomst zullen sommige van deze bijlagen wel in de elektronische Staatscourant kunnen worden opgenomen. Voor andere stukken zal de mogelijkheid van bekendmaking door terinzagelegging moeten blijven bestaan, omdat het ook een stuk kan betreffen, dat niet in een elektronisch bestand weer te geven is of alleen in een dermate groot bestand, dat het niet geschikt is voor plaatsing op internet. Aangezien dergelijke beperkingen zich op dezelfde wijze kunnen manifesteren bij de elektronische bekendmaking in het Staatsblad, wordt de uitzonderingsmogelijkheid van artikel 5, eerste lid uitgebreid naar wetten en amvb’s.”

Op verschillende plaatsen in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet elektronische publicaties spreekt de wetgever van “integrale publicatie” van een algemeen overheidsbesluit. Voor algemeen verbindende voorschriften gold een verplichting van integrale publicatie in het publicatieblad al door de Wet elektronische bekendmaking in 2009. Voor andere algemene overheidsbesluiten gold die verplichting van integrale publicatie in het publicatieblad nog niet. Dat wijzigt. De memorie van toelichting vermeldt – in het algemeen deel, in de paragraaf ‘Uitgangspunten van het wetsvoorstel’ – daarover het volgende:

“4.3 Besluiten die niet gericht zijn tot een of meer belanghebbenden worden integraal in een officieel publicatieblad bekendgemaakt

De Wet elektronische bekendmaking zette in 2009 een belangrijke stap in de richting van elektronische bekendmaking door voor te schrijven dat de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften moet plaats vinden door integrale plaatsing daarvan in een officieel elektronisch publicatieblad. Voor andere besluiten die zich niet tot een of meer belanghebbenden richten, geldt dit nog niet. In de eerste plaats is integrale publicatie niet verplicht, maar mag worden volstaan met een kennisgeving van de zakelijke inhoud van het besluit in combinatie met terinzagelegging van de volledige tekst (artikel 3:42 Awb). In de tweede plaats is het alleen voor de centrale overheid verplicht de integrale publicatie of de kennisgeving in het eigen publicatieblad – de Staatscourant – te doen en hebben andere overheden daartoe verschillende mogelijkheden: in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze.

Het is inmiddels wel steeds meer gebruikelijk geworden om ook de andere besluiten die niet gericht zijn tot een of meer belanghebbenden integraal te publiceren in een officieel publicatieblad. Bij gebrek aan een verplichting ter zake blijven er echter uitzonderingen op de regel bestaan en heeft de burger niet de garantie dat hij al deze besluiten integraal in de officiële publicaties kan vinden. Zo is er bij de centrale overheid nog een enkele organisatie die beleidsregels niet integraal in de Staatscourant publiceert, maar ter inzage legt.”

In dit verband gaat de memorie van toelichting ook in op de bekendmaking van een bijlage bij een algemeen verbindend voorschrift:

“Van de mogelijkheid om te bepalen dat een bijlage bij een algemeen verbindend voorschrift ter inzage wordt gelegd wordt in de praktijk sporadisch gebruik gemaakt. De technische infrastructuur waarmee het Staatsblad, de Staatscourant en ook de decentrale publicatiebladen wordt geproduceerd, stelt bepaalde eisen aan de te verwerken bestanden. Mede met het oog op de verplichte publicatie van een geconsolideerde tekst van algemeen verbindende voorschriften, wordt elk bestand omgezet in een standaard XML-formaat. Soms bestaat de wens om een document te publiceren met eigenschappen die nu niet verenigbaar zijn met deze standaard. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan kaartmateriaal dat is opgebouwd uit meerdere lagen of het gebruik van animaties, geluidsfragmenten of interactieve functies. Ook zijn voorschriften die betrekking hebben op technische standaarden soms zo bewerkelijk en omvangrijk dat de beschikbare verwerkingscapaciteit tekortschiet om tijdig volgens de aangewezen standaard te kunnen publiceren.

In deze gevallen vormt de conversie naar de standaard van het publicatieblad een probleem, maar is het digitaal toegankelijk maken van het document op zich goed mogelijk. Ook grote kaarten en driedimensionale modellen kunnen tegenwoordig elektronisch toegankelijk worden gemaakt. Er blijft dus behoefte bestaan aan de optie om een onderdeel van een besluit dat niet gericht is tot een of meer belanghebbenden op een andere wijze dan via het publicatieblad toegankelijk te maken. Voorgesteld wordt om de thans in artikel 5 van de Bekendmakingswet geregelde fysieke terinzagelegging van een bijlage te vervangen door de mogelijkheid van een gedeeltelijke bekendmaking op andere elektronische wijze. Een dergelijke bijlage die elektronisch beschikbaar wordt gesteld maakt geen onderdeel uit van het publicatieblad, maar is via een hyperlink wel vanuit het publicatieblad toegankelijk.”

In het oorspronkelijke wetsvoorstel was in art. 7(2) nog niet de voorwaarde van voorafgaande instemming van de Minister van BZK opgenomen. Die voorwaarde is erin gekomen bij de tweede nota van wijziging. Doel ervan is om te zorgen dat bestuursorganen niet te snel gebruik maken van de bevoegdheid om een bijlage bekend te maken op een andere wijze dan in het publicatieblad:

“In het voorgestelde artikel 7, tweede lid, van de Bekendmakingswet wordt de mogelijkheid geboden om een deel van een wet, een algemene maatregel van bestuur of een ander besluit van algemene strekking bekend te maken op een andere elektronische wijze dan het voor die wet of dat besluit aangewezen publicatieblad. Deze mogelijkheid is noodzakelijk, in geval die bijlage te omvangrijk is of omdat het type bestand waaruit de bijlage bestaat niet in het publicatieblad kan worden verwerkt. Van deze mogelijkheid dient terughoudend gebruik te worden gemaakt.

