Bij besluit van 24 november 2022 heeft de minister van Klimaat en Groene Groei aan [appellant A] en…

202503596/1/A2.

Datum uitspraak: 28 oktober 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op het hoger beroep van:

[appellant A ]en [appellant B], beiden wonend in [woonplaats],

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 16 mei 2025 in zaak nr. 23/3507 in het geding tussen:

[appellant A ]en [appellant B]

en

de minister van Klimaat en Groene Groei.

Procesverloop

Bij besluit van 24 november 2022 heeft de minister aan [appellant A] en [appellant B] een tegemoetkoming in planschade van € 7.500,00 toegekend, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag tot aan de dag van betaling van de tegemoetkoming.

Bij besluit van 31 mei 2023 heeft de minister het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 16 mei 2025 heeft de rechtbank het door [appellant A]en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Vereniging Windkoepel Groen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op 1 juli 2026 op een zitting behandeld, gelijktijdig met zaken nrs. 202503543/1/A2, 202503665/1/A2, 202503598/1/A2, 202503618/1/A2, 202503664/1/A2, 202503666/1/A2 en 202503682/1/A2. Op de zitting zijn [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. P.R. Botman, advocaat te Tilburg, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.H.M. Sipman, bijgestaan door mr. ing. P.W.H. Herder, deskundige, verschenen. Verder is op de zitting Windkoepel Groen, vertegenwoordigd door mr. C. Alekperova, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [person A] en [persoon B], gehoord.

Overwegingen

Achtergrond van het geschil

1. [appellant A] en [appellant B] waren ten tijde van belang eigenaar van de vrijstaande woning op het perceel aan de [locatie 1] in Park Ketelhaven in Dronten (de woning). Op 10 april 2021 hebben zij de minister verzocht om tegemoetkoming in planschade die zij naar eigen zeggen hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het Inpassingsplan Windplan Groen (het inpassingsplan). Dit plan, dat op 16 december 2019 (peildatum) in werking is getreden, is de planologische grondslag voor het realiseren van een windpark in het deelgebied Oost in Flevoland. Het inpassingsplan voorziet in de realisatie van 90 windturbines met een opgesteld vermogen van 300 tot 400 MW. De maximale rotordiameter bedraagt 166 m en de afstand gemeten van de gevel van de woning tot de dichtstbijzijnde windmolen bedraagt 865 m. Het inpassingsplan voorziet ook in de sanering van 98 bestaande windturbines.

2. Ten behoeve van het inpassingsplan heeft Pondera Consult B.V. (Pondera) een milieueffectrapportage gemaakt.

3. De minister heeft een overeenkomst gesloten met Windkoepel Groen, de initiatiefnemer van het windpark, op grond waarvan Windkoepel Groen eventueel uit te keren tegemoetkomingen in planschade voor haar rekening neemt.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

4. Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.

4.1. De door [appellant A] en [appellant B] aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Advisering en besluitvorming

5. De minister heeft adviesbureau Gloudemans B.V. (Gloudemans) ingeschakeld om te adviseren over de aanvraag om tegemoetkoming in planschade.

6. Gloudemans heeft LBP SIGHT B.V. (LBP SIGHT) gevraagd een second opinion te geven over de geluid- en slagschaduwberekeningen bij de milieueffectrapportage van toenmalig adviesbureau Pondera. In het rapport van de second opinion van 16 mei 2022 heeft LBP SIGHT de geluidbelasting en de slagschaduw beoordeeld.

7. In een advies van 13 oktober 2022 heeft Gloudemans een vergelijking gemaakt tussen het inpassingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime van het bestemmingsplan Buitengebied Dronten (D4000). Gloudemans heeft uiteengezet dat de planologische verandering voor [appellant A] en [appellant B] heeft geleid tot een planologische verslechtering en een waardevermindering van de woning van € 750.000,00 naar € 720.000,00 ten tijde van de peildatum. Volgens Gloudemans past de komst van de windturbines deels in het in een reeks van jaren gevoerde beleid en past deze ontwikkeling deels in de ruimtelijke structuur van de omgeving. Gloudemans heeft geconcludeerd dat een drempel van het normale maatschappelijke risico van 3 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade passend is, zodat aan [appellant A]en [appellant B] een tegemoetkoming in planschade van € 7.500,00 toekomt.

