Bij besluit van 15 november 2019, zoals gewijzigd bij besluit van 26 oktober 2021, heeft de minister van…

202401575/1/R1.

Datum uitspraak: 21 oktober 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V., gevestigd in Rotterdam,

appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 januari 2024 in zaak nr. 23/6133 in het geding tussen:

Shell

en

de minister van Infrastructuur en Waterstaat.

Procesverloop

Bij besluit van 15 november 2019, zoals gewijzigd bij besluit van 26 oktober 2021, heeft de minister aan Shell vergunning verleend voor het realiseren van een energielaadpunt als aanvullende voorziening bij het motorbrandstoffenverkooppunt op [verzorgingsplaats] aan de [locatie 1].

Bij besluit van 31 juli 2023 heeft de minister het door Fastned B.V. daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 15 november 2019, zoals gewijzigd bij besluit van 26 oktober 2021, herroepen en de aanvraag van Shell voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening alsnog afgewezen.

Bij uitspraak van 29 januari 2024 heeft de rechtbank het door Shell daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft Shell hoger beroep ingesteld.

De minister en Fastned hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Shell heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 6 juli 2026, waar Shell, vertegenwoordigd door [persoon A], [persoon B] en

[persoon C], bijgestaan door mr. J.R. van Angeren en mr. E.S. Konijn, advocaten in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. L.L. van Oosterom, M. Top, ing. K. Tse en mr. I. Kabbouti, zijn verschenen. Verder is op de zitting Fastned, vertegenwoordigd door mr. L.P.W. Mensink, advocaat in Amsterdam, als partij gehoord. Deze zaak is gelijktijdig op zitting behandeld met de zaak 202407946/1/R1 (ECLI:NL:RVS:2026:6031), waarin vandaag ook uitspraak is gedaan.

Overwegingen

Overgangsrecht

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een vergunning op grond van artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

De aanvraag om een vergunning is ingediend voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wbr, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Op [verzorgingsplaats] is een motorbrandstofverkooppunt (benzinestation) van Shell aanwezig. Shell heeft op 17 juni 2019 vergunning aangevraagd voor het realiseren van een energielaadpunt met 2 laadplekken onder de luifel van het benzinestation als aanvullende voorziening bij haar benzinestation. Bij besluit van 15 november 2019 heeft de minister de gevraagde vergunning verleend. Op 21 december 2020 heeft Shell de minister gevraagd deze vergunning te wijzigen. Shell wil 4 laadplekken als aanvullende voorziening realiseren op het voor het benzinestation gelegen terrein. Bij besluit van 26 oktober 2021 heeft de minister de gevraagde wijziging vergund. Fastned is het met de vergunningverlening niet eens en heeft tegen de vergunning van 15 november 2019 en de wijziging daarvan bezwaar gemaakt. Bij het besluit op bezwaar van 31 juli 2023 heeft de minister de vergunning van 15 november 2019, zoals gewijzigd bij besluit van 26 oktober 2021, herroepen en de gevraagde vergunning alsnog geweigerd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het elektrisch laadpunt geen aanvullende voorziening is. Volgens de minister wordt in strijd met de beleidscriteria nieuwe infrastructuur aangelegd. Ook doet de aanvullende voorziening functioneel afbreuk aan de basisvoorziening benzinestation en gaat de voorziening ten koste van de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats.

3.       Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de gevraagde vergunning in bezwaar alsnog mogen weigeren, omdat niet wordt voldaan aan het criterium dat de aanvullende voorziening bereikbaar moet zijn via de bestaande infrastructuur.

Relevante regelgeving en toetsingskader

4.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage.

5.       Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr kan de minister een vergunning slechts weigeren ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken.

Bij de invulling van de begrippen ‘bescherming van waterstaatswerken’ en ‘verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken’ heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft hij ingevuld met beleidsregels, die zijn neergelegd in de op 22 maart 2004 vastgestelde "Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (Kennisgeving), die in 2011, 2013, 2017, 2021 en laatstelijk op 17 mei 2022 is gewijzigd.