Zo is het bij omvangrijke onderdelen van een besluit mogelijk om dat onderdeel wel als pdf, maar niet als xml in de publicatiebladen op te nemen. In dat geval hoeft van artikel 7, tweede lid, van de Bekendmakingswet geen gebruik gemaakt te worden en kunnen hiervoor bij amvb of ministeriële regeling nadere regels worden gesteld. Om te zorgen dat bestuursorganen niet te snel gebruik maken van artikel 7, tweede lid, van de Bekendmakingswet, bijvoorbeeld om de aan Omgevingswetdocumenten te stellen publicatie-eisen te omzeilen, wordt aan die bepaling toegevoegd dat voorafgaand aan de besluitvorming de instemming van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als degene die de voor de publicaties noodzakelijker infrastructuur ter beschikking heeft gesteld. Deze instemming zal in de praktijk namens de Minister worden gegeven door het Kennis- en exploitatiecentrum Officiële Overheidspublicaties (KOOP) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die daarbij zal bezien of bekendmaking buiten het publicatieblad noodzakelijk is dan wel of er alternatieven binnen het publicatieblad mogelijk zijn. Omdat de uitzondering in de bekend te maken publicatie moet worden opgenomen, zal die instemming voorafgaand aan de vaststelling moeten worden verkregen. De instemming ziet uiteraard niet op de inhoud van de bekend te maken publicatie, die geheel voor de verantwoordelijkheid blijft van het ter zake bevoegde orgaan.”

In het citaat wordt verwezen naar pdf. Daarmee kom ik bij een volgend thema: de wijze van elektronische uitgifte van een publicatie.

Uitgangspunt: publicatie in pdf-bestand

Art. 2.2 Regeling elektronische publicaties, dat strekt ter uitvoering van art. 3.3 Besluit elektronische publicaties, regelt de waarborging van de betrouwbaarheid en de beveiliging van de elektronische uitgifte en de beschikbaarstelling van de publicatiebladen. Volgens art. 2.2(2) Regeling elektronische publicaties moet als hoofdregel voor publicaties het bestandsformaat PDF/A, conformiteitsniveau A worden gebruikt. Uitzonderingen zijn hier wel op mogelijk, zoals in geval van publicaties die persoonsgegevens omvatten (dan wordt het bestandsformaat PDF/A, conformiteitsniveau B gebruikt) en publicaties die geometrische of geografische informatie omvatten (dan mag ook het bestandsformaat GML-XML worden gebruikt). Een publicatieblad wordt dus in de regel als een pdf-bestand gepubliceerd. Ik citeer art. 2.2 Regeling elektronische publicaties:

“1. De minister draagt er zorg voor dat met betrekking tot de betrouwbaarheid en de beveiliging van de elektronische uitgifte en de beschikbaarstelling van de publicatiebladen die worden uitgegeven door middel van de door hem in stand gehouden digitale infrastructuur, wordt voldaan aan de waarborgen, bedoeld in het tweede tot en met vijfde lid.

2. Publicaties worden uitgegeven en beschikbaar gehouden in het bestandsformaat PDF/A, conformiteitsniveau a. Publicaties die persoonsgegevens bevatten waarbij het naar het oordeel van de minister uit een oogpunt van privacybescherming ongewenst is dat deze permanent door middel van een zoekmachine kunnen worden gevonden, kunnen in afwijking van de eerste zin worden uitgegeven en beschikbaar gehouden in het bestandsformaat PDF/A, conformiteitsniveau b.

3. In afwijking van het tweede lid, kunnen onderdelen van publicaties worden uitgegeven en beschikbaar gehouden in het bestandsformaat GML-XML voor zover het geometrische of geografische informatie betreft, waaronder begrepen de geometrische begrenzing van gebieden.

4. Het systeem voor gegevensverwerking waarmee de publicaties worden uitgegeven en beschikbaar gehouden, voldoet aan hoge continuïteitseisen en is volgens algemeen aanvaarde nationale en internationale standaarden voor informatiebeveiliging ingericht.

5. Alle mutaties in het systeem, bedoeld in het vierde lid, worden geregistreerd en van elke publicatie wordt een elektronische kopie gemaakt. Deze registraties en kopieën worden buiten het systeem opgeslagen.

6. Indien het afkondigingsblad elektronisch wordt uitgegeven, is de zorgplicht, bedoeld in het eerste lid, van overeenkomstige toepassing op het bestuurscollege.”

Voor publicaties met gebruikmaking van het bestandsformaat PDF/A is gekozen omdat het beantwoordt aan criteria die de regelgever van belang heeft geacht, zoals dat publicaties op identieke wijze worden afgebeeld ongeacht de software, het computerplatform of de printer die bij de raadpleging wordt gebruikt en dat het bestandsformaat een open standaard is, die die geschikt is voor duurzame archivering.

Bekendmaking op de voorschreven wijze is voorwaarde voor de inwerkingtreding (art. 8 Bekendmakingswet en art. 3:40 Awb)

Art. 8 Bekendmakingswet bepaalt dat een algemeen verbindend voorschrift niet in werking treedt voordat het op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt:

“Een algemeen verbindend voorschrift treedt niet in werking voordat het op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.”

Vóór de invoering van de Wet elektronische publicaties was het moment van de verbindendheid van algemeen verbindende voorschriften van gemeenten geregeld in (het inmiddels vervallen) art. 139 Gemeentewet. Wat betreft de wijze van bekendmaking voorzag het derde lid in een afwijking voor een bijlage. Ik citeer (tekst tot 1 juli 2021).

“1. Besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden, verbinden niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt in het gemeenteblad.

2. De uitgifte van het gemeenteblad geschiedt elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze. (…).

3. In afwijking van het eerste lid kan een besluit als bedoeld in dat lid bepalen dat een bij het besluit behorende bijlage wordt bekendgemaakt door terinzagelegging.

