Bij besluiten van 24 december 2021 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat de door [appellante sub…

202403306/1/R1.

Datum uitspraak: 21 oktober 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       de minister van Infrastructuur en Waterstaat,

2.       [appellante sub 2], gevestigd in Lelystad,

appellanten,

tegen de uitspraken van de rechtbank Midden­-Nederland van 16 januari 2024 en 22 april 2024 in zaak nrs. 22/4369 en 22/4373 in het geding tussen:

[appellante sub 2]

en

de minister van Infrastructuur en Waterstaat.

Procesverloop

Bij besluiten van 24 december 2021 heeft de minister de door [appellante sub 2] gevraagde vergunningen voor het realiseren van drive-thru’s bij haar wegrestaurants op de verzorgingsplaatsen "De Aalscholver" en "De Lepelaar" aan weerszijden van de [locatie] in de gemeente Lelystad, geweigerd.

Bij besluiten van 28 juli 2022 heeft de minister het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij tussenuitspraak van 16 januari 2024 heeft de rechtbank de minister in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek in de besluiten van 28 juli 2022 te herstellen.

In reactie daarop heeft de minister zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat hij de weigering van de door [appellante sub 2] gevraagde vergunningen in stand laat.

Bij uitspraak van 22 april 2024 (de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] tegen de besluiten van 28 juli 2022 ingestelde beroep gegrond verklaard en die besluiten vernietigd.

Tegen deze (tussen-)uitspraak hebben de minister en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.

De minister, [appellante sub 2] en Fastned B.V. hebben een schriftelijke uitzeenzetting gegeven.

Bij besluit van 6 september 2024 heeft de minister opnieuw op de bezwaren van [appellante sub 2] tegen de besluiten van 24 december 2021 beslist en de weigeringen van de door [appellante sub 2] gevraagde vergunningen onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.

[appellante sub 2] heeft tegen dit besluit gronden ingediend.

De minister en [appellante sub 2] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 6 juli 2026, waar de minister, vertegenwoordigd mr. L.J. Hamstra, mr. L. El Maach en mr. I. Kabbouti, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [persoon A] en [persoon B], bijgestaan door mr. J.A.N. Baas, advocaat in Den Haag, zijn verschenen. Verder is op de zitting Fastned, vertegenwoordigd door [persoon C], bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink, advocaat in Amsterdam, als partij gehoord. Deze zaak is gelijktijdig op zitting behandeld met de zaak 202401261/1/R1 (ECLI:NL:RVS:2026:6030), waarin vandaag ook uitspraak is gedaan.

Overwegingen

Overgangsrecht

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een vergunning op grond van artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

De aanvragen om een vergunning zijn ingediend voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wbr, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Op verzorgingsplaats "De Aalscholver" is een motorbrandstofverkooppunt (benzinestation) van TotalEnergies aanwezig. Fastned heeft op deze verzorgingsplaats een elektrisch laadpunt als basisvoorziening. Fastned heeft ook een - nog niet onherroepelijke - vergunning voor een wachtruimte/shop als aanvullende voorziening bij haar basisvoorziening. Ook Allego heeft op deze verzorgingsplaats een elektrisch laadpunt als basisvoorziening. [appellante sub 2] exploiteert een wegrestaurant op de verzorgingsplaats. Bij het wegrestaurant hoort een aanvullende voorziening voor een hotel en lodges en een aanvullende voorziening voor een take-away. Verder heeft [appellante sub 2] een - nog niet onherroepelijke - vergunning voor een aanvullende voorziening voor elektrisch laden, die is gerealiseerd en in gebruik is genomen.

Op verzorgingsplaats "De Lepelaar" is een benzinestation van Shell aanwezig en daarbij heeft Shell een aanvullende voorziening voor elektrisch laden. Fastned heeft op de verzorgingsplaats een basisvoorziening elektrisch laden. [appellante sub 2] exploiteert een wegrestaurant op de verzorgingsplaats. Bij het wegrestaurant hoort een aanvullende voorziening voor elektrisch laden, een aanvullende voorziening voor een hotel en lodges en een aanvullende voorziening voor een take-away.

