Bij besluit van 24 november 2022 heeft de minister van Klimaat en Groene Groei aan [appellant A] en…

202503665/1/A2.

Datum uitspraak: 28 oktober 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op het hoger beroep van:

[appellant A] en [appellant B], beiden wonend in [woonplaats],

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 16 mei 2025 in zaak nr. 23/2750 in het geding tussen:

[appellant A] en [appellant B]

en

de minister van Klimaat en Groene Groei.

Procesverloop

Bij besluit van 24 november 2022 heeft de minister aan [appellant A] en [appellant B] een tegemoetkoming in planschade van € 7.750,00 toegekend.

Bij besluit van 28 maart 2023 heeft de minister het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 16 mei 2025 heeft de rechtbank het door [appellant A]en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.

Vereniging Windkoepel Groen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant A]en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op 1 juli 2026 op een zitting behandeld, gelijktijdig met zaken nrs. 202503543/1/A2, 202503596/1/A2, 202503598/1/A2, 202503618/1/A2, 202503664/1/A2, 202503666/1/A2 en 202503682/1/A2. Op de zitting zijn [appellant A]en [appellant B], bijgestaan door mr. P.R. Botman, advocaat te Tilburg, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.H.M. Sipman, bijgestaan door mr. ing. P.W.H. Herder, deskundige, verschenen. Verder is op de zitting Windkoepel Groen, vertegenwoordigd door mr. C. Alekperova, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [persoon A] en [persoon B], gehoord.

Overwegingen

Achtergrond van het geschil

1. [appellant A] en [appellant B] waren ten tijde van belang eigenaar van de vrijstaande woning op het perceel aan de [locatie 1] (de woning). Bij brief van 17 maart 2021 hebben zij de minister verzocht om tegemoetkoming in planschade die zij naar eigen zeggen hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het Inpassingsplan Windplan Groen (het inpassingsplan). Dit plan, dat op 16 december 2019 (peildatum) in werking is getreden, is de planologische grondslag voor het realiseren van een windpark in het deelgebied Oost in Flevoland. Het inpassingsplan voorziet in de realisatie van 90 windturbines met een opgesteld vermogen van 300 tot 400 MW. De maximale rotordiameter bedraagt 166 m. De afstand gemeten van de gevel van de woning tot de dichtstbijzijnde windmolen bedraagt 885 m. Het inpassingsplan voorziet ook in de sanering van 98 bestaande windturbines.

2. Ten behoeve van het inpassingsplan heeft Pondera Consult B.V. (Pondera) een milieueffectrapportage gemaakt.

3. De minister heeft een overeenkomst gesloten met Windkoepel Groen, de initiatiefnemer van het windpark, op grond waarvan Windkoepel Groen eventueel uit te keren tegemoetkomingen in planschade voor haar rekening neemt.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

4. Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.

4.1. De door [appellant A]en [appellant B] aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Advisering en besluitvorming

5. De minister heeft adviesbureau Gloudemans B.V. (Gloudemans) ingeschakeld om te adviseren over de aanvraag om tegemoetkoming in planschade.

6. Gloudemans heeft LBP SIGHT B.V. (LBP SIGHT) gevraagd een second opinion te geven over de geluid- en slagschaduwberekeningen bij de milieueffectrapportage van toenmalig adviesbureau Pondera. In het rapport van de second opinion van 16 mei 2022 heeft LBP SIGHT de geluidbelasting en de slagschaduw beoordeeld.

7. In een advies van 13 oktober 2022 heeft Gloudemans een vergelijking gemaakt tussen het inpassingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime van het bestemmingsplan Buitengebied Dronten (D4000). Gloudemans heeft uiteengezet dat de planologische verandering voor [appellant A]en [appellant B] heeft geleid tot een planologische verslechtering en een waardevermindering van de woning van € 575.000,00 naar € 550.000,00 ten tijde van de peildatum. Volgens Gloudemans past de komst van de windturbines deels in het in een reeks van jaren gevoerde beleid en past deze ontwikkeling deels in de ruimtelijke structuur van de omgeving. Gloudemans heeft geconcludeerd dat een drempel van het normale maatschappelijke risico van 3 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade passend is, zodat aan [appellant A] en [appellant B] een tegemoetkoming in planschade van € 7.750,00 toekomt.