(…)”

In verband met art. 8 Bekendmakingwet is in de memorie van toelichting onder meer opgemerkt dat “een andere wijze van bekendmaking dan de voorgeschreven wijze nietig is”:

“In het nieuwe artikel 8 van de Bekendmakingswet is de regel opgenomen dat een algemeen verbindend voorschrift niet bindt, voordat het in werking is getreden. Deze regel is thans opgenomen in artikel 139, eerste lid, Gemeentewet, artikel 136, eerste lid, Provinciewet en artikel 73, eerste lid, Waterschapswet. Voor het Rijk was deze regel nog niet in de Bekendmakingswet opgenomen, maar wel in de artikelen 88 en 89, derde en vierde lid, van de Grondwet. In artikel 8 is aangesloten bij de redactie van de Grondwet in plaats die uit de organieke wetten. Alternatief was geweest dat artikel 8 alleen de norm in de huidige redactie zou bevatten voor de decentrale overheden en dat voor het Rijk zou worden volstaan met de bepalingen uit de Grondwet. Dat zou weer voeding kunnen geven aan de onjuiste redenering dat artikel 8 dan niet voor het Rijk zou gelden, hetgeen het kabinet onwenselijk voorkomt. Het artikel is beperkt tot algemeen verbindende voorschriften, omdat voor andere besluiten artikel 3:40 Awb geldt, dat hetzelfde bepaalt. Dat artikel van de Awb is niet van toepassing op tot algemeen verbindende voorschriften.

Uit de regel volgt dat een andere wijze van bekendmaking dan de voorgeschreven wijze nietig is. Zo bleek een niet gepubliceerde belasting verordening onverbindend (Hof Amsterdam, 5 juli 2002, ECLI:NL:GHAMS:2002:AE5494) en bleken niet overeenkomstig artikel 139 Gemeentewet gepubliceerde Nadere Regels inzake de Wet maatschappelijke ondersteuning eveneens onverbindend te zijn (Centrale Raad van Beroep, 10 november 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO7133). De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRvS) van 6 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2972) is verouderd, nu deze uitspraak betrekking had op de wijze van bekendmaken van een algemeen verbindend voorschrift door een gemeente die geen gemeenteblad uitgaf en de gemeente sinds 1 januari 2014 verplicht is tot de uitgave van een elektronisch gemeenteblad.”

Art. 8 Bekendmakingswet ziet op de inwerkingtreding van algemeen verbindende voorschriften. Voor de inwerkingtreding van andere overheidsbesluiten geldt inhoudelijk hetzelfde als wat is geregeld in art. 8 Bekendmakingswet. Dit volgt uit art. 3:40 Awb (“Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt”).

Beschikbaar houden van regelgeving in geconsolideerde vorm (art. 19 Bekendmakingswet)

Art. 19 Bekendmakingswet geeft voorschriften om te waarborgen dat regelgeving in geconsolideerde vorm beschikbaar is:

“1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de in artikel 6 bedoelde bestuursorganen houden de teksten van bekendgemaakte wetten, algemene maatregelen van bestuur en anders dan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels en gemeenschappelijke regelingen in geconsolideerde vorm voor eenieder kosteloos beschikbaar door middel van een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen algemeen toegankelijk elektronisch medium. Hierbij kan worden volstaan met een elektronische verwijzing naar de in artikel 7, eerste lid, bedoelde informatie of de in artikel 7, tweede lid, bedoelde bijlage.

(…)

3. Een geconsolideerde tekst van een wet, een algemene maatregel van bestuur of een ander in het eerste lid genoemd besluit die op grond van het eerste lid beschikbaar is gesteld, blijft beschikbaar indien de wet, de algemene maatregel van bestuur of het andere in het eerste lid genoemd besluit na de beschikbaarstelling is gewijzigd of ingetrokken.

4. De teksten, bedoeld in het eerste lid, worden beschikbaar gesteld door middel van een door Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in stand gehouden digitale infrastructuur.

5. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan regels stellen over de wijze waarop de teksten, bedoeld in het eerste lid, beschikbaar worden gesteld.”

Net zoals geldt voor de publicatie van algemene overheidsbesluiten, dient het beschikbaar houden van regelgeving in geconsolideerde vorm te geschieden door middel van het gebruik van het medium internet. Dat volgt uit art. 5.1(1) Besluit elektronische publicaties:

“1. De teksten van bekendgemaakte wetten, algemene maatregelen van bestuur en anders dan bij wet of algemene maatregel van bestuur vastgestelde algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels en gemeenschappelijke regelingen zijn in geconsolideerde vorm voor eenieder beschikbaar door plaatsing op een bij ministeriële regeling te bepalen internetadres.

2. Het eerste lid is niet van toepassing op:

(…)”

Deze bepaling heeft betrekking op regelgeving van zowel de centrale overheid als de decentrale overheden, hetgeen in overeenstemming is met art. 19(1) Bekendmakingswet. Wat ik niet goed kan plaatsen is dat art. 3.1 Regeling elektronische publicaties, dat de plaats van het beschikbaar houden van regelgeving in geconsolideerde vorm aanwijst, een website aanwijst waarop alleen regelgeving van de centrale overheid kan worden geraadpleegd:

“Teksten in geconsolideerde vorm als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, van het besluit, worden beschikbaar gehouden op https://wetten.overheid.nl.”

Regelgeving van decentrale overheden in geconsolideerde vorm kan wel worden geraadpleegd op de website https://lokaleregelgeving.overheid.nl. Een bepaling die deze website aanwijst heb ik echter zo snel niet kunnen vinden. Ook in de voorganger van de Regeling elektronische publicatie, te weten de Regeling elektronische bekendmaking en beschikbaarstelling regelgeving decentrale overheden, heb ik zo’n aanwijzing niet kunnen vinden.