3.       [appellante sub 2] heeft op 9 en 13 augustus 2021 voor verzorgingsplaatsen "De Lepelaar" en "De Aalscholver" vergunning gevraagd voor het realiseren van een drive-thru bij haar basisvoorziening wegrestaurant met bijbehorende in- en uitrit en parkeerplaatsen voor kort parkeren. Bij besluiten van 24 december 2021, in stand gelaten bij besluiten op bezwaar van 28 juli 2022, heeft de minister de gevraagde vergunningen geweigerd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de drive-thru’s niet kunnen worden aangemerkt als een uitbreiding van de bestaande wegrestaurants als basisvoorziening, maar kwalificeren als aanvullende voorziening. Volgens de minister wordt in strijd met de in de Kennisgeving 2022 opgenomen criteria voor aanvullende voorzieningen gehandeld. De minister stelt dat voor de drive-thru’s een nieuwe in- en uitrit nodig is, zodat niet wordt voldaan aan het criterium dat de aanvullende voorziening bereikbaar is via bestaande infrastructuur, het zogenoemde infrastructuurcriterium. Voor zover het gaat om verzorgingsplaats "De Aalscholver", gaat volgens de minister de aanvullende voorziening ten koste van een groenvoorziening, zonder dat het verlies aan groen wordt gecompenseerd of zonder dat is gezocht naar alternatieven waarbij minder groen wordt opgeofferd.

4.       De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak overwogen dat de minister de aanvragen van [appellante sub 2] ten onrechte niet heeft aangemerkt als een aanvraag om uitbreiding van de bestaande basisvoorzieningen wegrestaurant. Volgens de rechtbank is de aard en functie van een drive-thru het bieden van restauratieve diensten, zodat niet valt in te zien waarom een drive-thru geen uitbreiding van een al bestaande basisvoorziening wegrestaurant kan zijn. Het toevoegen van een drive-thru aan een bestaand wegrestaurant betekent namelijk niet dat het wegrestaurant daarmee zijn functie van uitgebreide restauratieve dienst verliest. Die dienst wordt alleen maar uitgebreid met een bijkomende restauratieve dienst. Het standpunt van de minister dat het hier om een andere voorziening dan de basisvoorziening gaat, is dan ook niet houdbaar. Volgens de rechtbank heeft de minister gehandeld in strijd met de Kennisgeving door zonder toereikende motivering de aangevraagde drive-thru's aan te merken als aanvullende voorziening. Bij het nemen van een nieuw besluit moet de minister de aanvragen beoordelen als aanvragen om uitbreiding van de basisvoorziening wegrestaurant. Omdat de Kennisgeving geen beleidsregels bevat voor de toetsing van zulke aanvragen, moet de minister toetsen aan de criteria van artikel 3, eerste lid, van de Wbr en een afweging maken over het doelmatig gebruik van de drive-thru's, zo oordeelt de rechtbank.

In de einduitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het door haar in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet is hersteld. Zij heeft daarom de besluiten van 28 juli 2022 vernietigd.

Relevante wet- en regelgeving

5.       Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr kan de minister een vergunning slechts weigeren ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken.

Bij de invulling van de begrippen ‘bescherming van waterstaatswerken’ en ‘verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken’ heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft hij ingevuld met beleidsregels, die zijn neergelegd in de op 22 maart 2004 vastgestelde "Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (de Kennisgeving), die in 2011, 2013, 2017, 2021 en laatstelijk op 17 mei 2022 is gewijzigd.

6.       In de Kennisgeving wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen. Vanaf 10 juli 2012 worden in het beleid de volgende vier basisvoorzieningen onderscheiden: een benzinestation, een wegrestaurant, een servicestation en een energielaadstation. De wijziging van 17 mei 2022 strekt ertoe nader aan te geven onder welke voorwaarden elektrische laadpunten als aanvullende voorziening zijn toegestaan.

Aan deze beleidsregels ligt het uitgangspunt ten grondslag dat voorzieningen zoveel mogelijk moeten worden gegroepeerd en dat aanvullende voorzieningen geen afbreuk mogen doen aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Bij de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is wordt getoetst aan zeven criteria. Er is volgens de Kennisgeving geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd (hierna: het infrastructuurcriterium). Een andere voorwaarde is dat de aanvullende voorziening in beginsel niet ten koste gaat van bestaande groenvoorzieningen.