8. De minister heeft het advies van Gloudemans aan de besluitvorming ten grondslag gelegd.

Uitspraak van de rechtbank

9. De rechtbank heeft geoordeeld dat de beroepsgronden van [appellant A] en [appellant B] geen concrete aanknopingspunten geven voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van het advies van Gloudemans. De minister mocht op dat advies afgaan. Aan dat oordeel heeft de rechtbank het volgende ten grondslag gelegd.

9.1. Door uit te gaan van de op de peildatum maximale turbine heeft Gloudemans in haar advies een reële prognose gemaakt van de op de peildatum te verwachten geluidbelasting onder het nieuwe planologische regime, aldus de rechtbank. Dat later een andere turbine beschikbaar is gekomen en is gerealiseerd, maakt dit oordeel niet anders. Om de toename van de geluidhinder als gevolg van de komst van de winturbines te beoordelen, heeft Gloudemans breder gekeken dan alleen naar de gecumuleerde geluidtoename die 2 dB bedraagt. Ook heeft Gloudemans in haar advies met een verwijzing naar het RIVM-rapport 2020-0214 ‘Gezondheidseffecten van windturbinegeluid’ onderkend dat het ritmische karakter van het geluid van windturbines tot meer hinder leidt dan geluid van andere geluidbronnen. Gloudemans heeft in dat kader verder onderkend dat ook het laagfrequent geluid dat deel uitmaakt van het totale geluid van windturbines storend kan zijn en effect kan hebben op het inslapen en de slaap zelf.

9.2. Gloudemans heeft in haar advies opgemerkt dat de windturbines zouden worden voorzien van obstakelverlichting om voor het luchtverkeer visueel herkenbaar te zijn en geconcludeerd dat niet valt uit te sluiten dat deze verlichting in - dan wel rondom - de woning waarneembaar is. De rechtbank heeft overwogen het advies van Gloudemans op dit punt te kunnen volgen.

9.3. De rechtbank is de minister gevolgd in het standpunt dat de ontwikkeling deels past in het in een reeks van jaren gevoerd beleid en deels past in de ruimtelijke structuur van de omgeving. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank de omvang van het normale maatschappelijke risico terecht op 3 procent vastgesteld.

9.4. De rechtbank is [appellant A] en [appellant B] niet gevolgd in het betoog dat de minister het TNO-rapport ‘TNO 2022 P10374, De verwachte impact van windturbines op huizenprijzen in Nederland. Een ruimtelijke analyse voor de periode 2020-2030’ bij de besluitvorming had moeten betrekken. De minister was niet gehouden om een nadere motivering te geven voor het verschil tussen de gegevens over waardedaling van huizenprijzen uit het TNO-rapport en de waardedaling die Gloudemans voor het perceel van [appellant A] en [appellant B] heeft bepaald. Het TNO-rapport bevat veel algemeenheden en onzekerheden en is niet bedoeld als hulpmiddel bij planschadetaxaties in een individueel geval.

9.5. [appellant A] en [appellant B] hebben hun beroepsgronden dat Gloudemans de vergelijkingsmethode in dit geval niet zou mogen toepassen en daarbij de verkeerde referentieobjecten heeft gekozen, niet onderbouwd met een tegenrapport van een onafhankelijke taxateur waaruit blijkt dat en waarom de door Gloudemans gekozen referentieobjecten onjuist zijn. Gloudemans heeft de verschillen tussen de referentieobjecten en de woning voldoende inzichtelijk gemaakt.

