Bij besluit van 5 december 2023 heeft de minister geweigerd aan Fastned een vergunning te verlenen voor het…

202407946/1/R1.

Datum uitspraak: 21 oktober 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

Fastned B.V., gevestigd in Amsterdam,

appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 november 2024 in zaak nr. 24/780 in het geding tussen:

Fastned

en

de minister van Infrastructuur en Waterstaat.

Procesverloop

Bij besluit van 5 december 2023 heeft de minister geweigerd aan Fastned een vergunning te verlenen voor het realiseren van een energielaadpunt als basisvoorziening op verzorgingsplaats Bergh Zuid naast Rijksweg A12.

Bij uitspraak van 7 november 2024 heeft de rechtbank het door Fastned daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft Fastned hoger beroep ingesteld.

Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 6 juli 2026, waar Fastned, vertegenwoordigd door mr. L.P.W. Mensink, advocaat in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. L.L. van Oosterom, M. Top, ing. K. Tse en mr. I. Kabbouti, zijn verschenen. Verder is op de zitting Shell, vertegenwoordigd door [persoon A], [persoon B] en [persoon C], bijgestaan door mr. J.R. van Angeren en mr. E.S. Konijn, advocaten in Amsterdam, als partij gehoord. Deze zaak is gelijktijdig op zitting behandeld met de zaak 202401575/1/R1 (ECLI:NL:RVS:2026:6032), waarin vandaag ook uitspraak is gedaan.

Overwegingen

Overgangsrecht

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een vergunning op grond van artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

De aanvraag om een vergunning is ingediend voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wbr, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Fastned heeft op 4 november 2021, voor het laatst gewijzigd op 17 januari 2023, een Wbr-vergunning aangevraagd voor het realiseren van een energielaadpunt met 6 laadplekken als basisvoorziening met bijkomende werken op verzorgingsplaats Bergh Zuid naast Rijksweg A12 in de gemeente Zevenaar.

3.       Op verzorgingsplaats Bergh Zuid is nog geen energielaadpunt als basisvoorziening aanwezig. Wel is op Bergh Zuid een motorbrandstofverkooppunt (benzinestation) van Shell aanwezig met een looptijd die eindigde in 2025. Op zitting is vastgesteld dat Shell voor het benzinestation inmiddels een huurovereenkomst tot 2040 heeft gesloten. Verder heeft de minister aan Shell bij besluit van 15 november 2019, gewijzigd op 26 oktober 2021, een Wbr-vergunning verleend voor het realiseren van 4 laadplekken als aanvullende voorziening op het voorterrein van het benzinestation. Bij besluit van 31 juli 2022 heeft de minister deze vergunning herroepen en de gevraagde vergunning alsnog geweigerd. Deze weigering ligt voor in de uitspraak van vandaag met zaaknummer ECLI:NL:RVS:2026:6032.

4.       Met het besluit van 5 december 2023 heeft de minister de door Fastned gevraagde vergunning geweigerd. Aan deze weigering heeft de minister het volgende ten grondslag gelegd.

5.       Op 23 december 2022 is in de Staatscourant de "Tijdelijke beleidsregel inzake de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken op elektrische laadpunten op verzorgingsplaatsen" (Tijdelijke beleidsregel) gepubliceerd. In de Tijdelijke beleidsregel heeft de minister met het oog op de invoering van het nieuwe beleid "Verzorgingsplaats van de toekomst" ten opzichte van de "Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (Kennisgeving) aanvullende regels gesteld over de geldigheidsduur van Wbr-vergunningen en heeft hij ook een vergunningenstop opgenomen.