Procesbelang [appellante sub 2]

7.       Anders dan de minister stelt, heeft [appellante sub 2] procesbelang. Zij beoogt met haar hoger beroep een verdergaande vernietiging van de besluiten op bezwaar van 28 juli 2022 en heeft daarom belang bij een oordeel van de Afdeling over haar beroepsgrond over bestaande rechten. De door de minister gestelde omstandigheid dat na het nemen van de besluiten op bezwaar van 28 juli 2022 de erfpachtsituatie op de verzorgingsplaats is gewijzigd, waardoor [appellante sub 2] de drive-thru’s zoals aangevraagd niet meer kan realiseren, maakt dit niet anders.

Het hoger beroep van de minister

8.       De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de door [appellante sub 2] aangevraagde drive-thru’s had moeten aanmerken als uitbreidingen van de basisvoorzieningen wegrestaurant op de verzorgingsplaatsen De Aalscholver en De Lepelaar. Volgens de minister is het weliswaar mogelijk om zowel bij een wegrestaurant als bij een drive-thru eten en drinken te krijgen, maar bij een drive-thru is de aard van de dienstverlening, de wijze waarop die dienstverlening is ingericht en de doelgroep ervan anders dan bij een wegrestaurant. Een wegrestaurant verleent uitgebreide restauratieve diensten en een drive-thru beperkte restauratieve diensten, zo stelt de minister. De enkele omstandigheid dat een wegrestaurant een aanvullende service wil aanbieden, maakt volgens de minister niet dat sprake is van een uitbreiding van het wegrestaurant. Dat is volgens hem een onjuiste uitleg van het in de Kennisgeving opgenomen voorzieningenbeleid. Voorkomen moet worden dat een verzorgingsplaats, gelet op het doel en de functie ervan, zijn sobere inrichting verliest door iedere vorm van aanbieden van eten en drinken door een exploitant van een wegrestaurant aan te merken als een uitbreiding van de basisvoorziening wegrestaurant. Daarom worden andere voorzieningen dan basisvoorzieningen alleen onder strikte voorwaarden verleend. Omdat het bij de voorliggende aanvragen voor drive-thru’s gaat om het aanbieden van andersoortige diensten voor een andere doelgroep dan bij het wegrestaurant, is volgens de minister sprake van een aanvullende voorziening.

8.1.    De Afdeling stelt voorop dat volgens de Kennisgeving alleen een benzinestation, een station voor elektrisch laden, een servicestation en een wegrestaurant een basisvoorziening kunnen zijn. Dit zijn noodzakelijke voorzieningen, die zorgen voor een veilig en doelmatig gebruik van de weg. Zij bieden gelegenheid voor het rusten, eten en drinken en tanken dan wel Iaden van voertuigen. Alle andere voorzieningen zijn aanvullende voorzieningen. Deze voorzieningen zijn, zoals de minister heeft toegelicht, niet noodzakelijk voor een goede verzorging van mens en voertuig. Zij zijn alleen toegestaan als zij een functionele relatie met het wegverkeer hebben en als zij voldoen aan de criteria voor aanvullende voorzieningen.

Anders dan waarvan de rechtbank lijkt uit te gaan, gaat het bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde drive-thru’s als uitbreiding van de basisvoorziening wegrestaurant moeten worden aangemerkt, niet om de vraag of de bestaande wegrestaurants door de aangevraagde drive-thru’s hun functie als wegrestaurant verliezen. Het gaat om de vraag hoe de aangevraagde drive-thru’s zelf moeten worden gekwalificeerd: als uitbreiding van de basisvoorziening wegrestaurant of als aanvullende voorziening bij het wegrestaurant. Voor het antwoord op die vraag is van belang wat onder wegrestaurant wordt verstaan.

Een wegrestaurant is in de Kennisgeving en bijbehorende stukken niet gedefinieerd. Wel heeft een wegrestaurant volgens de Kennisgeving 2004 als hoofdactiviteit het verlenen van uitgebreide restauratieve diensten. In de Kennisgeving wordt niet toegelicht wat onder het verlenen van uitgebreide restauratieve diensten moet worden verstaan. Daarom komt naar het oordeel van de Afdeling betekenis toe aan de uitleg die de minister daaraan geeft.