Hoger beroep

10. In hoger beroep hebben [appellant A] en [appellant B] een taxatierapport van Van Ameyde Taxateurs en Rentmeesters van 20 mei 2026 en een reactie van Van Ameyde op een advies van 13 oktober 2022 van Gloudemans overgelegd. De taxatie en de reactie zien op de woning op het perceel aan de [locatie 2] te Dronten. [appellant A] en [appellant B] hebben toegelicht dat hoewel de taxatie en de reactie een andere woning betreffen, een groot deel van de uitgangspunten en conclusies daarin ook op hun woning van toepassing zijn.

De planologische vergelijking

- Reële prognose van de geluidbelasting

11. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat Gloudemans een reële prognose heeft gemaakt van de te verwachten geluidbelasting onder het nieuwe planologische regime. Gloudemans heeft zich in navolging van LBP SIGHT gebaseerd op gegevens van het windturbinetype Vestas V136-3.45 MW (type Vestas), terwijl het type GE Cypress 6.0-164 (type Cypress) is geplaatst. Laatstgenoemde windturbine heeft een maximaal geluidvermogen van 108 dB, terwijl het type Vestas een maximaal geluidvermogen van 103,9 dB heeft. Het verschil van 4,1 dB is significant, aangezien een toename van slechts 3 dB een verdubbeling van het geluidniveau met zich meebrengt. [appellant A] en [appellant B] merken verder op dat Gloudemans heeft getoetst aan normen die zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit), terwijl de Afdeling in haar uitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395, heeft geoordeeld dat die normen buiten toepassing moeten worden gelaten. Dit betekent dat Gloudemans heeft getoetst aan normen die hoogstwaarschijnlijk zullen worden bijgesteld. [appellant A] en [appellant B] voeren verder aan dat Gloudemans onvoldoende rekening heeft gehouden met de hinder die omwonenden ervaren van het laagfrequent geluid dat door windturbines wordt geproduceerd. Uit het rapport Windparken Dronten Rapportage monitoringsperiode 1 (juni - december 2023) blijkt dat laagfrequent geluid een bepalende factor is in de ervaren geluidhinder van bewoners aan de [locatie]in Dronten.

11.1. Wanneer de door de aanvrager gestelde indirecte planschade is te herleiden tot een wijziging van de gebruiksmogelijkheden, wordt in de planvergelijking, in het kader van de meest ongunstige invulling van het oude en nieuwe planologische regime op de peildatum, een reële prognose gemaakt van het gebruik van de desbetreffende gronden met de daaruit voortvloeiende redelijkerwijs te verwachten nadelen voor de aanvrager. Dit onderzoek moet uitwijzen of die wijziging van dien aard is, dat het nieuwe planologische regime een nadeliger positie van de aanvrager, met daaruit voortvloeiende schade in de vorm van waardevermindering van zijn onroerende zaak, tot gevolg heeft gehad. In de rechtspraak is geaccepteerd dat bij geluidoverlast in relatie tot planschade wordt uitgegaan van gemiddelden (uitspraak van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, rechtsoverweging 14).

11.2. In het Inpassingsplan is voor de normstelling van de geluidbelasting als gevolg van de windturbines verwezen naar de geluidniveaus die zijn opgenomen in artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, maar dan als norm voor de gecumuleerde geluidbelasting van de windturbines. Op de zitting bij de Afdeling hebben [appellant A] en [appellant B] toegelicht dat zij niet verlangen dat de Afdeling een conclusie verbindt aan hun betoog over de gelding van de normen uit het Activiteitenbesluit en het Inpassingsplan, maar dat zij in een breder perspectief hebben bedoeld te betogen dat de reële prognose onjuist is.