8. [appellant A ] en [appellant B] hebben adviesbureau Langhout & Wiarda (Langhout) gevraagd om een contra-expertise. Op 11 april 2023 heeft Langhout een rapport uitgebracht. Langhout heeft dit rapport op 14 juni 2023 aangevuld. Volgens Langhout heeft Gloudemans miskend dat in de nachtelijke periode meer hinder door turbines wordt veroorzaakt, omdat andere geluidbronnen minder hinder veroorzaken. Ook had Gloudemans onderzoek moeten doen naar het specifieke karakter en de mate van hinderlijkheid van het geluid van windturbines. Langhout heeft verder geconcludeerd dat de drempel in het kader van het normale maatschappelijke risico 2 procent bedraagt, omdat de ontwikkeling niet past in de bestaande ruimtelijke structuur van de omgeving.

9. De minister heeft het advies van Gloudemans aan de besluitvorming ten grondslag gelegd.

Uitspraak van de rechtbank

10. De rechtbank heeft geoordeeld dat de beroepsgronden van [appellant A] en [appellant B] geen concrete aanknopingspunten geven voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van het advies van Gloudemans. De minister mocht op dat advies afgaan. Aan dat oordeel heeft de rechtbank het volgende ten grondslag gelegd.

10.1. Door uit te gaan van de op de peildatum maximale turbine heeft Gloudemans in haar advies een reële prognose gemaakt van de op de peildatum te verwachten geluidbelasting onder het nieuwe planologische regime, aldus de rechtbank. Dat later een andere turbine beschikbaar is gekomen en is gerealiseerd, maakt dit oordeel niet anders. Om de toename van de geluidhinder als gevolg van de komst van de winturbines te beoordelen, heeft Gloudemans breder gekeken dan alleen naar de gecumuleerde geluidtoename die 2 dB bedraagt. Ook heeft Gloudemans in haar advies met een verwijzing naar het RIVM-rapport 2020-0214 ‘Gezondheidseffecten van windturbinegeluid’ onderkend dat het ritmische karakter van het geluid van windturbines tot meer hinder leidt dan geluid van andere geluidbronnen. Gloudemans heeft in dat kader verder onderkend dat ook het laagfrequent geluid dat deel uitmaakt van het totale geluid van windturbines storend kan zijn en effect kan hebben op het inslapen en de slaap zelf.

10.2. De rechtbank is de minister gevolgd in het standpunt dat de ontwikkeling deels past in het in een reeks van jaren gevoerd beleid en deels past in de ruimtelijke structuur van de omgeving. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank de omvang van het normale maatschappelijke risico terecht op 3 procent vastgesteld.

10.3. De rechtbank is [appellant A]en [appellant B] niet gevolgd in het betoog dat de minister het TNO-rapport ‘TNO 2022 P10374, De verwachte impact van windturbines op huizenprijzen in Nederland. Een ruimtelijke analyse voor de periode 2020-2030’ bij de besluitvorming had moeten betrekken. De minister was niet gehouden om een nadere motivering te geven voor het verschil tussen de gegevens over waardedaling van huizenprijzen uit het TNO-rapport en de waardedaling die Gloudemans voor het perceel van [appellant A] en [appellant B] heeft bepaald. Het TNO-rapport bevat veel algemeenheden en onzekerheden en is niet bedoeld als hulpmiddel bij planschadetaxaties in een individueel geval.

10.4. De minister heeft de taxatie van Gloudemans aan de besluitvorming ten grondslag mogen leggen. [appellant A] en [appellant B] hebben hun beroepsgrond dat Gloudemans de vergelijkingsmethode in dit geval niet zou mogen toepassen en de verkeerde referentieobjecten heeft gekozen, niet onderbouwd met een tegenrapport van een onafhankelijke taxateur waaruit blijkt dat en waarom de door Gloudemans gekozen referentieobjecten onjuist zijn. Gloudemans heeft de verschillen tussen de referentieobjecten en de woning voldoende inzichtelijk gemaakt.