Volgens de minister is de aard van de dienstverlening, de wijze waarop die dienstverlening is ingericht en de doelgroep ervan bij het aanbieden van uitgebreide restauratieve diensten anders dan bij beperkte restauratieve diensten. Bij uitgebreide restauratieve diensten gaat het om het serveren van uitgebreidere maaltijden waar weggebruikers langer de tijd voor nemen, ook om tot rust te komen. Een wegrestaurant heeft een inrichting en uitstraling om daarin langere tijd te verblijven. Verder kunnen er zorgvuldig bereide en verzorgde maaltijden worden genuttigd, die eventueel uit meerdere gangen bestaan. De maaltijden worden genuttigd aan een eigen tafel met stoelen, en al dan niet met bediening aan tafel. Uitgebreide restauratieve diensten zijn dus niet gericht op een snelle doorloop van gasten. Bij beperkte restauratieve diensten is volgens de minister in hoofdzaak sprake van de consumptie van eenvoudige en snel bereide etenswaren en/of (geruime tijd) voorafgaand aan de consumptie bereide etenswaren. De etenswaren zijn in overwegende mate geschikt voor consumptie elders, dus om mee te nemen of op een bankje of in de auto te nuttigen. Beperkte restauratieve diensten zijn gericht op de snelle doorloop van gasten, zo stelt de minister.

De Afdeling ziet geen aanleiding om deze uitleg van de minister van het begrip uitgebreide restauratieve diensten niet te volgen.

8.2.    De minister mocht zich op het standpunt stellen dat de door [appellante sub 2] aangevraagde drive-thru’s niet kunnen worden aangemerkt als uitbreidingen van de wegrestaurants. Weliswaar gaat het bij zowel de aangevraagde drive-thru’s als bij de wegrestaurants van [appellante sub 2] om het aanbieden van restauratieve diensten, maar de enkele omstandigheid dat [appellante sub 2] op de verzorgingsplaatsen daarnaast nog een andere restauratieve service wil aanbieden, maakt niet dat al daarom sprake is een uitbreiding van het wegrestaurant. De minister mocht zich op het standpunt stellen dat bij de door [appellante sub 2] aangevraagde drive-thru’s geen uitgebreide restauratieve diensten worden aangeboden. Daarbij is volgens de minister van belang dat de dienstverlening en de doelgroep bij een drive-thru niet hetzelfde zijn als bij een wegrestaurant. De minister heeft voldoende toegelicht dat het bij een drive-thru gaat om het bedienen van weggebruikers die even snel iets te eten of te drinken willen halen voor onderweg of voor een korte stop op de parkeervoorziening van de drive-thru of op de algemene parkeerplaats op de verzorgingsplaats. De Afdeling stelt aan de hand van de aanvragen om Wbr-vergunning vast dat er bij de aangevraagde drive-thru’s geen ruimte is aangevraagd met tafels en stoelen om de verkochte etenswaren te nuttigen en om daar langere tijd te verblijven. Het door [appellante sub 2] op de zitting ingenomen standpunt dat bij de drive-thru’s mogelijk ook gerechten worden uitgegeven die worden bereid in het wegrestaurant, wat daar ook van zij, neemt niet weg dat een drive-thru, anders dan een wegrestaurant, gericht is op de snelle consumptie van etenswaren die niet ter plaatse kunnen worden genuttigd. Bovendien vindt de Afdeling in dit geval van belang dat de door [appellante sub 2] aangevraagde drive-thru’s op enige afstand van de wegrestaurants van [appellante sub 2] zijn gelegen met een eigen in- en uitrit, afgifteloket en parkeerplaatsen. Ook hierom is geen sprake van uitbreiding van de wegrestaurants. Onder deze omstandigheden mocht de minister zich op het standpunt stellen dat de aangevraagde drive-thru’s geen uitbreidingen van de basisvoorzieningen wegrestaurant zijn, maar aanvullende voorzieningen. Deze voorzieningen kunnen alleen als aanvullende voorzieningen op de verzorgingsplaats worden toegestaan als zij voldoen aan de in de Kennisgeving opgenomen criteria voor aanvullende voorzieningen.

Het betoog slaagt.

8.3.    Of de drive-thru’s als aanvullende voorzieningen kunnen worden aangemerkt, zal de Afdeling verderop in deze uitspraak behandelen.

Het hoger beroep van [appellante sub 2]

Bestaande rechten

9.       [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank in de tussenuitspraak niet heeft onderkend dat zij op grond van haar concessie voor het exploiteren van een wegrestaurant bestaande rechten heeft die dateren van vóór het beleid dat uiteen is gezet in de Kennisgeving. Haar aanvraag kan daarom niet op grond van dit nieuwe beleid worden beoordeeld, zo stelt [appellante sub 2].