De uitvoering van de Bekendmakingswet in de praktijk

Op de website van KOOP zijn handleidingen te vinden voor het gebruik van DROP en het voorwerk dat moet worden verricht voordat DROP kan worden gebruikt. Dat voorwerk houdt in dat een in te voeren document in DROP op de juiste manier moet worden aangemaakt en ingedeeld (import Word-sjabloon). Vermelding verdient wat in de Handleiding DROP staat bij de stap ‘4 Bijlage(n)’. Volgens de handleiding ziet deze stap op ‘informatieve bijlagen’ bij de publicatie. Deze stap mag niet worden gebruikt voor onderdelen die juridisch onderdeel zijn van de publicatie. Als dat wel wordt gedaan en een dergelijk onderdeel is niet (ook) in de tekst van de publicatie zelf opgenomen, is – aldus de toelichting – de publicatie niet rechtsgeldig. Ik citeer (met vetmaking overgenomen uit het origineel):

“Bij stap '4. Bijlage(n)' kunt u informatieve bijlagen toevoegen aan de publicatie. Deze bijlagen worden niet met de bekendmaking gepubliceerd op www.officielebekendmakingen.nl, maar pas later toegevoegd op zoek.officielebekendmakingen.nl. De bijlagen worden ook niet notarieel vastgelegd. Gebruik deze bijlagen dus niet voor onderdelen die juridisch onderdeel zijn van de publicatie. Wanneer deze onderdelen uitsluitend zijn opgenomen in de externe bijlage, en niet in de tekst van de publicatie zelf, is de publicatie niet rechtsgeldig.”

Vergelijkbare informatie over bijlagen bij een publicatie in het gemeenteblad is te vinden in het ‘publicatieoverzicht Wet elektronische publicaties’ (een Excel-bestand) van het KOOP en de VNG. In dat overzicht is vermeld dat bijlagen die deel uitmaken van een regeling als bijlage onder de tekst van de regeling opgenomen moeten worden:

“Alleen de tekst in het publicatieblad is bindend. (…)

Neem bijlagen (tarieventabellen, kaarten etc) die deel uitmaken van de regeling, als bijlage onder de tekst van de regeling op (als tabel of als afbeelding, niet als PDF). Voor niet-publiekrechtelijke normen (NEN) mag worden verwezen naar de vindplaats (artikel 14a Bekendmakingswet).”

Rechtbank Den Haag heeft een andere opvatting dan het Hof over de juridische duiding van de publicatie van Bijlage 1. Ik geef in dit onderdeel de rechtspraak in chronologische volgorde weer, alsmede annotaties die zijn verschenen bij de verschillende uitspraken.

Rechtbank Den Haag 22 oktober 2025: rechtsgeldige publicatie

Op 22 oktober 2025 – dus vóórdat het Hof zijn uitspraak van 19 november 2025 heeft gedaan – heeft de rechtbank Den Haag in een tweetal uitspraken geoordeeld dat publicatie van Bijlage 1 op rechtsgeldige wijze is geschied. Na een omschrijving te hebben gegeven hoe Bijlage 1 kan worden geraadpleegd en de relevante bepalingen van de Bekendmakingswet te hebben geparafraseerd, heeft de rechtbank daartoe als volgt overwogen:

“24. De rechtbank stelt vast dat de bijlage via de website officielebekendmakingen.nl via een link raadpleegbaar is en opgenomen is in de bekendmaking van de Regeling in het gemeenteblad van gemeente Den Haag. Hetzelfde geldt voor latere versies van de Regeling en de bijlage. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank voldaan aan de vereisten voor rechtsgeldige publicatie zoals bepaald in artikel 6 van de Bekendmakingswet. De toegankelijkheid en kenbaarheid van de Regeling en de bijlage zijn op deze wijze ook optimaal gewaarborgd. Deze beroepsgrond slaagt niet.”

Hof: niet aan de publicatievoorschriften voldaan

Saïdi geeft te kennen dat de benadering van het Hof beter (dan die van de rechtbank Den Haag) aansluit bij de tekst van de Bekendmakingswet:

“Het arrest onderscheidt zich van eerdere jurisprudentie van de rechtbank Den Haag, die hyperlinks naar externe bijlagen als voldoende beschouwde. Het hof hanteert een strenger normenkader en legt de nadruk op formele plaatsing in het gemeenteblad, niet alleen inhoudelijke bereikbaarheid. Deze benadering sluit beter aan bij de tekstuele uitleg van de Bekendmakingswet.”

Scherff bespreekt in een annotatie de uitspraken van het Hof zeer uitgebreid. De annotator acht de uitspraak van het Hof juist en ziet daarvoor steun in nog wat andere passages uit de wetsgeschiedenis dan die waarnaar het Hof heeft gewezen. Hoewel de gehele annotatie lezenswaardig is – ik heb er dankbaar uit geput voor het onderzoek van de wetsgeschiedenis – geef ik haar niet volledig weer, maar licht ik er enige punten uit, enerzijds om herhaling met onderdeel ‎4 te voorkomen en anderzijds omdat niet alle punten relevant zijn voor het geschil in cassatie:

“Onderscheid tussen ‘in’ het Gemeenteblad en ‘toegankelijk vanuit’

Het hof citeert in r.o. 5.2 uit de Memorie van Toelichting, maar op p. 16 van die toelichting staat ook nog:

“Een dergelijke bijlage die elektronisch beschikbaar wordt gesteld maakt geen onderdeel uit van het publicatieblad, maar is via een hyperlink wel vanuit het publicatieblad toegankelijk.” [hier geciteerd in ‎4.24; MP]

Het gestelde in die toelichting had het hof ook nog kunnen gebruiken bij r.o. 5.6. Daar overweegt het hof dat de bijlage niet is gepubliceerd in het Gemeenteblad, waaraan niet afdoet dat de bijlage vindbaar is als externe bijlage bij het Gemeenteblad. Het andersluidende standpunt van de heffingsambtenaar is in strijd met het gestelde in de Memorie van Toelichting.

Instemming door of namens de minister

(…)

Aard of omvang

(…)

Ik vraag mij af of in de onderhavige zaak sprake is van een bijlage die ‘wegens aard of omvang’ niet in het publicatieblad kan worden opgenomen. De parlementaire geschiedenis wijst immers op de mogelijkheid onderdelen als PDF in plaats van xml ‘in’ het publicatieblad op te nemen [Scherff refereert naar een passage die hier is geciteerd in ‎4.25; MP]. Het lijkt mij goed mogelijk om de door B&W vastgestelde PDF-bijlage als afbeeldingen ‘in’ het publicatieblad op te nemen. Het wordt wat lang met 67 pagina’s, maar er bestaan genoeg publicatiebladen die meer pagina’s omvatten. Overigens snap ik het probleem sowieso niet. Ambtelijk zal de bijlage zijn gemaakt in Word of Excel, in de kern zijn dat al xml-bestanden. Zo’n bestand converteren naar PDF en dan concluderen dat het niet kan worden opgenomen in het publicatieblad, lijkt mij het onnodig opzoeken van problemen.