6.       In de Kennisgeving wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen. Vanaf 10 juli 2012 worden in het beleid de volgende vier basisvoorzieningen onderscheiden: een benzinestation, een wegrestaurant, een servicestation en een energielaadstation. De wijziging van 17 mei 2022 strekt ertoe nader aan te geven onder welke voorwaarden elektrische laadpunten als aanvullende voorziening zijn toegestaan.

Aan deze beleidsregels ligt het uitgangspunt ten grondslag dat voorzieningen zoveel mogelijk moeten worden gegroepeerd en dat aanvullende voorzieningen geen afbreuk mogen doen aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Eén van de voorwaarden luidt dat de aanvullende voorziening bereikbaar moet zijn via de bestaande infrastructuur. Er is volgens de Kennisgeving geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd, het zogenoemde het infrastructuurcriterium. Een andere voorwaarde is dat de aanvullende voorziening geen functionele afbreuk aan de basisvoorziening doet waarmee het de in- en uitritten deelt. Verder mag de aanvullende voorziening er niet toe leiden dat dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers-)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren.

Procesbelang Shell

7.       Anders dan Fastned stelt, is de Afdeling van oordeel dat Shell belang heeft bij de beoordeling van haar hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank over het besluit op bezwaar van 31 juli 2023. In wat Fastned heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel.

Het hoger beroep

Ontvankelijkheid Fastned

8.       Shell betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat Fastned als belanghebbende bij het besluit van 15 november 2019, zoals gewijzigd bij besluit van 26 oktober 2021, moet worden aangemerkt. Fastned was volgens Shell daarom niet-ontvankelijk in haar bezwaar tegen dat besluit. Fastned heeft volgens Shell geen persoonlijk, eigen, rechtstreeks en actueel belang bij het besluit. Zij wijst erop dat Fastned bij [verzorgingsplaats] geen basisvoorziening laden heeft en ook geen vergunning heeft om zo’n basisvoorziening laden te realiseren. De aanvraag om een vergunning voor een basisvoorziening laden is inmiddels ook geweigerd. Volgens Shell moet worden voorkomen dat een willekeurige derde die niet op de verzorgingsplaats aanwezig is en daar ook geen recht op heeft, zoals in dit geval Fastned, zich door het instellen van bezwaar en beroep verzet tegen een rechtsgeldig verleende vergunning aan een andere partij die wel aanwezig is op deze verzorgingsplaats en die dus wel een belang heeft bij die vergunning. Verder maakt de enkele omstandigheid dat Fastned een landelijk dekkende infrastructuur voor het opladen van elektrische auto’s ambieert, niet dat zij al daarom belanghebbende is bij alle besluiten waarbij laadplekken worden vergund, zo stelt Shell.

8.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat Fastned belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bij het besluit van 15 november 2019, zoals gewijzigd bij besluit van 26 oktober 2021, tot vergunningverlening aan Shell. De Afdeling kan zich vinden in overweging 9 van de uitspraak van de rechtbank, waarop dat oordeel is gebaseerd. Dit betekent dat de minister het bezwaar van Fastned tegen het besluit van 15 november 2019, zoals gewijzigd bij besluit van 26 oktober 2021, terecht inhoudelijk heeft behandeld. De Afdeling voegt daaraan nog toe dat de omstandigheid dat de door Fastned gevraagde Wbr-vergunning is geweigerd na het nemen van het besluit van 15 november 2019, zoals gewijzigd bij besluit van 26 oktober 2021, niet betekent dat zij geen belanghebbende meer was bij dat besluit. Verder overweegt de Afdeling dat, anders dan Shell stelt, Fastned in dit geval geen willekeurige derde partij is die geen recht heeft om op de verzorgingsplaats aanwezig te zijn. Fastned heeft een aanvraag om een vergunning ingediend voor het realiseren van een basisvoorziening laden op de verzorgingsplaats waarop op het moment van het besluit van 15 november 2019, zoals gewijzigd bij besluit van 26 oktober 2021, nog niet was beslist. De door Shell op zitting genoemde uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 28 december 2015, ECLI:NL:CBB:2015:408, leidt niet tot een ander oordeel. Anders dan in die uitspraak waarbij in de daar voorliggende beroepszaak de betreffende appellante zich niet had ingeschreven voor een aanbesteding en het dus haar eigen keuze was om niet in concurrentie te treden met andere ondernemingen, heeft Fastned naar aanleiding van een verdelingsprocedure van basisvoorzieningen voor energielaadpunten in 2011/2012 wel rechten verkregen voor een laadpunt als basisvoorziening op de [verzorgingsplaats], waarbij de volgorde van afhandeling van de aanvragen is verdeeld en ook het recht is toegekend om een aanvraag op een later moment nog te mogen aanvullen.