9.1.    De rechtbank is in haar tussenuitspraak gemotiveerd op deze grond ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank hierover en in overweging 2 van de uitspraak van de rechtbank, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling ziet in wat [appellante sub 2] op de zitting bij de Afdeling hier nog over heeft aangevoerd, geen aanleiding om te komen tot een ander oordeel dan de rechtbank.

Het betoog slaagt niet.

10.     Het hoger beroep van [appellante sub 2] beperkt zich naar het oordeel van de Afdeling tot de beroepsgrond over bestaande rechten. Wat [appellante sub 2] verder in haar hoger beroepschrift benoemt onder verwijzing naar haar beroepschrift bij de rechtbank, is door de rechtbank niet besproken. Zoals de Afdeling hierna onder 11 overweegt, zal de Afdeling verderop in deze uitspraak wel op die overige punten uit het beroepschrift ingaan.

Tussenconclusie hoger beroepen

11.     Het hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van de minister is gegrond. Dit betekent dat de rechtbank in haar beslissing ten onrechte in de beroepsgrond van [appellante sub 2] dat de drive thru’s uitbreidingen van de wegrestaurants zijn, aanleiding heeft gezien het beroep van [appellante sub 2] gegrond te verklaren en de besluiten op bezwaar van 28 juli 2022 te vernietigen. Dit betekent ook dat de minister de drive-thru’s terecht heeft getoetst aan de criteria voor aanvullende voorzieningen. Of de beslissing van de rechtbank moet worden vernietigd, hangt af van het oordeel van de Afdeling over de overige beroepsgronden van [appellante sub 2] bij de rechtbank. De overige beroepsgronden van [appellante sub 2] over enkele criteria voor aanvullende voorzieningen, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel zijn door de rechtbank niet besproken. Aan de hand van die beroepsgronden zal de Afdeling beoordelen of de minister bij de besluiten op bezwaar van 28 juli 2022 de weigering van de Wbr-vergunningen voor de drive-thru’s terecht in stand heeft gelaten.

Bestaande of nieuwe infrastructuur?

12.     [appellante sub 2] betoogt dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de voor de verzorgingsplaatsen De Aalscholver en De Lepelaar aangevraagde voorzieningen in strijd zijn met het infrastructuurcriterium. Volgens [appellante sub 2] wordt op beide verzorgingsplaatsen geen nieuwe infrastructuur aangelegd. [appellante sub 2] wijst erop dat de drive-thru’s kunnen worden bereikt via de bestaande aan- en afvoerwegen die toegang geven naar en van het wegrestaurant. De nieuwe in- en uitritten zijn niet los te zien van de drive-thru’s zelf en maken daar dan ook deel van uit, zo stelt [appellante sub 2]. [appellante sub 2] wijst erop dat de drive-thru’s niet kunnen functioneren zonder de aanleg van enige verharding naar het uitgiftepunt van de drive-thru.

12.1.  De Afdeling heeft in haar uitspraak van 4 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4990, overwogen dat uit artikel 3, eerste lid, van de Wbr niet volgt dat het begrip "infrastructuur", zoals opgenomen in de Kennisgeving, zou moeten zijn beperkt tot (ontsluitings-)wegen en in- en uitritten. De gehele verzorgingsplaats is namelijk een waterstaatswerk in de zin van artikel 1 van de Wbr. Gezien artikel 3, eerste lid, van de Wbr brengt dat met zich dat in beginsel alle wijzigingen van de verzorgingsplaats onder het bereik van die bepaling vallen. In dit verband wijst de Afdeling op haar uitspraak van 5 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2905, onder 2.2. Dit laat onverlet dat gezien artikel 3, eerste lid, van de Wbr, voor zover hier van belang, weigering van de door [appellante sub 2] gevraagde vergunning slechts kan geschieden ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken zoals de onderhavige verzorgingsplaats. Dat betekent dat in het kader van de beoordeling van het door de minister aan [appellante sub 2] tegengeworpen infrastructuurcriterium moet worden beoordeeld in hoeverre de toepassing van dat criterium in dit geval kan worden geacht te dienen ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats. Dat die beoordeling per geval kan verschillen, volgt uit de toelichting bij de Kennisgeving 2022. Daarin staat dat de beoordeling of, en in welke omvang en mate, een aanvullende voorziening is toegestaan afhankelijk is van de situatie op de betreffende verzorgingsplaats en dat dit maatwerk vergt.