Hoger beroep

11. In hoger beroep hebben [appellant A] en [appellant B] een nader advies van 20 juni 2025 van Langhout overgelegd. Daarnaast hebben zij een taxatierapport van Van Ameyde Taxateurs en Rentmeesters van 20 mei 2026 en een reactie van Van Ameyde op een advies van 13 oktober 2022 van Gloudemans overgelegd. De taxatie en de reactie zien op de woning op het perceel aan de [locatie 2] te Dronten. [appellant A]en [appellant B] hebben toegelicht dat hoewel de taxatie en de reactie een andere woning betreffen, een groot deel van de uitgangspunten en conclusies daarin ook op hun woning van toepassing zijn.

De planologische vergelijking

12. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Gloudemans de geluidhinder voldoende heeft betrokken bij de schadebeoordeling. [appellant A] en [appellant B] verwijzen naar het nader advies waarin Langhout heeft aangegeven dat niet alleen betekenis moet toekomen aan de wijziging van het geluidniveau, maar ook moet worden gekeken naar de specifieke aard van het geluid. [appellant A]en [appellant B] verwijzen in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1242. Gloudemans heeft kenmerkende geluidaspecten van windturbines wel benoemd, maar hier onvoldoende onderzoek naar gedaan.

12.1. Wanneer de door de aanvrager gestelde indirecte planschade is te herleiden tot een wijziging van de gebruiksmogelijkheden, wordt in de planvergelijking, in het kader van de meest ongunstige invulling van het oude en nieuwe planologische regime op de peildatum, een reële prognose gemaakt van het gebruik van de desbetreffende gronden met de daaruit voortvloeiende redelijkerwijs te verwachten nadelen voor de aanvrager. Dit onderzoek moet uitwijzen of die wijziging van dien aard is, dat het nieuwe planologische regime een nadeliger positie van de aanvrager, met daaruit voortvloeiende schade in de vorm van waardevermindering van zijn onroerende zaak, tot gevolg heeft gehad. In de rechtspraak is geaccepteerd dat bij geluidoverlast in relatie tot planschade wordt uitgegaan van gemiddelden (uitspraak van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, rechtsoverweging 14).

12.2. De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat Gloudemans een reële prognose heeft gemaakt van de op de peildatum te verwachten geluidbelasting onder het nieuwe planologische regime. Zoals de rechtbank heeft overwogen heeft Gloudemans om de toename van de geluidhinder als gevolg van de komst van de windturbines te kunnen beoordelen breder gekeken dan alleen naar de gecumuleerde geluidtoename die 2 dB bedraagt. Gloudemans heeft onderkend dat het ritmische karakter van het geluid van windturbines tot meer hinder leidt dan het geluid van andere geluidbronnen. Gloudemans heeft verder onderkend dat ook het laagfrequent geluid dat deel uitmaakt van het totale geluid van windturbines storend kan zijn en effect kan hebben op het inslapen en de slaap zelf. Gloudemans heeft de hinderbeleving van het geluid in voldoende mate bij haar beoordeling betrokken.

12.3. Het door [appellant A] en [appellant B] in deze procedure ingebrachte rapport van Van Ameyde biedt ook geen aanknopingspunt voor twijfel aan de door Gloudemans gemaakte reële prognose. Het rapport van Van Ameyde bevat in zoverre juist een bevestiging van het rapport van LBP SIGHT, waarnaar Gloudemans onder meer heeft verwezen. In het rapport van Van Ameyde staat namelijk dat voor de beoordeling van de toename van de geluidbelasting ter plaatse van het vastgoedobject een reële prognose gemaakt moet worden en dat Van Ameyde daarbij uitgaat van de door LBP SIGHT uitgevoerde geluidberekening.