11.3. De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat Gloudemans, door uit te gaan van het maximaal vermogen van het type Vestas een reële prognose heeft gemaakt van de op de peildatum te verwachten geluidsbelasting onder het nieuwe planologisch regime. Het type Vestas was beschikbaar op het moment van de peildatum. Windkoepel Groen heeft op de zitting bevestigd dat het type Cypress is geplaatst. Zij heeft toegelicht dat dit type windturbine eind 2020 is aangekondigd en in 2022 op de markt beschikbaar is gekomen. Dit betekent dat dit type windturbine nog niet beschikbaar en aangekondigd was ten tijde van de peildatum. Dat Windplan Groen een ander type windturbine heeft geplaatst dan waar in de reële prognose vanuit is gegaan, betekent niet dat de reële prognose onjuist is, omdat uitgegaan moet worden van de typen windturbines die beschikbaar waren of aangekondigd waren op de peildatum. De Afdeling overweegt verder dat ook het rapport van Van Ameyde op dit punt geen aanknopingspunt biedt voor twijfel aan de door Gloudemans gemaakte reële prognose. Het rapport van Van Ameyde bevat in zoverre juist een bevestiging van het rapport van LBP SIGHT, waarnaar Gloudemans onder meer heeft verwezen. In het rapport van Van Ameyde staat namelijk dat voor de beoordeling van de toename van de geluidbelasting ter plaatse van het vastgoedobject een reële prognose gemaakt moet worden en dat Van Ameyde daarbij uitgaat van de door LBP SIGHT uitgevoerde geluidberekening.

11.4. De Afdeling overweegt verder dat aan het door [appellant A] en [appellant B] genoemde monitoringsrapport niet de betekenis kan toekomen die zij wensen. Dit rapport heeft betrekking op de situatie na de peildatum. Alleen al daarom kan dat rapport niet afdoen aan de door Gloudemans gemaakte planvergelijking.

11.5. Het betoog slaagt niet.

- Lichthinder en gevolgen voor de gezondheid

12. [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat Gloudemans de lichthinder heeft onderschat. Ter illustratie hebben zij een foto van de ’s nachts zichtbare obstakelverlichting overgelegd. [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat Gloudemans zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de effecten van de windturbines op de gezondheid van omwonenden. Uit onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat personen die binnen een afstand van 1.500 m van een windturbine wonen, twee keer zo vaak last hebben van slaapproblemen als personen die verder dan 2.000 m van een windturbine wonen.

12.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de eerder genoemde uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 153), is het van belang dat de deskundige zich in zijn advies rekenschap geeft van de verschillende factoren die hij bij zijn beoordeling heeft betrokken, zodat kan worden nagegaan of er geen factoren zijn die hij ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Het begroten van planologisch nadeel is echter geen exacte wetenschap. Net als bij het taxeren van onroerende zaken, spelen ook bij de begroting van planschade kennis, ervaring en intuïtie van de deskundige een rol. Van een deskundige kan daarom niet worden verlangd dat hij elke schadefactor op geld waardeert en de bedragen die de verschillende factoren zouden vertegenwoordigen bij elkaar optelt of van elkaar aftrekt.

12.2. Gloudemans heeft in haar advies geconcludeerd dat niet valt uit te sluiten dat de obstakelverlichting van de windturbines in - dan wel rondom - de woning waarneembaar is. Gloudemans heeft in haar advies - en op de zitting bij de Afdeling - toegelicht waarom zij heeft volstaan met deze globale formulering. Zij heeft toegelicht dat hoewel het begroten van planologisch nadeel geen exacte wetenschap is en dat het omschrijven van de mate van lichthinder ingewikkeld is, zij de schadefactor lichthinder wel degelijk bij de planologische vergelijking heeft betrokken.