Het betoog slaagt niet.

Aanvraag Shell toetsen aan de Kennisgeving 2022?

9.       Shell betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister haar aanvraag in bezwaar terecht heeft getoetst aan de Kennisgeving 2022.

Shell voert primair aan, zoals zij op de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, dat de Kennisgeving 2022 onverbindend is, omdat daarin overgangsrecht ontbreekt. Zij stelt dat de toepassing van de Kennisgeving 2022 tot gevolg heeft dat aanvragen die onder de Kennisgeving 2017 konden worden verleend, onder de Kennisgeving 2022 worden geweigerd. Bovendien was in de Kennisgeving 2017 wel overgangsrecht opgenomen om lopende aanvragen te beschermen. Shell wijst in dat verband onder meer op de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2026, ECLI:NL:RVS:2026:3446. Shell stelt verder dat de Kennisgeving 2022 nieuwe toetsingscriteria bevat waarmee zij geen rekening kon houden bij het indienen van haar aanvraag en die door de minister vóór het vaststellen van die Kennisgeving ook niet werden toegepast. De toetsingscriteria die de minister voor de Kennisgeving 2022 wel al hanteerde, waren onduidelijk.

Shell voert daarnaast aan dat zij op het moment van het indienen van haar aanvraag een rechtstreekse aanspraak had op een vergunning op grond van de Kennisgeving 2017. Shell wijst erop dat een aangevraagde Wbr-vergunning in de praktijk altijd wordt verleend als wordt voldaan aan de toetsingscriteria van het op het moment van het nemen van het besluit geldende beleid. Gelet hierop bestaat volgens haar dan ook geen verschil tussen vergunningen waarop rechtstreeks aanspraak kan worden gemaakt, waarbij Shell wijst op vergunningen voor de activiteit bouwen, en Wbr-vergunningen voor aanvullende voorzieningen laden. Shell verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3300, onder 5.1.

Volgens Shell is het onder deze omstandigheden in strijd met de rechtszekerheid om vast te houden aan een volledige heroverweging.

Voor zover de minister in heroverweging wel aan de Kennisgeving  2022 mocht toetsen, wijst Shell erop dat de minister op grond van artikel 4:84 van de Awb had moeten afzien van toepassing van die Kennisgeving.  Shell stelt dat er sprake is van bijzondere omstandigheden, omdat de minister de vergunning in eerste instantie had verleend, pas anderhalf jaar na haar aanvraag nieuwe criteria zijn gaan gelden en de minister in heroverweging niet tot weigering van de vergunning was overgegaan als hij tijdig op het bezwaar had beslist.

9.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de aanvraag van Shell terecht heeft getoetst aan de op het moment van het nemen van het besluit van 31 juli 2023 geldende Kennisgeving 2022 en dat van bijzondere omstandigheden om van dat beleid af te wijken niet is gebleken. De Afdeling kan zich vinden in dit oordeel van de rechtbank en in overweging 11 in de uitspraak van de rechtbank, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling verwijst kortheidshalve naar die overweging en voegt daaraan nog het volgende toe.

Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de Kennisgeving 2022 buiten toepassing moet worden gelaten of onverbindend moet worden verklaard vanwege de enkele omstandigheid dat overgangsrecht ontbreekt. De omstandigheid dat in de Kennisgeving 2017 wel overgangsrecht is opgenomen voor lopende aanvragen, leidt niet tot een ander oordeel. De door Shell gemaakte vergelijking met het in de Kennisgeving 2017 opgenomen overgangsrecht gaat niet op. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2026 is het overgangsrecht in de Kennisgeving 2017 opgenomen om bestaande rechten te eerbiedigen. De Kennisgeving 2022 beoogt, zoals ook volgt uit de uitspraak van de rechtbank, geen wijziging aan te brengen in bestaande rechten, maar ziet op het verduidelijken en codificeren van criteria die door de minister in de praktijk al werden toegepast bij de beoordeling van aanvragen om een Wbr-vergunning aan het toen geldende beleid. Deze criteria zijn verder deels al neergelegd in het Kader inrichting verzorgingsplaatsen van 20 februari 2019. Hoewel het Kader - naar niet in geschil is - geen beleid is in de zin van artikel 1:3 van de Awb, wordt dit Kader wel al enkele jaren door de minister gebruikt bij de beoordeling van aanvragen om Wbr-vergunningen. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat die criteria ook al eerder aan Shell zijn tegengeworpen en dus ook in zoverre niet nieuw zijn. De Afdeling ziet geen aanleiding aan deze toelichting te twijfelen en die toelichting is verder ook niet onderbouwd door Shell betwist. Verder gaat naar het oordeel van de Afdeling een beroep op de rechtspraak over een rechtstreekse aanspraak op vergunningverlening bij de activiteit bouwen niet op. Het gaat dan om gevallen waarin de aanvrager een rechtstreekse aanspraak had op verlening van die vergunning, omdat het bouwplan op grond van het bestemmingsplan was toegestaan, oftewel om gevallen waarin het bestuursorgaan de gevraagde omgevingsvergunning - ook gelet op het daarvoor in de toenmalige Wet algemene bepalingen omgevingsrecht neergelegde limitatief-imperatief stelstel - niet op grond van het bestemmingsplan mocht weigeren. Bij vergunningverlening op grond van de Wbr is geen sprake van zo’n rechtstreekse aanspraak op vergunningverlening. Zowel onder de Kennisgeving 2017 als onder de Kennisgeving 2022 moet namelijk worden beoordeeld of met de vergunningverlening het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats is verzekerd. Onder de hiervoor genoemde omstandigheden is van strijd met de rechtszekerheid geen sprake. Dat betekent dat de minister de aanvraag van Shell in bezwaar terecht heeft getoetst aan de Kennisgeving 2022.

Het betoog slaagt niet.

Nieuwe infrastructuur?

10.     Shell betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat niet wordt voldaan aan het criterium dat de aanvullende voorziening bereikbaar moet zijn via de bestaande infrastructuur. Zij stelt dat de enkele omstandigheid dat nieuwe infrastructuur wordt aangelegd, niet betekent dat alleen al daarom de gevraagde vergunning moet worden geweigerd. Volgens Shell kan een vergunning alleen worden geweigerd als het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats door de aangevraagde vergunning niet kan worden verzekerd. Dit betekent volgens Shell dat het infrastructuurcriterium in strijd is met artikel 3 van de Wbr. Bovendien wordt volgens Shell geen nieuwe infrastructuur aangelegd. Uit de feitelijke situatie blijkt volgens haar dat geen sprake is van een nieuwe ontsluitingsweg en ook wordt er geen nieuwe in- en uitrit gerealiseerd. Er wordt namelijk geen weg aangelegd die toegang geeft naar en van het perceel van de basisvoorziening. De laadvoorziening ligt ook niet op een afzonderlijk gelegen stuk grond waarnaartoe een toegangsweg moet worden gemaakt. Er is slechts een verharding aangebracht die aansluit op de bestaande verharding van het benzinestation. Volgens Shell is de verharding, zoals zij op de zitting heeft toegelicht, dus onderdeel van het verblijfsgebied van het benzinestation.

10.1.  De Afdeling heeft in haar uitspraak van 4 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4990, overwogen dat uit artikel 3, eerste lid, van de Wbr niet volgt dat het begrip "infrastructuur", zoals opgenomen in de Kennisgeving, zou moeten zijn beperkt tot (ontsluitings-)wegen en in- en uitritten. De gehele verzorgingsplaats is namelijk een waterstaatswerk in de zin van artikel 1 van de Wbr. Gezien artikel 3, eerste lid, van de Wbr brengt dat met zich dat in beginsel alle wijzigingen van de verzorgingsplaats onder het bereik van die bepaling vallen. In dit verband wijst de Afdeling op haar uitspraak van 5 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2905, onder 2.2. Dit laat onverlet dat gezien artikel 3, eerste lid, van de Wbr, voor zover hier van belang, de door Shell gevraagde vergunning slechts kan worden geweigerd ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken zoals de onderhavige verzorgingsplaats. Dat betekent dat in het kader van de beoordeling van het door de minister aan Shell tegengeworpen infrastructuurcriterium moet worden beoordeeld, in hoeverre de toepassing van dat infrastructuurcriterium in dit geval kan worden geacht te dienen ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats. Dat die beoordeling per geval kan verschillen, volgt uit de toelichting bij de Kennisgeving 2022. Daarin staat dat de beoordeling of, en in welke omvang en mate, een aanvullende voorziening is toegestaan afhankelijk is van de situatie op de betreffende verzorgingsplaats en dat dit maatwerk vergt.