(…)

Moment van instemming

(…)

B&W heeft niet besloten tot bekendmaking buiten het Gemeenteblad

Het hof citeert in r.o. 5.2 uit de Memorie van Toelichting, maar op p. 41 staat ook nog:

[volgt citaat, dat hier opgenomen is in ‎4.19; MP]

Art. 7 lid 2 Bekendmakingswet bepaalt dat een “besluit (…) [kan] bepalen dat een bij (…) dat besluit behorende bijlage (…) wordt bekendgemaakt door middel van een in (…) dat besluit aangewezen ander algemeen toegankelijk elektronisch medium”. In Gemeenteblad 2021, nr. 471695 staat in het slotformulier van de Regeling geen verwijzing naar de bijlage via een hyperlink. Ook elders in de Regeling lees ik geen besluit van B&W tot bekendmaking in een ander algemeen toegankelijk medium.

Ondertekening van de bijlage

Tot slot vraag ik mij af of B&W de bijlage apart heeft ondertekend. Over de gevolgen van het niet ondertekenen van regelgeving verwijs ik kortheidshalve naar mijn beschouwing ‘Belastingheffing op basis van een niet-(mede)ondertekende belastingverordening?’, Belastingblad 2024/20. Die beschouwing gaat voornamelijk over art. 32a Gemeentewet, maar art. 59a Gemeentewet is grotendeels gelijk.”

Rechtbank Den Haag 19 december 2025: wél op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt (maar toch vernietiging van de naheffingsaanslag)

In haar uitspraak van 19 december 2025 heeft rechtbank Den Haag uiteengezet een andere opvatting te hebben dan het Hof over de vraag of Bijlage 1 is gepubliceerd in het Gemeenteblad. Het College verwijst in de onderhavige zaken met instemming naar die uitspraak en (een deel van) de daarin gebezigde argumentatie. Nadat de rechtbank rov. 5.5-5.6 van het Hof heeft geciteerd, overweegt zij:

“15. De rechtbank leest, overeenkomstig het Hof, dat het uitgangspunt is dat zowel algemeen verbindende voorschriften als andere besluiten die niet gericht zijn tot een of meer belanghebbenden integraal in een officieel publicatieblad bekend moeten worden gemaakt. Uit de uitspraak van het Hof leidt de rechtbank af dat integraal bekendmaken door het Hof wordt uitgelegd als ‘onlosmakelijk’ en meer concreet dat de tekst van Bijlage 1 in zijn geheel opgenomen had moeten worden in, dan wel onder, de tekst van de Regeling. Een andere uitleg van het begrip integraal kan evenwel zijn dat een bijlage behorende bij dergelijke regelgeving wel volledig en met de desbetreffende regelgeving wordt gepubliceerd, maar daar niet geheel in hoeft te worden opgenomen. Deze laatste uitleg komt de rechtbank (eveneens) als reëel en doelmatig voor gelet op de wetsgeschiedenis bij artikel 2, achtste lid, van de Bekendmakingswet (…). Hieruit volgt namelijk dat de wetgever met name de toegankelijkheid en kenbaarheid van algemene besluiten bij burgers van belang acht. In het licht van het voorgaande onderzoekt de rechtbank of in onderhavige situatie ook bij deze uitleg geconcludeerd moet worden dat geen sprake is van bekendmaking op de voorgeschreven wijze.

16. De rechtbank constateert allereerst dat de Regeling en de hyperlink naar Bijlage 1 beide - bij elkaar - op één en dezelfde website (officielebekendmakingen.nl) staan vermeld. Bijlage 1 is immers direct raadpleegbaar via de hyperlink op de website: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2021-471695.html. Gelet op de opmaak van deze webpagina en de daarop zichtbare linker kolom met de kopjes ‘Inhoudsopgave’, ‘Extra informatie’, ‘Gerelateerd’ en ‘Geconsolideerde regelgeving’ en de zich daaronder bevindende hyperlinks waarop geklikt kan worden, moet het voor een belastingplichtige voldoende kenbaar zijn dat met (externe bijlage) ‘exb-2021-75079’ Bijlage 1 wordt bedoeld als genoemd in (onder meer) artikel 2.1.1 van de Regeling. Doordat de link alleen door een belastingplichtige hoeft te worden aangeklikt is Bijlage 1 ook voldoende toegankelijk. Ook merkt de rechtbank op dat als ‘Informatie over publicatie’ onder ‘Extra informatie’ wordt aangeklikt onder meer vermeld wordt dat ‘RIS311076 Bijlage|exb-2021-75079’ de bijlage bij de Regeling is. Het plaatsen van de integrale tekst in, dan wel onder, de Regeling brengt ten aanzien van deze wijze van bekendmaken geen toegevoegde waarde met zich. Dit alles in samenhang bezien maakt dat er geen twijfel kan bestaan over het feit dat Bijlage 1 behoort bij de Regeling en dat zij tezamen zijn gepubliceerd in het elektronische gemeenteblad. De rechtbank overweegt daarmee dat, met eerder bedoelde uitleg van integrale bekendmaking en in de gegeven omstandigheden, de Regeling en Bijlage 1 ook op de voorgeschreven wijze bekend konden worden gemaakt en daarmee op 1 januari 2022 in werking kunnen zijn getreden. Overigens merkt de rechtbank op dat sinds de gemeente de Regeling heeft gepubliceerd tot aan voornoemde hofuitspraak in de praktijk noch bij belastingplichtigen, noch bij (veel procederende) gemachtigden, enige onduidelijkheid heeft bestaan over (de publicatie van) Bijlage 1.”