12.4. Het betoog slaagt niet.

Waardebepaling van de woning

13. [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de waardebepaling van de woning onzorgvuldig tot stand is gekomen. De minister had de discrepantie tussen de gemiddelden uit het TNO-rapport en de taxatie van Gloudemans nader moeten motiveren. Het TNO-rapport is voor wat betreft de invloed van de nabijheid van windturbines op huizenprijzen gebaseerd op de studie van de economen Dröes en Koster. De conclusie van TNO is dat een hoge windturbine die dichtbij een woning staat, leidt tot een significant lagere woningwaarde. Alleen al als gevolg van de dichtstbijzijnde windturbine zou er een gemiddelde waardedaling zijn van 14,3 procent, wat al ruim 10 procent hoger ligt dan de inschatting van de waardedaling door Gloudemans. Gezien het feit dat er vier windturbines binnen 2.490 m afstand van de woning van [appellant A] en [appellant B] worden gebouwd, kan de waardevermindering voor de woning van [appellant A] en [appellant B] worden geschat op 14,3 tot 35,3 procent. [appellant A]en [appellant B] betogen verder dat geschikte referentietransacties ontbreken. Het toepassen van de vergelijkende methode is niet de juiste methode. [appellant A]en [appellant B] stellen dat hun woning niet vergelijkbaar is met de referentiepanden die Gloudemans hanteert.

13.1. Bij de bepaling van de waardevermindering is maatgevend welke prijs een redelijk denkend en handelend koper voor de onroerende zaak zou hebben geboden onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime en op het tijdstip direct daarna, uitgaande van de planologische mogelijkheden onder het oude en nieuwe regime (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 53).

13.2. Artikel 6.1 van de Wro dwingt niet tot het hanteren van de ene dan wel de andere taxatiemethode (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 54). Welke methode in een concreet geval wordt gebruikt, staat ter beoordeling van de onafhankelijke taxateur. Indien en voor zover toepassing van de ter beschikking staande methoden naar diens deskundig oordeel niet mogelijk is of op zichzelf niet tot een juiste waardering leidt, zal de taxateur diens taxatie (mede) mogen baseren op zijn kennis, ervaring en intuïtie.

13.3. Wanneer het betoog ziet op een aspect van de inhoud van het taxatierapport dat gebaseerd is op specifieke deskundigheid van een taxateur, kan de juistheid van (dat aspect van) het taxatierapport in beginsel slechts met vrucht worden bestreden met een onderbouwd tegenrapport van een onafhankelijke taxateur, waaruit blijkt dat het taxatierapport onjuist is. Voorbeelden van betogen die zien op een aspect van de inhoud van het taxatierapport dat gebaseerd is op specifieke deskundigheid van een taxateur, zijn betogen die er toe strekken dat in aanmerking genomen vergelijkingstransacties niet representatief zijn, dat andere vergelijkingstransacties ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten of dat ten onrechte al dan niet is gecorrigeerd vanwege gewijzigde economische omstandigheden. Ter onderbouwing van een betoog dat een taxatierapport onjuist is, is het niet voldoende dat het tegenrapport uitsluitend een andere zelfstandige taxatie stelt tegenover de taxatie die is vervat in het aan het besluit van het bestuursorgaan ten grondslag gelegde taxatierapport. Uit een in een tegenrapport vervatte zelfstandige taxatie blijkt nog niet waarom de in het taxatierapport vervatte taxatie onjuist is. Wanneer de taxateur die het taxatierapport heeft opgesteld en de taxateur die het tegenrapport heeft opgesteld verschillende uitgangspunten hanteren en daarom tot verschillende conclusies over de waarde van het te taxeren object zijn gekomen, is de vraag niet of de in het taxatierapport gehanteerde uitgangspunten verdedigbaar zijn, maar of in het tegenrapport aannemelijk is gemaakt dat de in het taxatierapport gehanteerde uitgangspunten dat niet zijn. Ook onvoldoende is een - niet met een tegenrapport onderbouwd - betoog van de betrokkene of diens gemachtigde dat ziet op een aspect van de inhoud van het taxatierapport dat gebaseerd is op specifieke deskundigheid van een taxateur. De betrokkene zelf, of diens gemachtigde in zijn hoedanigheid van gemachtigde, kunnen immers niet als onafhankelijke taxateur worden aangemerkt (zie de eerder genoemde uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 55).