12.3. De Afdeling is van oordeel dat bij het ontbreken van algemeen aanvaarde en objectiveerbare inzichten over de mate van hinder die door deze vorm van lichthinder wordt ondervonden, de minister in navolging van Gloudemans heeft kunnen afzien van een kwalificatie van dit nadeel. Gloudemans heeft zich met haar advies voldoende rekenschap gegeven van de schadefactor lichthinder. Hetzelfde geldt voor de effecten die windturbines kunnen hebben op de gezondheid van omwonenden. Ook ten aanzien van deze mogelijke effecten heeft de minister in navolging van het advies van Gloudemans zich voldoende rekenschap gegeven. Gloudemans heeft in haar advies opgemerkt dat er binnen de wetenschap geen eenduidig standpunt is over de effecten van windturbines op de gezondheid, maar dat uit een rapport van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM 2020-0214 "Gezondheidseffecten van windturbinegeluid"), blijkt dat er een verband is tussen geluidniveaus van windturbines en ervaren hinder. Gloudemans heeft erkend dat het ritmisch geluid van windturbines door omwonenden als hinderlijk wordt ervaren en dat laagfrequent geluid eveneens storend kan zijn en effect heeft op het inslapen en de slaap zelf. Deze effecten zijn echter niet in algemeen aanvaarde en objectiveerbare inzichten uit te drukken. Gloudemans heeft de mogelijke effecten echter wel bij de bepaling van het planologisch nadeel en de waarde van de woning betrokken. In wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd over de lichthinder en de effecten van windturbines op de gezondheid van omwonenden, ziet de Afdeling, in navolging van de rechtbank, daarom geen aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van het advies van Gloudemans. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, volgens haar vaste rechtspraak zoals die hiervoor onder 12.1 is weergegeven, van Gloudemans niet kan worden verlangd dat zij elke schadefactor op geld waardeert en de bedragen die de verschillende factoren zouden vertegenwoordigen bij elkaar optelt of van elkaar aftrekt.

12.4. Het betoog slaagt niet.

Waardebepaling van de woning

13. [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de waardebepaling van de woning onzorgvuldig tot stand is gekomen.

Zij voeren daartoe ten eerste aan dat de taxatie van Gloudemans onrealistisch is gelet op de omvang van de woning en het bijbehorende perceel, het zeer hoge afwerkingsniveau, de prijsontwikkeling van de woning en de locatiespecifieke kenmerken van de woning.

[appellant A]en [appellant B] voeren ten tweede aan dat ook gelet op gegevens van het Kadaster en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) de taxatie van Gloudemans onnavolgbaar is. Uit inflatiecijfers van het CBS blijkt bijvoorbeeld dat woningen over de jaren 2010 tot en met 2019 15,9 procent in waarde zijn gestegen. Via het kadaster kan nauwkeurig per kwartaal worden berekend wat de prijsontwikkeling is geweest van een bepaalde woning binnen een bepaalde regio. Het advies van Gloudemans wijkt daar significant van af. De minister had het besluit nader moeten motiveren ten aanzien van de verschillen tussen de gegevens van het kadaster en het CBS en de taxatie van Gloudemans. Ook had de minister aansluiting moeten vinden bij een onderzoek van M.I. Dröes en H.R.A. Koster die voor een studie in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat hebben aangetoond dat de waardeontwikkeling van woningen in de nabijheid van turbines achterblijft ten opzichte van vergelijkbare woningen elders, aldus [appellant A]en [appellant B]. Gloudemans had ook het daarop volgende TNO-rapport moeten betrekken. Uit de rapporten volgt dat bij windturbines met een tiphoogte boven de 150 m en een afstand van minimaal 1.000 m de gemiddelde waardedaling van de woning oploopt tot 9 procent. Bij een windturbine met een tiphoogte van 250 m en een afstand van 900 m, zoals in deze zaak het geval is, is zelfs sprake van een waardedaling van 14 procent. [appellant A] en [appellant B] voeren verder aan dat ook het planologische regime in het tussengebied geen afwijkingen van het rapport van Dröes en Koster en het TNO-rapport kan rechtvaardigen, omdat er geen planologische beperkingen zijn in het tussengebied.