Scherff is in zijn annotatie bij de uitspraak van de rechtbank zeer kritisch. Zie ik het goed dan zijn de belangrijkste kritiekpunten in de kern (i) dat de rechtbank miskent dat bekendmaking plaatsvindt door plaatsing ‘in’ het publicatieblad, (ii) dat zij het verschil tussen de html-website en de authentieke pdf-publicatie miskent, (iii) dat zij art. 7(2) Bekendmakingswet over het hoofd lijkt te zien (althans de voorwaarden voor de toepassing daarvan), en (iv) dat het van de monitorresolutie kan afhangen of de (link naar de) Bijlage zichtbaar is op de website.

“Ten eerste vraag ik mij af of de rechtbank bewust een onderscheid maakt tussen bekendgemaakt en gepubliceerd. De Bekendmakingswet heeft het namelijk voornamelijk over ‘bekendmaking’, ‘bekendgemaakt’, ‘publicatieblad’ of ‘publicaties’ (in de zin van een publicatieblad). Om het woordgebruik consequent te houden, ga ik in de noot ervan uit dat regelgeving wordt bekendgemaakt.

Hoe die bekendmaking wordt gedaan, staat duidelijk in de Bekendmakingswet. Art. 4 lid 1 Bekendmakingswet bepaalt dat bekendmaking van wetten geschiedt door plaatsing in het Staatsblad. Art. 5 Bekendmakingswet bepaalt dat bekendmaking van bepaalde besluiten geschiedt door plaatsing in de Staatscourant. Art. 6 Bekendmakingswet bepaalt, kort gezegd, dat algemeen verbindende voorschriften vastgesteld door B&W worden bekendgemaakt door plaatsing in het Gemeenteblad. Bekendmaking wordt dus gedaan via het publicatieblad. Meer specifiek: regelgeving wordt bekendgemaakt door plaatsing ‘in’ het publicatieblad.

Art. 7 lid 2 Bekendmakingswet bevat daarop één uitzondering. Bekendmaking van een bijlage kan op een andere wijze plaatsvinden dan ‘in’ het publicatieblad. Het lijkt erop dat de rechtbank die bepaling volledig over het hoofd heeft gezien. In plaats daarvan heeft de rechtbank het over de wetsgeschiedenis bij art. 2 lid 8 Bekendmakingswet (r.o. 13 en 15). Dat gaat echter over de uitgifte van de publicatiebladen. Die wetsgeschiedenis lijkt mij geen oplossing, aangezien duidelijk is dat de bijlage juist niet ‘in’ het Gemeenteblad staat.

In r.o. 16 springt de redenering van de rechtbank naar de uitvoeringsstructuur die bestaat in het kader van art. 7 lid 2 Bekendmakingswet. De rechtbank slaat daarbij alle voorwaarden over die gelden voor bekendmaking van een bijlage op een andere wijze dan ‘in’ het Gemeenteblad. Betreffende de daarvoor geldende voorwaarden verwijs ik kortheidshalve naar mijn annotatie in Belastingblad 2026/10.

Art. 3.1 lid 1 Besluit elektronische publicaties bepaalt dat publicatiebladen worden uitgegeven op een bij ministeriële regeling te bepalen internetadres. Art. 2.1 Regeling elektronische publicaties bepaalt dat de publicatiebladen worden uitgegeven op www.officielebekendmakingen.nl. Art. 2.2 lid 2 Regeling elektronische publicaties bepaalt vervolgens dat publicaties worden uitgegeven in het bestandsformaat PDF/A. Ik merk op dat bovenaan de schermprint in r.o. 7 een knop staat: ‘Authentieke versie (PDF)’. In die PDF staat de betreffende bijlage niet. In die PDF staat ook niet dat B&W heeft bepaald dat de bijlage wordt bekendgemaakt door middel van een ander algemeen toegankelijk elektronisch medium. Onderaan elke webpagina op officielebekendmakingen.nl staat in een grijs kader als disclaimer: “De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet (…).” Wat de rechtbank ziet in de kantlijn van de website, is dus niet relevant aangezien het om de PDF gaat.

In r.o. 16 overweegt de rechtbank echter: “Dit alles in samenhang bezien maakt dat er geen twijfel kan bestaan over het feit dat Bijlage 1 behoort bij de Regeling en dat zij tezamen zijn gepubliceerd in het elektronische gemeenteblad.” Naar aanleiding daarvan merk ik ten eerste op dat de bijlage niet ‘in’ het elektronische gemeenteblad is bekendgemaakt. Ten tweede merk ik op dat de rechtbank miskent het verschil tussen de html-website en de authentieke PDF-publicatie.

(…)

De zitting in de onderhavige zaak heeft plaatsgevonden na de hofuitspraak. De rechtbank is het daar duidelijk niet mee eens, gezien alle overwegingen van de rechtbank over de linkerkantlijn van de website. Die kantlijn ziet echter op een bijlage als bedoeld in art. 7 lid 2 Bekendmakingswet. In die redeneerlijn van de rechtbank past volgens mij de voorafgaande vraag: waar is de ‘voorafgaande instemming van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties’? Uit de uitspraak maak ik niet op dat de rechtbank die vraag heeft gesteld of dat de heffingsambtenaar uit eigen beweging die instemming heeft overgelegd. Dat zou wel voor de hand hebben gelegen in het licht van r.o. 5.7 van de hofuitspraak. Het lijkt er sterk op dat die instemming helemaal niet bestaat.

Tot slot, de redenering van de rechtbank is gebaseerd op de schermprint in r.o. 7. Daarbij vraag ik mij af of de rechtbank zich heeft gerealiseerd dat bij een min of meer gebruikelijke monitorresolutie van 1920 x 1080 pixels waarbij het scherm is verdeeld in twee vensters, de linkerkantlijn niet zichtbaar is. <volgt screenshot, dat hier is opgenomen in ‎3.4; MP> De website is namelijk zo gemaakt dat het linkermenu wordt verborgen als het venster of scherm minder dan 1040 pixels breed is.”

In dit onderdeel geef ik mijn beschouwing over de vraag of Bijlage 1 op de juiste wijze is bekendgemaakt, en de vraag wat de gevolgen zijn indien dat niet het geval is.