Volgens de nieuwe beleidsvisie van de minister "Verzorgingsplaats van de toekomst" streeft de minister naar een emissieloos wagenpark in 2050. Onderdeel hiervan is de herordening van het aanbod van laadpunten op verzorgingsplaatsen. Gezien de omvang van de opgave en het belang van een efficiënte ruimtelijke inrichting van verzorgingsplaatsen is een duidelijkere (regie-)rol van de overheid nodig. Omdat veel vergunningen voor basisvoorzieningen energielaadpunten in 2028 aflopen - en dus opnieuw kunnen worden verdeeld -, is dit een belangrijk moment voor de inwerkingtreding van nieuw beleid op verzorgingsplaatsen. Uitgangspunt van de herordening is de ontwikkeling van concurrentie tussen verzorgingsplaatsen in plaats van de huidige (juridische) strijd om laadvoorzieningen op verzorgingsplaatsen. Om dit te bereiken zal er per verzorgingsplaats één kavel snelladen komen. De uitgifte van dat kavel snelladen zal aan één onderneming per verzorgingsplaats worden gegeven. Daarnaast zal een gebiedscriterium worden geïntroduceerd, wat inhoudt dat dezelfde onderneming niet gelijktijdig op twee achtereenvolgende verzorgingsplaatsen kavels snelladen kan exploiteren. De Tijdelijke beleidsregel is noodzakelijk om het risico weg te nemen dat de verwezenlijking van het nieuwe beleid voor verzorgingsplaatsen wordt vertraagd en is volgens de minister daarom in het belang van het veilig en doelmatig gebruik van de wegen waar de verzorgingsplaatsen toe behoren. Het nieuwe beleid beoogt immers (onder meer) de beschikbaarheid van voorzieningen voor snelladen te verzekeren. De vraag daarnaar zal in de loop van de energietransitie aanzienlijk toenemen. Juist door de beschikbaarheid van deze voorzieningen dienen de verzorgingsplaatsen het veilig en doelmatig gebruik van het hoofdwegennet.

6.       Op grond van de Tijdelijke beleidsregel moet de minister bij de vergunningverlening aan Fastned rekening houden met de looptijd van de aan Shell verleende huurrechten voor het benzinestation. In dit geval was de resterende looptijd van de huurovereenkomst van het benzinestation op het moment van het nemen van het besluit korter dan 5 jaar, zodat volgens de minister op grond van de Tijdelijke beleidsregel de door Fastned gevraagde vergunning niet kon worden verleend. Volgens de minister verzetten de doelstellingen van artikel 3 van de Wbr zich tegen vergunningverlening. Daarbij is van belang dat het realiseren van een energielaadpunt op Bergh Zuid niet doelmatig is, omdat dit niet bijdraagt aan de beoogde beleidsdoelstellingen van de minister. De nieuwe uitgiftesystematiek van vergunningen voor elektrische laadpunten zou daarmee worden vertraagd. De Tijdelijke beleidsregel beoogt dit te voorkomen, zo stelt de minister. Bovendien is verzorgingsplaats Bergh Zuid een verzorgingsplaats in het grensgebied. Dit betekent volgens de minister dat voldoende parkeerplaatsen voor vrachtwagens aanwezig moeten zijn. De beoogde locatie van Fastned heeft de minister gereserveerd voor toekomstige parkeerplekken voor vrachtwagens.

Relevante regelgeving en toetsingskader

7.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage.

8.       Voor het aanbieden van een voorziening op een verzorgingsplaats langs een rijksweg, zoals het door Fastned aangevraagde energielaadpunt, is een vergunning op grond van artikel 2 van de Wbr vereist. De aanvraag van Fastned is getoetst aan artikel 3 van de Wbr. Een vergunning kan, voor zover van belang, op grond van artikel 3 van de Wbr slechts worden geweigerd ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken. Met betrekking tot de verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van verzorgingsplaatsen langs Rijkswegen, voor zover het betreft het aldaar aanbieden van voorzieningen, is beleid vastgesteld. Dat beleid is neergelegd in de op 22 maart 2004 vastgestelde Kennisgeving, die in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 is gewijzigd, alsmede in de Tijdelijke beleidsregel, die volgens de toelichting bij die beleidsregel een aanvulling op de Kennisgeving is. Zoals hiervoor onder 5 al is overwogen zijn in de Tijdelijke beleidsregel aanvullende beleidsregels gegeven over de geldigheidsduur van vergunningen en is een vergunningstop opgenomen met het oog op de invoering van het nieuwe voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen. Bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats wordt bedoeld beleid betrokken.