13.4. Bij het beoordelen van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade moet een vergelijking worden gemaakt tussen de opvolgende planologische regimes, waarbij wordt uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden vóór en na de desbetreffende peildatum. Het doel van het TNO-rapport is om inzicht te krijgen in de ruimtelijke verdeling van de verwachte relatieve woningwaardedaling als gevolg van windturbines op land. Het rapport beschrijft daartoe in algemene zin de effecten op de waardeontwikkeling van onroerende zaken als gevolg van de komst van windturbines in de omgeving van deze zaken, gerelateerd aan afstand en hoogte van windturbines. Het TNO-rapport bouwt voort op een studie die door Dröes en Koster in 2019 is gemaakt. In het rapport van Dröes en Koster en het TNO-rapport staan geen specifieke conclusies voor de locatie [locatie 1] en [locatie 2] zoals in deze zaak aan de orde. Omdat de gegevens die in die rapporten staan niet zijn toegesneden op een planschadevergelijking en op de specifieke kenmerken van het perceel van [appellant A] en [appellant B] en het windpark Groen, zijn ze niet bruikbaar voor het beoordelen van de aanvraag van [appellant A]en [appellant B]. Het rapport van Dröes en Koster en het TNO-rapport kunnen daarom naar het oordeel van de Afdeling niet afdoen aan het advies van Gloudemans. Dit betekent niet dat aan het rapport van Dröes en Koster en het TNO-rapport geen enkele waarde kan toekomen bij taxaties. Het is echter aan de taxateur om in een individuele zaak te bepalen welk belang toekomt aan die rapporten, als een zienswijze op het concept van het rapport daartoe aanleiding geeft. Gloudemans heeft op de zitting toegelicht dat zij meer waarde hecht aan het rapport van Dröes en Koster dan aan het TNO-rapport, omdat gegevens uit het TNO-rapport zijn geëxtrapoleerd uit het rapport van Dröes en Koster. Gloudemans heeft toegelicht dat zij het rapport van Dröes en Koster beschouwt als een bron ter controle van haar eigen bevindingen. De door haar vastgestelde waardedaling van de woning valt overigens binnen de bandbreedte die in het rapport van Dröes en Koster is gegeven. In zoverre slaagt het betoog niet.

13.5. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat Gloudemans onjuiste vergelijkingsobjecten heeft gebruikt, raakt aan een aspect van de inhoud van het taxatierapport dat is gebaseerd is op specifieke deskundigheid van een taxateur, als bedoeld onder rechtsoverweging 13.3. De Afdeling stelt vast dat [appellant A] en [appellant B] geen tegenrapport hebben ingebracht waarin aannemelijk is gemaakt dat de in het taxatierapport van Gloudemans betreffende de woning [locatie 1] gehanteerde uitgangspunten onjuist zijn. Het rapport dat zij in hoger beroep hebben overlegd behelst een zelfstandige taxatie. In de begeleidende brief van 28 mei 2026 heeft Van Ameyde wel expliciet gereageerd op het deskundigenadvies van Gloudemans dat ziet op [locatie 2]. Van Ameyde heeft daarin opgemerkt dat ten aanzien van het nieuwe planologische regime, niet is toegelicht waarop de waarde onder het nieuwe planologische regime is gebaseerd. Volgens [appellant A] en [appellant B] is die reactie ook van toepassing op de taxatie van hun woning. Wat daar van zij, op de zitting bij de Afdeling heeft Gloudemans toegelicht dat zij heeft onderzocht of er geschikte vergelijkingsobjecten waren op basis waarvan de waarde van de woning onder het nieuwe planologische regime kon worden vastgesteld, maar dat er geen geschikte vergelijkingsobjecten waren. Zij heeft toegelicht dat Ketelhaven een specifiek gebied is en dat ook de objecten aan de [locatie 1] en [locatie 2] specifiek zijn. De objecten verschillen bijvoorbeeld in grootte en in type materiaalgebruik. De Afdeling overweegt dat het aan de taxateur is om te bepalen welke taxatiemethode hij gebruikt. Omdat de ter beschikking staande methoden naar haar deskundig oordeel niet mogelijk waren, heeft Gloudemans zich mogen baseren op haar kennis, ervaring en intuïtie. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister de taxatie van Gloudemans aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.