Beantwoording voor de oorspronkelijke versie of een nieuwe versie van Bijlage 1?

Ik zal me niettemin hierna in eerste instantie richten op (de wijze van publicatie van) de oorspronkelijke Bijlage 1. Dat doe ik om twee redenen. Ten eerste sluit dat aan bij uitspraak van het Hof en het debat tussen partijen in cassatie. Ten tweede is de analyse in de kern hetzelfde voor de twee zojuist bedoelde nieuwe versies, aangezien de feitelijke wijze van publicatie van die versies niet op relevante wijze afwijkt van de feitelijke wijze van publicatie van de oorspronkelijke Bijlage 1 (zie ‎3.8).

Uitgangspunt: Bijlage 1 behoort bij de Regeling

Overigens heeft de Gemeente inmiddels de techniek van regelgeving aangepast. Wat in de Bijlage 1 is geregeld is thans niet meer geregeld in een bijlage bij de huidige regeling parkeerregulering, maar in een afzonderlijk (aanwijzings)besluit. Dat is gebeurd “[i]n het kader van heldere en duidelijke besluitvorming en communicatie”.

Voorvraag: is het van belang welk inwerkingtredingsregime van toepassing is en hoe de Regeling moet worden aangemerkt?

Ik laat verder rusten hoe de Regeling moet worden aangemerkt, omdat het niet van belang is voor het geschil in cassatie. Art. 8 Bekendmakingswet en art. 3:40 Awb hebben in de kern dezelfde inhoud wat betreft de inwerkingtreding van het overheidsbesluit dat onder zijn toepassingsbereik valt: het overheidsbesluit treedt niet in werking voordat het (op de voorgeschreven wijze) is bekendgemaakt. De kern van het geschil in cassatie spitst zich bovendien niet zozeer toe op de uitleg van art. 8 Bekendmakingswet of art. 3:40 Awb maar op de bekendmaking van de Regeling, in het bijzonder van de daarbij behorende Bijlage 1. Voor de vraag of de Regeling op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt voor zover het gaat om Bijlage 1, is niet relevant of de Regeling is aan te merken als algemeen verbindend voorschrift of als een besluit als bedoeld in art. 3:42 Awb. In beide gevallen is maatgevend of bekendmaking heeft plaatsgevonden op de wijze zoals voorschreven in art. 6 Bekendmakingswet. Dit volgt uit de tekst van het artikel. Voor besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, volgt dit bovendien – ten overvloede (zie ‎4.15) – uit art. 3:42 Awb, dat immers voorschrijft dat – voor zover hier van belang – bekendmaking van dergelijke besluiten geschiedt op de in art. 6 Bekendmakingswet bepaalde wijze, waaronder ook worden begrepen de uitzonderingen waarin de Bekendmakingswet voorziet (zie ‎4.16).

Hoe moet de Regeling worden bekendgemaakt?

Uit art. 6 Bekendmakingswet volgt dat de Regeling moet worden bekendgemaakt door plaatsing in het door de gemeente Den Haag uitgegeven publicatieblad. Uit art. 2 Bekendmakingswet volgt dat dit publicatieblad het gemeenteblad van gemeente Den Haag (het Gemeenteblad) is. De Regeling moet dus worden bekendgemaakt door plaatsing in het Gemeenteblad.

Hoe moet Bijlage 1 worden bekendgemaakt?

Uit het voorgaande volgt dat Bijlage 1 als uitgangspunt moet worden bekendgemaakt tezamen met, en daarmee op dezelfde wijze als, de Regeling, dus door plaatsing in het Gemeenteblad. Dat is anders indien gebruik is gemaakt van de in art. 7(2) Bekendmakingswet voorziene mogelijkheid tot een afwijkende wijze van bekendmaking.

Is voor Bijlage 1 gebruikgemaakt van de in art. 7(2) Bekendmakingswet voorziene mogelijkheid tot een afwijkende wijze van bekendmaking?

Nu in dit geval geen gebruik is gemaakt van de in art. 7(2) Bekendmakingswet voorziene bevoegdheid tot afwijking, laat ik onbesproken kwesties zoals (i) wat de juridische gevolgen zijn indien wél van de bevoegdheid is gebruik gemaakt, maar zonder voorafgaande instemming van de Minister van BZK, (ii) of het “wegens aard of omvang”-bestanddeel aanwezig zou zijn bij Bijlage 1, en (iii) zo niet, wat de juridische gevolgen daarvan zouden zijn.

Is Bijlage 1 bekendgemaakt in het Gemeenteblad?

Ik merk ten overvloede op dat de website officielebekendmakingen.nl zelf geen enkel aanknopingspunt biedt voor de opvatting van het College. Integendeel, de informatie op de website geeft duidelijk steun aan de opvatting van het Hof. De disclaimer die onderin is te vinden is op die website duidt de pdf-bestanden aan als “de formele bekendmakingen”:

“De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.”

Het College lijkt in zijn conclusie van repliek een net wat ander betoog te hebben dan in zijn beroepschrift in cassatie. Omdat ik het lastig vind om het betoog samen te vatten zonder een innerlijke tegenstrijdigheid op te nemen, citeer ik:

“2.1 Het College heeft in beroep allereerst naar voren gebracht dat het feit dat de Bijlage op de website officielebekendmakingen.nl staat, waarop ook het digitale Gemeenteblad is geplaatst, en wel bij de tekst van de Regeling, maakt dat de (tekst van de) Bijlage in het Gemeenteblad is gepubliceerd, dan wel geacht moet worden te zijn gepubliceerd in het Gemeenteblad. De Bijlage is immers gepubliceerd en raadpleegbaar binnen de omgeving van officielebekendmakingen.nl, zoals voorgeschreven in artikel 6 van de Bekendmakingswet, artikel 3.1 Besluit elektronische publicaties en artikel 2.1 Regeling elektronische publicaties.