De uitspraak van de rechtbank

9.       De rechtbank heeft onder verwijzing naar haar uitspraken over verzorgingsplaats Haarrijn van 21 juli 2023 in zaak nr. 23/1181 en verzorgingsplaats De Abt van 2 januari 2024 in zaak nr. 23/3232 geoordeeld dat de Tijdelijke beleidsregel niet kennelijk onredelijk en ook niet in strijd is met de doelstellingen van de nieuwe beleidsvisie van de minister "Verzorgingsplaats van de toekomst". De rechtbank is verder van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, zodat er voor de minister geen reden was om toepassing te geven aan artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Omvang van het geschil

10.     Fastned heeft op de zitting verklaard dat haar hoger beroep niet ziet op het oordeel van de rechtbank over de Tijdelijke beleidsregel zelf en, gelet op het feit dat haar vergunning is geweigerd, ook niet op de vraag of de in de Tijdelijke beleidsregel opgenomen kap van vijf jaar in strijd is met de Dienstenwet. Haar hoger beroep beperkt zich uitsluitend, zoals Fastned op de zitting heeft bevestigd, tot de toepassing van de Tijdelijke beleidsregel in haar concrete geval. Zij is - kort weergegeven - van mening dat de minister in afwijking van de Tijdelijke beleidsregel de door haar gevraagde vergunning had moeten verlenen.

Het hoger beroep

Welk beleid is van toepassing?

11.     Volgens Fastned heeft de rechtbank niet onderkend dat bij het nemen van besluiten als hier aan de orde en waarbij het beleid is gewijzigd in haar nadeel, het beleid moet worden toegepast zoals dat gold op het moment van het indienen van de aanvraag. Zij wijst op haar aanspraak op een laadvoorziening die voortvloeit uit de verdelingsprocedure uit 2012 voor de rechten op laadstations als basisvoorziening. Hiermee houdt de Tijdelijke beleidsregel volgens haar geen rekening. Fastned wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7592, onder 2.4.1 en 2.4.2. Ook wijst Fastned erop dat op het moment dat de Tijdelijke beleidsregel in werking trad al een concrete aanvraag voor het laadstation was ingediend. De minister had volgens Fastned op haar aanvraag moeten beslissen met toepassing van zijn toenmalige beleid.

11.1.  Dit betoog slaagt niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister bij het nemen van het besluit op de aanvraag van Fastned terecht het beleid heeft toegepast zoals dat op dat moment gold. De Afdeling verwijst voor de motivering van dit oordeel naar rechtsoverweging 11.1 van haar uitspraak van 3 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5716. De Afdeling ziet in wat Fastned daarover in de voorliggende zaak heeft aangevoerd, geen aanleiding voor een ander oordeel.

Is de toepassing van de Tijdelijke beleidsregel in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb?

12.     Fastned betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister had moeten afzien van toepassing van de Tijdelijke beleidsregel. Volgens Fastned is de toepassing van de Tijdelijke beleidsregel voor Fastned onevenredig, gelet op de met het besluit van 5 december 2023 te dienen doelen. Volgens Fastned zijn er bijzondere omstandigheden die maken dat vergunningverlening in afwijking van de Tijdelijke beleidsregel op zijn plaats is. Fastned voert het volgende aan.

Fastned voert aan dat de door haar aangevraagde basisvoorzienig op verzorgingsplaats Bergh Zuid niet in strijd is met de nieuwe beleidsvisie van de minister "Verzorgingsplaats van de toekomst", zodat er geen rechtvaardiging is om daarvoor geen vergunning te verlenen. Door de gevraagde vergunning te weigeren wordt niet aan de in artikel 4 van de Tijdelijke beleidsregel opgenomen belangen voldaan, zo stelt Fastned. Bij weigering van de vergunning van Fastned zal er in de komende jaren geen laadinfrastructuur op verzorgingsplaats Bergh Zuid zijn. Daarmee wordt de transitie naar emissievrij vervoer niet gefaciliteerd. Volgens Fastned draagt een vergunning juist wel bij aan het doel van de minister om in de toekomst één aanbieder van laadvoorzieningen per verzorgingsplaats toe te staan. Bij vergunningverlening zal Fastned de enige aanbieder voor elektrisch laden op verzorgingsplaats Bergh Zuid zijn, zodat de facto al sprake is van een exclusief recht op het aanbieden van laden op deze verzorgingsplaats. Dit zorgt volgens Fastned voor een veilig en doelmatig gebruik van de snelwegen en verzorgingsplaatsen. Met het verlenen van de gevraagde vergunning wordt volgens Fastned ook voldaan aan het in de nieuwe beleidsvisie genoemde doel van concurrentie van laadvoorzieningen tussen verzorgingsplaatsen in plaats van concurrentie op de verzorgingsplaatsen. Fastned heeft op zitting erop gewezen dat er binnen 25 km geen andere verzorgingsplaats met een laadvoorziening is, zodat het in de nieuwe beleidsvisie opgenomen gebiedscriterium niet wordt doorkruist. Onder deze omstandigheden wordt volgens Fastned het per 2028 stapsgewijs in de markt zetten van exclusieve kavels voor laden en het toepassen van het gebiedscriterium door verlening van de vergunning voor haar laadstation op verzorgingsplaats Bergh Zuid niet uitgesteld of bemoeilijkt. Bovendien is het benzinestation op Bergh Zuid opnieuw geveild en heeft Shell een huurovereenkomst tot en met 2040.