13.6. Het betoog slaagt ook in zoverre niet.

Omvang van het normaal maatschappelijke risico

14. [appellant A ] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de drempel van het normale maatschappelijke risico terecht heeft vastgesteld op 3 procent. Volgens hen moet een drempel van 2 procent worden toegepast, omdat de ontwikkeling niet past in de ruimtelijke structuur van de omgeving. Uit het advies van Langhout van 20 juni 2025 volgt dat de ontwikkeling op basis van de ruimtelijke structuur van de omgeving niet hoefde te worden verwacht, omdat in het plangebied geen windturbines waren toegestaan. Dat volgt uit de toelichting bij bestemmingsplan Buitengebied Dronten. Daarin staat dat het noordelijk deel van Dronten nauwelijks wordt beïnvloed door de aanwezigheid van windmolens en dat windmolens hier ongewenst zijn. Langhout heeft erop gewezen dat de windturbines ook wat betreft hun hoogte niet binnen een open agrarisch polderlandschap passen. [appellant A] en [appellant B] wijzen verder op de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 september 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:14370, waarin is overwogen dat hoewel een open agrarisch landschap zich goed leent voor het opwekken van windenergie, dit niet betekent dat de ontwikkeling ook binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past.

14.1. Op de zitting bij de Afdeling hebben [appellant A] en [appellant B] betoogd dat de planologische ontwikkeling ook niet in het in een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past.

- Beoordelingskader

14.2. Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen (uitspraak van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, rechtsoverweging 96).

14.3. Dat een bepaalde planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, betekent op zichzelf nog niet dat deze planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 97). Of sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling, wordt namelijk los van de omstandigheden van het geval beoordeeld. Of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, wordt wel beoordeeld met inachtneming van de omstandigheden van het geval.

14.4. Bij de beantwoording van de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 97).

14.5. Bij de beantwoording van de vraag wat de ruimtelijke structuur van de omgeving in een concreet geval inhoudt, geldt als uitgangspunt dat deze bepaald wordt door het planologische regime dat, onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van de schadeveroorzakende planologische maatregel, gold voor de directe omgeving van het plangebied van de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel (zie de eerder genoemde uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 98). Aan de feitelijke inrichting van het plangebied of de directe omgeving daarvan, onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van de schadeveroorzakende planologische maatregel, komt dus in beginsel geen betekenis toe. Verder is de nieuwe ruimtelijke structuur, die is ontstaan onder het regime van de beweerdelijk schadeveroorzakende maatregel, niet van belang (zie de eerder genoemde uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 99).

14.6. De Afdeling heeft voor het bepalen van de hoogte van de drempel de volgende handvatten gegeven. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, aangewezen (zie de eerder genoemde uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 100).

14.7. De vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 109).

14.8. Het bestuursorgaan moet deze vaststelling naar behoren motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil op grond van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is, met inachtneming van het bepaalde in het tweede lid van artikel 6.2 van de Wro (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 110).

- Reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid

14.9. De Afdeling volgt de rechtbank in het oordeel dat de ontwikkeling deels past binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. De Afdeling overweegt daartoe ten eerste dat in de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte, op 13 maart 2012 vastgesteld door de minister van Infrastructuur en Milieu, het ruimtelijk rijksbeleid voor windenergie op land is weergegeven. In die structuurvisie is aangegeven welke gebieden op basis van de landschappelijke en natuurlijke kenmerken, alsmede de gemiddelde windsnelheid, kansrijk zijn om windenergie op te wekken. De gehele Flevopolder is als kansrijk gebied aangemerkt. In de structuurvisie staat verder dat het Rijk binnen deze gebieden in samenwerking met de provincies locaties voor grootschalige windenergie zal gaan aanwijzen. In de Structuurvisie Windenergie op Land, vastgesteld op 28 maart 2014 door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, een uitwerking van de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte, zijn concrete gebieden aangewezen die geschikt zijn voor grootschalige windturbineparken (een omvang van ten minste 100 MW). Het plangebied is hierin niet aangemerkt als gebied voor grootschalige windenergie. Vervolgens is in het Regioplan windenergie zuidelijk en oostelijk Flevoland, een provinciale en intergemeentelijke structuurvisie, onder meer vastgesteld door de gemeente Dronten, echter opgenomen dat het Regioplan ruimte biedt om in een aantal andere zones dan de zones die in de Structuurvisie Windenergie op Land zijn aangewezen, windparken te plaatsen. Op het landschapsbeeld dat in het Regioplan is opgenomen, is te zien dat onder andere ten oosten van Dronten, in het plangebied, plaatsingszones voor windturbines zijn aangewezen. Uit het Regioplan kon worden opgemaakt dat ten noorden van de N307 windturbines zouden worden gerealiseerd. De ontwikkeling past eveneens in de Wijziging Omgevingsverordening Flevoland Windplan Groen, vastgesteld op 17 september 2019 en in werking getreden op 3 oktober 2019, waarin de plaatsingszones voor Windplan Groen zijn gerealiseerd. Daarin is het plangebied aangewezen als plaatsingszone. Gloudemans heeft terecht geconcludeerd dat het Windplan Groen deels past binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. Het windplan past niet in de Structuurvisie Windenergie op Land en de Structuurvisie Dronten 2030, maar wel binnen de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte, het Regioplan windenergie zuidelijk en oostelijk Flevoland en de Omgevingsverordening Flevoland.

14.10. Het betoog slaagt in zoverre niet.

- Ruimtelijke structuur

14.11. Gloudemans heeft in haar advies geconcludeerd dat windturbines als deels passend binnen de ruimtelijke structuur van het polderlandschap dienen te worden aangemerkt. In de directe nabijheid van het plangebied zijn geen windturbines aanwezig, maar op korte afstand is wel een kleinschalige windturbine aanwezig op een agrarisch erf. Andere windturbines van enige omvang zijn aanwezig ten zuiden van de N307 en de spoorbaan (ruim 6 km ten zuiden van Ketelhaven). In het gebied waren geen windturbines aanwezig, aldus Gloudemans.

14.12. Gloudemans heeft in haar advies een weergave gegeven van de feitelijke aanwezigheid van windturbines in de omgeving. Zoals vermeld in rechtsoverweging 14.5 van deze uitspraak, komt aan de feitelijke inrichting van het plangebied of de directe omgeving daarvan in beginsel geen betekenis toe. Gloudemans had conform rechtsoverweging 14.5 moeten onderzoeken of vóór de peildatum in de directe omgeving van het plangebied op grond van het planologisch regime, geldend vóór de peildatum, windturbines waren toegestaan. Dat heeft Gloudemans, en daarmee ook de minister, niet gedaan. Ook in een later stadium in deze procedure is niet gebleken of vóór de peildatum in de directe omgeving van het plangebied op grond van het planologisch regime windturbines waren toegestaan.

14.13. Het betoog slaagt.

Definitieve beslechting van het geschil

15. Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling de minister op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen het onder rechtsoverweging 14.12 geconstateerde gebrek in het besluit van 31 mei 2023 binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen. Om het gebrek te herstellen, moet minister onderzoeken of vóór de peildatum in de directe omgeving van het plangebied op grond van het planologisch regime, geldend vóór de peildatum, windturbines waren toegestaan. Vervolgens moet hij nagaan wat dit onderzoek betekent voor zijn standpunt dat hij in navolging van Gloudemans heeft ingenomen dat windturbines als deels passend binnen de ruimtelijke structuur van het polderlandschap aangemerkt moeten worden en voor de hoogte van de aftrek voor het normaal maatschappelijk risico op de tegemoetkoming in de schade.

16. In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt de minister van Klimaat en Groene Groei op om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak:

1. met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek dat kleeft aan het besluit van 31 mei 2023 te herstellen, en

2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en dit ook aan de Afdeling toe te zenden.

Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Engele, griffier.

w.g. Willems

voorzitter

w.g. Engele

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2026

1033