Ik merk over dit betoog het volgende op:

- Zo het betoog zou inhouden dat voldoende is dat de Bijlage 1 “is (…) gepubliceerd en raadpleegbaar binnen de omgeving van officielebekendmakingen.nl”, is het betoog onjuist. Bekendmaking van de Bijlage moet geschieden door plaatsing in het Gemeenteblad (zie ‎6.12). Dat het Gemeenteblad wordt uitgegeven op https://www.officielebekendmakingen.nl, betekent vanzelfsprekend niet dat – omgekeerd – al hetgeen wordt gepubliceerd en raadpleegbaar is binnen de omgeving van die website als een bekendmaking op de voorgeschreven wijze heeft te gelden.

- Overigens is Bijlage 1 niet gepubliceerd op https://www.officielebekendmakingen.nl, maar op een andere website, te weten repository.officiele-overheidspublicaties.nl (zie ‎2.6). Dat dit een domein is binnen de infrastructuur van KOOP, zoals het College elders in de conclusie van repliek (punt 2.9) betoogt, maakt dat niet anders.

- Zo het betoog inhoudt dat een Gemeenteblad bestaat uit (i) de pdf-uitgave van het Gemeenteblad en (ii) eventuele andere publicaties op de webpagina van de website https://www.officielebekendmakingen.nl waarop de uitgave is gepubliceerd, meen ik dat het betoog niet juist is. Afgezien van een geval waarin onderdelen van publicaties worden uitgegeven in een afwijkend bestandsformaat als bedoeld in art. 2.2(3) Regeling elektronische publicaties, kent de bekendmakingsregelgeving slechts twee opties (en is daarmee in zoverre een gesloten systeem): (i) integrale opname van alle onderdelen van een regeling in de pdf-uitgave van het publicatieblad, dan wel (ii) gebruik maken van de bevoegdheid van art. 7(2) Bekendmakingswet.

- Ik zie geen enkele aanleiding om een fictie (“geacht moet worden te zijn gepubliceerd in het Gemeenteblad”) te aanvaarden. Gegeven het grote belang dat toekomt aan een juiste bekendmaking van regelgeving, is het in het algemeen belang dat strak wordt vastgehouden aan de regels voor een juiste bekendmaking. Ik zie bovendien niet in voor welk (algemeen) probleem de voorgestelde fictie een oplossing is, afgezien van het onderhavige probleem dat specifiek bij gemeente Den Haag is ontstaan doordat zij kennelijk niet heeft gehandeld conform de in ‎4.40 vermelde instructies in de DROP-handleiding wat betreft bijlagen die juridisch onderdeel zijn van de publicatie. Gegeven dat de Gemeente razendsnel in staat was de Bijlage alsnog in het Gemeenteblad bekend te maken (zie ‎3.10), is er denkelijk ook geen probleem.

Conclusie is dat Bijlage 1 niet is bekendgemaakt in het Gemeenteblad. Dat is een conclusie die geldt voor de oorspronkelijke Bijlage 1 die behoort bij de Regeling ten tijde van de bekendmaking van de Regeling in het Gemeenteblad, aangezien de analyse hiervoor betrekking heeft op de feitelijke wijze van publicatie van die oorspronkelijke Bijlage 1.

De hier relevante nieuwe versies van Bijlage 1 zijn evenmin bekendgemaakt in het Gemeenteblad

Het is voor het eerst anders voor de versie van Bijlage 1 zoals vastgesteld bij de Regeling tot negentiende wijziging van de Regeling parkeerregulering en parkeerbelastingen Den Haag 2022. Weliswaar is ook deze versie aanvankelijk niet in het Gemeenteblad bekengemaakt (zie ‎3.9), maar op 20 november 2025 is dat alsnog gebeurd (zie ‎3.10). Voor de onderhavige zaken is dat evenwel niet van betekenis, nu die bekendmaking heeft plaatsgevonden na de onderhavige tijdstippen waarop is geparkeerd.

Gevolg niet-bekendmaking Bijlage 1 in het Gemeenteblad

Naar mijn mening slaagt dit betoog niet. Hetgeen is overwogen in de genoemde arresten moet naar mijn mening worden geplaatst in de context van de vraag die in die arresten voorligt. Dat is, kort gezegd, de vraag onder welke omstandigheden een belastingverordening onverbindend is, indien daarin wordt verwezen naar zogenoemde NEN-normen en die normen niet in die verordening zijn opgenomen. Het gaat daarbij dus niet om de bekendmaking en inwerkingtreding van de verordening. In de onderhavige zaken gaat het daarentegen juist niet om de kenbaarheid van een in een regeling gebruikte norm, maar om de vraag of een onderdeel van een regeling is bekendgemaakt. Samenhangend, in de genoemde arresten is aan de orde dat de NEN-normen op zichzelf wel zijn bekendgemaakt in een publicatieblad, te weten de Staatscourant (maar is de vraag of de NEN-normen voldoende kenbaar zijn in de context van een belastingverordening indien in die verordening naar de normen wordt verwezen zonder – kort gezegd – een correcte vermelding van de vindplaats). In de onderhavige zaken is juist het probleem dat Bijlage 1 (tot 20 november 2025) niet is bekendgemaakt in een publicatieblad. Korter gezegd: in de genoemde arresten gaat het om de kenbaarheid van wél in een publicatieblad bekendgemaakte normen, terwijl het hier gaat om de bekendmaking van normen (althans normbestanddelen).

Gevolg van de niet-inwerkingtreding van de Regeling voor zover het gaat om Bijlage 1

Ook klacht II faalt. Zie ‎6.32-‎6.33.

Incidenteel beroep in cassatie

In zijn zienswijze laat het College in het midden of samenhang kan worden aangenomen voor de bezwaar- en beroepsfase. Het verweer van het College is dat het middel niet tot cassatie kan leiden omdat het Hof “ook om andere redenen [had] kunnen afwijken van de forfaitaire bedragen uit het Bpb”. Ik meen dat dit verweer niet opgaat. Het Hof heeft nu eenmaal geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om op grond van art. 2(3) Bpb af te wijken van art. 2(1) Bpb.

Afdoening na cassatie