Fastned wijst er verder op dat de minister haar aanvraag na de aanvulling ervan heeft laten liggen en de wettelijke beslistermijn heeft overschreden. Volgens Fastned staat vast dat als de minister zich aan de wettelijke beslistermijn had gehouden zij een vergunning voor 15 jaar had gekregen, en zelfs voor meer laadplekken dan het aantal waarvoor nu vergunning is geweigerd. Zij wijst erop dat Rijkswaterstaat heeft nagelaten om bij de reconstructieplannen van Bergh Zuid rekening te houden met de komst van een laadstation, ondanks de toezegging van Rijkswaterstaat om bij de reconstructie een plan voor het te realiseren laadstation te betrekken en ondanks dat Fastned een aanvraag daartoe had ingediend en aan de minister duidelijk had gemaakt dat zij graag een laadstation op Bergh Zuid wil realiseren. Daarnaast heeft Fastned regelmatig bij Rijkswaterstaat nagevraagd hoe het staat met de reconstructie en uitbreiding van Bergh Zuid, zodat zij tijdig een ontwerp kon indienen dat daarbinnen past. Onder deze omstandigheden is het niet redelijk de gevolgen van de nalatigheid van de minister volledig voor rekening van Fastned te laten komen.

Fastned concludeert dat de minister met genoemde omstandigheden geen rekening heeft gehouden. Volgens Fastned is het weigeren van de vergunning vanwege de resterende looptijd van de huurovereenkomst van het benzinestation op het moment van het nemen van het besluit dan ook onevenredig in verhouding tot het algemene belang dat de minister daarmee nastreeft. Dit betekent ook dat, mede gezien de in artikel 4 van de Tijdelijke beleidsregel genoemde belangen, de door Fastned gevraagde vergunning kan worden verleend zonder toepassing van artikel 3 van de Tijdelijke beleidsregel, zo stelt Fastned.

12.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, moet het bestuursorgaan aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.

12.2.  De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, die maken dat het weigeren van de vergunning overeenkomstig de Tijdelijke beleidsregel onevenredige gevolgen heeft voor Fastned in verhouding tot de met die beleidsregel te dienen doelen.

Weliswaar is het doel van het beleid "Verzorgingsplaats van de toekomst" één laadvoorziening per verzorgingsplaats om de transitie naar een duurzamere mobiliteit mogelijk te maken en is dat in het belang van een veilig en doelmatig gebruik van de wegen en verzorgingsplaats, maar de minister heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende toegelicht dat het weigeren van de door Fastned gevraagde vergunning niet betekent dat al daarom het doelmatig en veilig gebruik van de wegen en de verzorgingsplaats niet is verzekerd of dat de transitie naar duurzame mobiliteit niet (meer) kan worden gehaald. De minister heeft op de zitting bij de Afdeling gemotiveerd uiteengezet dat, wat er ook zij van de verlenging van de huurovereenkomst voor het benzinestation van Shell, de minister het doel van het beleid "Verzorgingsplaats van de toekomst" niet wil doorkruisen door vóór de herordening van het aanbod van laadpunten op verzorgingsplaatsen vergunning te verlenen voor een basisvoorziening laden. In het kader van die herordening wil de minister namelijk afwegingen kunnen maken op landelijk niveau over waar wel en waar geen laadvoorzieningen moeten komen. Verder heeft de minister op de zitting toegelicht dat met het oog op veilig en doelmatig gebruik van een verzorgingsplaats de omstandigheden op een verzorgingsplaats ertoe kunnen leiden dat niet op elke verzorgingsplaats een laadvoorziening kan worden gerealiseerd. Verzorgingsplaats Bergh Zuid ligt in een grensgebied. Op zo’n verzorgingsplaats moeten volgens de minister in verband met het rijverbod van vrachtverkeer op Duitse zon- en feestdagen voldoende parkeerplaatsen voor vrachtwagens aanwezig zijn. Daarom is volgens de minister bij verzorgingsplaats Bergh Zuid ingezet op het zodanig herordenen van de verzorgingsplaats dat er in ieder geval voldoende parkeergelegenheid is voor vrachtwagens.