Gelet op deze uitspraak van de Afdeling heeft de rechtbank onder 15 en 16 van haar uitspraak ten onrechte vanwege het enkele feit dat nieuwe infrastructuur wordt aangelegd geoordeeld dat de minister de door Shell gevraagde Wbr-vergunning heeft kunnen weigeren. Maar dit leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling overweegt daarover als volgt.

10.2.  Voor de beoordeling of een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats is verzekerd, is de feitelijke situatie, zoals die bestond op het moment van de vergunningaanvraag, van belang. De Afdeling is bij haar beoordeling in dit geval uitgegaan van de navolgende feitelijke situatie. Tussen de toegangsweg naar het benzinestation aan de linkerzijde, en de uitrit van de parkeerplaats voor vrachtwagens en personenauto’s aan de rechterzijde, lag een stuk groen met bomen, struiken en gras. Dat stuk groen lag op een afzonderlijk stuk grond, nog vóór en op enige afstand van de opstelplaatsen bij de afleverzuilen voor motorbrandstoffen van het benzinestation.

Gezien de aanvraag van Shell is het elektrische laadpunt, bestaande uit vier laadpalen en opstelplaatsen, op het hiervoor genoemde stuk groen voorzien. Dat stuk groen zal worden verhard om de vier laadpalen en de daarbij behorende opstelplaatsen met manoeuvreer- en draairuimte mogelijk te maken. Vanaf de bestaande toegangsweg naar de basisvoorziening zal een kleine (extra) in- en uitrit worden gecreëerd ten behoeve van de aanvullende voorziening.

Anders dan Shell betoogt, is het elektrisch laadpunt geen onderdeel van het verblijfsgebied van het benzinestation. De Afdeling is van oordeel dat het elektrisch laadpunt niet op de verharding van het benzinestation met opstelplaatsen bij de afleverzuilen voor motorbrandstoffen ligt. Het elektrisch laadpunt is een extra voorziening waar de weggebruiker naar toe moet rijden om er gebruik van te kunnen maken. Om dat laadpunt te bereiken moet de weggebruiker vanaf de toegangsweg naar het benzinestation rechtsaf slaan. Daartoe is ook een inrit nodig en aangevraagd. Bij het verlaten van het laadpunt is een extra uitrit gerealiseerd. Pas daarna wordt het verblijfsgebied van het benzinestation bereikt. De Afdeling is van oordeel dat in ieder geval door de benodigde aanleg van een in- en uitrit nieuwe infrastructuur is aangevraagd.

Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister zich in het besluit op bezwaar op het standpunt mocht stellen dat er feitelijk sprake is van de aanleg van nieuwe infrastructuur ten behoeve van de aanvullende voorziening.