12.2.  Voor de beoordeling of een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats is verzekerd, is de feitelijke situatie zoals die bestond op het moment van de vergunningaanvraag van belang. De Afdeling is bij haar beoordeling in dit geval uitgegaan van de navolgende feitelijke situaties.

De toegangsweg van de rijksweg naar de verzorgingsplaats De Aalscholver gaat tussen het benzinestation en de basisvoorziening laden van Fastned door. De toegangsweg splitst zich enerzijds in een weg die toegang geeft tot de vrachtwagenparkeerplaats en anderzijds buigt die weg af richting het wegrestaurant en de daarachter gelegen grote parkeerplaats voor personenauto’s. Tussen het wegrestaurant, de basisvoorziening laden van Fastned en de weg richting het wegrestaurant ligt een stuk groen. Dat groen bestaat hoofdzakelijk uit gras, enkele bomen en een heg. De drive-thru wordt volgens de aanvraag voorzien in een deel van het hiervoor genoemde stuk groen. De drive-thru bestaat uit een afgifteloket, een weg van ongeveer 90 m daarnaartoe, een bestelzuil, vier parkeerplaatsen en een in- en uitrit. De inrit naar de weg van de drive-thru komt ter hoogte van het benzinestation op de verzorgingsplaats. De uitrit komt ter hoogte van de afsplitsing van de toegangsweg naar de parkeerplaats voor vrachtwagens. Om de in- en uitrit van de drive-thru mogelijk te maken wordt op twee plekken een stuk heg verwijderd.

De toegangsweg vanaf de rijksweg naar de verzorgingsplaats De Lepelaar gaat tussen het benzinestation en de basisvoorziening laden van Fastned door. Ook deze weg splitst zich enerzijds in een weg die toegang geeft tot de vrachtwagenparkeerplaats en de parkeerplaats voor personenauto’s en anderzijds in een weg die afbuigt richting het wegrestaurant en de daarachter gelegen grote parkeerplaats voor personenauto’s. Tussen het wegrestaurant, de basisvoorziening laden van Fastned en de toegangsweg richting het wegrestaurant ligt een stuk groen. Dat stuk groen bestaat uit gras, bomen, een heg. Een deel van dat stuk groen wordt gebruikt als opslag voor het wegrestaurant en is deels ook ommuurd. De drive-thru wordt volgens de aanvraag voorzien in een deel van het hiervoor genoemde stuk groen en op de plek van de opslag. De drive-thru bestaat een afgifteloket, een weg van ongeveer 50 m daarnaartoe met daarnaast nog een weg naar de parkeerplaatsen behorende bij de drive-thru. Ook worden een in- en uitrit gerealiseerd. De inrit ligt nabij de uitrit van de basisvoorziening laden van Fastned. Ter hoogte van de inrit moet een deel van de heg en een aantal bomen worden verwijderd. De uitrit komt uit op de toegangsweg richting het wegrestaurant.

12.3.  De Afdeling is van oordeel dat in ieder geval door de benodigde aanleg van een in- en uitrit om de drive-thru’s te kunnen bereiken nieuwe infrastructuur is aangevraagd.

Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister zich in de besluiten op bezwaar op het standpunt mocht stellen dat er feitelijk sprake is van de aanleg van nieuwe infrastructuur ten behoeve van de aanvullende voorziening.