De Afdeling is van oordeel dat de minister gelet op het veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats Bergh Zuid een zwaarder belang mocht toekennen aan toekomstige ruimte voor vrachtwagenparkeren dan aan de door Fastned gewenste basisvoorziening elektrisch laden. Gelet op wat hiervoor is overwogen, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de minister bij haar besluit om vergunning te weigeren ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de in artikel 4 van de Tijdelijke beleidsregel opgenomen belangen.

De Afdeling is verder van oordeel dat de rechtbank in het betoog van Fastned dat het in dit geval aan de minister te wijten is dat de vergunningprocedure zo lang heeft stilgelegen, terecht geen omstandigheid heeft gezien die ertoe leidt dat de minister in afwijking van de Tijdelijke beleidsregel de gevraagde vergunning had moeten verlenen. De Afdeling verwijst voor de motivering van dit oordeel naar rechtsoverweging 6.3 van de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling ziet in wat Fastned daarover heeft aangevoerd, geen aanleiding voor een ander oordeel.

12.3.  Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de minister van oordeel dat de minister de door Fastned gevraagde Wbr-vergunning mocht weigeren.

Het betoog slaagt niet.

Slotoverwegingen

13.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.

14.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.

w.g. Gundelach

voorzitter

w.g. Montagne

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2026

374

 

BIJLAGE

 

Wet beheer rijkswaterstaatwerken, zoals die wet luidde ten tijde hier van belang

Artikel 2

1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:

a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;

b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.

2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden,

3. […].

Artikel 3

1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.

Tijdelijke beleidsregel

Artikel 3

1. Een vergunning wordt slechts verleend of gewijzigd met een geldigheidsduur die in ieder geval is beperkt:

a. tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van een voor inwerkingtreding van deze beleidsregel verleende vergunning voor een basisvoorziening energielaadpunt op de betreffende verzorgingsplaats; of

b. als voor de betreffende verzorgingsplaats geen vergunning als bedoeld in onderdeel a, is verleend, tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van de voor inwerkingtreding van deze beleidsregel gesloten huurovereenkomst van een locatie voor een motorbrandstoffenverkooppunt als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen op deze verzorgingsplaats.

2. Indien toepassing van het eerste lid zou leiden tot een geldigheidsduur van minder dan vijf jaar, dan wordt geen vergunning verleend.

3. […].

Artikel 4

Bij de voorbereiding en de vaststelling van een beschikking inzake het verlenen, weigeren, wijzigen of intrekken van een vergunning wordt rekening gehouden met:

a. de transitie naar een duurzamere mobiliteit, de wijziging van de inrichting van de verzorgingsplaatsen die daarmee gepaard zal gaan en het belang van de beschikbaarheid van laadvoorzieningen met het oog op het veilig en doelmatig gebruik van de wegen in beheer bij het Rijk;

b. het behouden van mogelijkheden voor een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaatsen door anderen dan de aanvrager of de vergunninghouder; en

c. de op de verzorgingsplaatsen betrekking hebbende onderdelen van de beleidsvisie op de verzorgingsplaats van de toekomst, waarvoor het regeringsstandpunt op de datum van bekendmaking van deze beleidsregel aan de Voorzitter van de Tweede Kamer is toegezonden.