10.3.  Vervolgens heeft de minister in het besluit van 31 juli 2023 onder verwijzing naar de "Verkeerskundige beoordeling situatie laadvoorziening verzorgingsplaats "[locatie 2]" van 19 juli 2023 toereikend gemotiveerd dat door deze nieuwe infrastructuur voor het elektrische laadpunt het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats in dit geval niet langer is verzekerd. De minister mocht zich daarbij op het standpunt stellen, zoals door de minister op de zitting bij de Afdeling nader is toegelicht, dat door de aanvullende voorziening de verkeerstromen op de verzorgingsplaats in complexiteit toenemen en er op de verzorgingsplaats extra conflictsituaties ontstaan. De minister heeft toegelicht dat de verzorgingsplaats een a-typische inrichting heeft, doordat de parkeerplaatsen voor vracht- en personenauto’s vóór het benzinestation liggen in plaats van erna. Verder wijst de minister erop dat de verzorgingsplaats onder meer vanwege de ligging in het grensgebied een retourlus heeft die onder andere wordt gebruikt voor diensten, zoals waardetransport, om in tegengestelde richting terug te keren of te passeren. Mede door de aanwezigheid van parkeerplaatsen aan het begin van de verzorgingsplaats, is er vanaf de snelweg een langere toegangsweg naar het benzinestation toe waarop harder wordt gereden. Direct na het 30 km bord is de korte afslag naar de aangevraagde aanvullende voorziening. Dat vergt oplettendheid van de gebruikers van de verzorgingsplaats, zo stelt de minister. Ook moeten volgens de minister de elektrische personenauto’s bij het verlaten van het elektrisch laadpunt rekening houden met meerdere verkeerstromen, namelijk personenauto’s die richting het benzinestation rijden en personenauto’s en vrachtverkeer die de parkeerplaats verlaten. Verder zullen de elektrische personenauto’s, gelet op de verkeerssituatie ter plaatse, het benzinestation en de verzorgingsplaats verlaten via de dieselstraat van de vrachtauto's. Onder deze omstandigheden leiden de elektrische laadpunten volgens de toelichting van de minister tot een extra conflictpunt tussen personenauto’s en vrachtauto's, waardoor de voorrangs- en de verkeerstroomsituatie niet duidelijk is. Hierdoor wordt volgens de minister niet voldaan aan het door hem gehanteerde uitgangspunt dat op verzorgingsplaatsen voor weggebruikers logische en herkenbare verkeerssituaties moeten ontstaan, die leiden tot voorspelbaar verkeersgedrag en daarmee tot verbetering van de verkeersveiligheid. Shell heeft hier met de door haar overgelegde rapporten van verkeerskundig onderzoeksbureau Goudappel onvoldoende tegenover gesteld. Verder is van een situatie die vergelijkbaar is met een zogenoemde ‘shared space’, zoals op zitting namens Shell door [persoon A] van Goudappel is gesteld, onder genoemde omstandigheden niet gebleken.

10.4.  Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat de rechtbank, zij het op andere gronden, terecht heeft geoordeeld dat de minister de gevraagde vergunning mocht weigeren.

Het betoog slaagt niet.

Overige beroepsgronden

11.     De overige beroepsgronden die zich richten tegen andere in de Kennisgeving 2022 opgenomen criteria bij de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is, hoeven geen bespreking meer. Wat hiervoor onder 10 tot en met 10.4 is overwogen, leidt namelijk al tot het oordeel dat de door Shell gevraagde vergunning terecht is geweigerd.

Slotoverwegingen

12.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank met verbetering van de gronden.

13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.

w.g. Gundelach

voorzitter

w.g. Montagne

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2026

374

 

Bijlage

 

Wet beheer rijkswaterstaatswerken, zoals die wet luidde ten tijde hier van belang

Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder waterstaatswerken: bij het Rijk in beheer zijnde wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar zijn aard daartoe behoort.

Artikel 2

1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:

a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;

b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.

2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.

[…].

Artikel 3

1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.

[…].

De wijziging van de Kennisgeving (Stcrt 2022, nr. 7825)

Bij de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is wordt getoetst aan de volgende criteria:

• de aanvullende voorziening moet bereikbaar zijn via de bestaande infrastructuur. Er is geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd;

• de aanvullende voorziening doet - in het belang van een veilig en doelmatig gebruik - geen afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening;

• de aanvullende voorziening doet geen functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen;

• de aanvullende voorziening leidt er niet toe dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren;

• de aard van de aanvullende voorziening is aanvullend aan een basisvoorziening. Dit betekent dat het per definitie om een andere voorziening gaat dan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt (anders is geen sprake van een aanvullende voorziening maar van uitbreiding van de basisvoorziening);

• de aanvullende voorziening gaat in beginsel niet ten koste van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen;

• de aanvullende voorziening mag er niet toe leiden dat niet meer wordt voldaan aan de geldende parkeernorm op grond van het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. De kosten van eventuele compensatie van parkeerplaatsen komen voor rekening van de aanvrager.