12.4.  Vervolgens moet worden beoordeeld of met deze nieuwe infrastructuur voor de drive-thru’s het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaatsen als bedoeld in artikel 3 van de Wbr is verzekerd. De Afdeling begrijpt het door de minister in de besluiten van 24 december 2021 en 28 juli 2022 ingenomen standpunt zo dat door de drive-thru’s het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaatsen niet is verzekerd. De minister vindt daarbij van belang, zoals op de zitting bij de Afdeling nader is toegelicht, dat hoewel de aangevraagde drive-thru’s niet tot een verkeersonveilige situatie leiden, door de aangevraagde drive-thru’s wel meerdere wegen bij elkaar komen. Dit doet afbreuk aan de rust en de overzichtelijkheid van de verzorgingsplaats. Over verzorgingsplaats De Lepelaar heeft de minister daaraan toegevoegd dat door de vele bomen op de verzorgingsplaats nabij de beoogde drive-thru een onoverzichtelijke situatie ontstaat. Ook zijn er volgens de minister op beide verzorgingsplaatsen al veel voorzieningen aanwezig, waardoor een extra voorziening afbreuk doet aan het doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats. Naar het oordeel van de Afdeling mocht de minister zich gelet hierop op het standpunt stellen dat het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaatsen niet is verzekerd. De omstandigheid dat uit een verkeerskundige beoordeling volgt dat de verkeersveiligheid op deze verzorgingsplaatsen niet in geding is, betekent niet, zoals de minister ook heeft toegelicht, dat de gevraagde vergunningen niet mochten worden geweigerd. Het in artikel 3 van de Wbr opgenomen criterium van het verzekeren van doelmatig en veilig gebruik omvat meer dan alleen de verkeersveiligheid op een verzorgingsplaats.

Het betoog slaagt niet.

Groenvoorziening verzorgingsplaats De Aalscholver

13.     [appellante sub 2] betoogt dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de aantasting van groenvoorzieningen op de verzorgingsplaats De Aalscholver in dit geval onaanvaardbaar is. [appellante sub 2] stelt dat zij zich bereid heeft getoond om de groenvoorzieningen te compenseren. Verder had de minister de compensatie voor de groenvoorziening kunnen waarborgen door een voorschrift aan de vergunning te verbinden. Volgens [appellante sub 2] is het compenseren van groen een ondergeschikt uitvoeringsaspect dat niet aan vergunningverlening in de weg behoort te staan.

13.1.  De minister mocht zich op het standpunt stellen dat de beoogde drive-thru ten koste gaat van het bestaande groen. Daarbij heeft de minister betrokken dat het criterium dat een aanvullende voorziening in beginsel niet ten koste mag gaan van bestaande groenvoorzieningen op de verzorgingsplaats, niet een absoluut criterium is. Het opofferen van groen kan volgens de minister worden toegestaan als het bijvoorbeeld gaat om een zeer kleine groenstrook of om groen van beperkte kwaliteit en wanneer de waterbergende functie van het groen behouden blijft. De minister mocht zich op het standpunt stellen dat in dit geval geen beperkt stuk groen of groen van beperkte kwaliteit wordt opgeofferd voor de drive-thru. In dit geval moet een substantieel stuk groen wijken voor onder meer de uitrit van de drive-thru, een drive van ongeveer 90 m lang, parkeerplaatsen bij de drive-thru en een uitgifteloket. De minister mocht verder van belang vinden dat groen zorgt voor een prettige verblijfsfunctie op de verzorgingsplaats en dat [appellante sub 2] geen concreet voorstel tot compensatie van het groen heeft gedaan.

Het betoog slaagt niet.

Gelijkheidsbeginsel

14.     Het betoog van [appellante sub 2] dat de minister op andere verzorgingsplaatsen wel drive-thru’s toestaat en het infrastructuurcriterium niet tegenwerpt, slaagt niet. De minister mocht zich op het standpunt stellen dat van gelijke gevallen geen sprake is. De minister heeft toegelicht dat een aanvraag voor een aanvullende voorziening maatwerk is en afhankelijk is van de opzet van de verzorgingsplaats. De minister erkent dat in het verleden vergunningen voor drive-thru’s zijn verleend maar dat het beleid voor aanvullende voorzieningen is verduidelijkt waardoor de beoordeling van een aanvraag anders kan uitvallen. Verder heeft [appellante sub 2] geen concrete, vergelijkbare gevallen genoemd.

Gewekt vertrouwen

15.     [appellante sub 2] betoogt dat [medewerker A], werkzaam bij Rijkswaterstaat, aan [medewerker B], medewerker van [appellante sub 2], telefonisch heeft toegezegd dat de vergunningen voor de drive-thru’s zouden worden verleend. [appellante sub 2] verwijst naar een e-mail van 20 april 2022 van [medewerker B] waarin hij heeft geschreven dat [medewerker A] hem heeft gebeld met de mededeling dat "de Wbr-vergunningen eraan komen".

15.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

15.2.  De Afdeling stelt aan de hand van de besluiten op bezwaar van 28 juli 2022 en wat partijen daarover op de zitting hebben toegelicht, vast dat [medewerker B] en [medewerker A] telefonisch contact hebben gehad hangende het bezwaar van [appellante sub 2] tegen de geweigerde Wbr-vergunningen, omstreeks eind maart/begin april 2022. [appellante sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is geweest van een toezegging, uitlating of gedraging van de kant van de minister waaruit zij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de geweigerde Wbr-vergunningen na heroverweging van die besluiten zonder meer zouden worden verleend. Daarbij is van belang dat de e-mail die [appellante sub 2] in dit verband heeft overgelegd door [medewerker B] zelf, medewerker van [appellante sub 2], is opgesteld. De minister heeft de stelling in die e-mail in de besluiten op bezwaar van 28 juli 2022 gemotiveerd betwist. Verder brengt het vertrouwensbeginsel niet met zich dat de minister de heroverweging zou moeten beperken tot een afweging van een hangende bezwaar ingekomen nieuwe omstandigheid. De minister heeft naar aanleiding van het tegen de besluiten van 24 december 2021 gemaakte bezwaar die besluiten op grond van artikel 7:11 van de Awb volledige heroverwogen. De minister heeft het bezwaar van [appellante sub 2] op het vertrouwensbeginsel terecht verworpen.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

16.     Het hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De tussenuitspraak en de einduitspraak van de rechtbank moeten worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante sub 2] tegen de besluiten van 28 juli 2022 ongegrond verklaren. Dit betekent dat de weigeringen van de Wbr-vergunningen voor drive-thru’s op de verzorgingsplaatsen De Aalscholver en De Lepelaar in stand blijven.

Het besluit van 6 september 2024

17.     Bij het besluit van 6 september 2024 heeft de minister opnieuw op de bezwaren van [appellante sub 2] tegen de besluiten van 24 december 2021 beslist en de weigeringen van de door haar gevraagde vergunningen onder aanvulling van de motivering in stand gelaten. Dit besluit is een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet. De Afdeling zal dit besluit daarom in de beoordeling betrekken.

18.     Uit wat hiervoor onder 16 is overwogen, volgt dat aan het besluit van 6 september 2024 dat ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Om deze reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen. De Afdeling komt daarom niet aan bespreking van de beroepsgronden toe die [appellante sub 2] tegen dit besluit heeft aangevoerd.

Slotoverweging

19.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep van [appellante sub 2] ongegrond;

II.       verklaart het hoger beroep van de minister van Infrastructuur en Waterstaat gegrond;

III.      vernietigt de uitspraken van de rechtbank Midden­-Nederland van 16 januari 2024 en 22 april 2024 in zaak nrs. 22/4369 en 22/4373;

IV.     verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellante sub 2] ongegrond;

V.      vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 6 september 2024, kenmerk RWS-2024/31459.

Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.

w.g. Gundelach

voorzitter

w.g. Montagne

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2026

374

 

Bijlage

 

Wet beheer rijkswaterstaatswerken, zoals die wet luidde ten tijde hier van belang

Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder waterstaatswerken: bij het Rijk in beheer zijnde wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar zijn aard daartoe behoort.

Artikel 2

1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:

a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;

b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.

2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.

[…].

Artikel 3

1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.

[…].

De wijziging van de Kennisgeving (Stcrt 2022, nr. 7825)

Bij de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is wordt getoetst aan de volgende criteria:

• de aanvullende voorziening moet bereikbaar zijn via de bestaande infrastructuur. Er is geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd;

• de aanvullende voorziening doet - in het belang van een veilig en doelmatig gebruik - geen afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening;

• de aanvullende voorziening doet geen functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen;

• de aanvullende voorziening leidt er niet toe dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren;

• de aard van de aanvullende voorziening is aanvullend aan een basisvoorziening. Dit betekent dat het per definitie om een andere voorziening gaat dan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt (anders is geen sprake van een aanvullende voorziening maar van uitbreiding van de basisvoorziening);

• de aanvullende voorziening gaat in beginsel niet ten koste van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen;

• de aanvullende voorziening mag er niet toe leiden dat niet meer wordt voldaan aan de geldende parkeernorm op grond van het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. De kosten van eventuele compensatie van parkeerplaatsen komen voor rekening van de aanvrager.