[appellant A]en [appellant B] voeren ten derde aan dat de woning door makelaarsbureau Dop Makelaars in februari 2023 voor een bedrag van € 745.000,00 te koop is aangeboden. De woning heeft 1,5 jaar te koop gestaan en is verkocht voor € 650.000,00. Dit terwijl de bijvoorbeeld in 2022 81% van de woningen boven de vraagprijs werd verkocht.

[appellant A] en [appellant B] voeren verder aan dat in de taxatie van Gloudemans gegevens ontbreken, zoals een waardematrix, de waarde van de grond, de waarde van de opstallen, de oppervlakte van de schuur en de inpandige garage, waardoor niet inzichtelijk is gemaakt hoe de waardering van het object is opgebouwd.

[appellant A] en [appellant B] voeren tot slot aan dat er grote verschillen zijn tussen hun woning en de vergelijkingsobjecten die Gloudemans in haar rapport heeft betrokken. Er is een verschil in afwerkingsniveau, ligging aan vaarwater, uitzicht en woon- en perceeloppervlakte. Daarnaast heeft Gloudemans de waarde van de woning ten onrechte vergeleken met een drietal objecten in Ketelhaven die eveneens in waarde zijn verminderd ten gevolge van de inwerkingtreding van het Inpassingsplan. Kopers hielden daar in 2019 al rekening mee. In de verkoopprijzen van 2019 is dus al een waardevermindering ten gevolg van het windpark verdisconteerd.

13.1. Bij de bepaling van de waardevermindering is maatgevend welke prijs een redelijk denkend en handelend koper voor de onroerende zaak zou hebben geboden onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime en op het tijdstip direct daarna, uitgaande van de planologische mogelijkheden onder het oude en nieuwe regime (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 53).

13.2. Artikel 6.1 van de Wro dwingt niet tot het hanteren van de ene dan wel de andere taxatiemethode (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 54). Welke methode in een concreet geval wordt gebruikt, staat ter beoordeling van de onafhankelijke taxateur. Indien en voor zover toepassing van de ter beschikking staande methoden naar diens deskundig oordeel niet mogelijk is of op zichzelf niet tot een juiste waardering leidt, zal de taxateur diens taxatie (mede) mogen baseren op zijn kennis, ervaring en intuïtie.

13.3. Wanneer het betoog ziet op een aspect van de inhoud van het taxatierapport dat gebaseerd is op specifieke deskundigheid van een taxateur, kan de juistheid van (dat aspect van) het taxatierapport in beginsel slechts met vrucht worden bestreden met een onderbouwd tegenrapport van een onafhankelijke taxateur, waaruit blijkt dat het taxatierapport onjuist is. Voorbeelden van betogen die zien op een aspect van de inhoud van het taxatierapport dat gebaseerd is op specifieke deskundigheid van een taxateur, zijn betogen die er toe strekken dat in aanmerking genomen vergelijkingstransacties niet representatief zijn, dat andere vergelijkingstransacties ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten of dat ten onrechte al dan niet is gecorrigeerd vanwege gewijzigde economische omstandigheden. Ter onderbouwing van een betoog dat een taxatierapport onjuist is, is het niet voldoende dat het tegenrapport uitsluitend een andere zelfstandige taxatie stelt tegenover de taxatie die is vervat in het aan het besluit van het bestuursorgaan ten grondslag gelegde taxatierapport. Uit een in een tegenrapport vervatte zelfstandige taxatie blijkt nog niet waarom de in het taxatierapport vervatte taxatie onjuist is. Wanneer de taxateur die het taxatierapport heeft opgesteld en de taxateur die het tegenrapport heeft opgesteld verschillende uitgangspunten hanteren en daarom tot verschillende conclusies over de waarde van het te taxeren object zijn gekomen, is de vraag niet of de in het taxatierapport gehanteerde uitgangspunten verdedigbaar zijn, maar of in het tegenrapport aannemelijk is gemaakt dat de in het taxatierapport gehanteerde uitgangspunten dat niet zijn. Ook onvoldoende is een - niet met een tegenrapport onderbouwd - betoog van de betrokkene of diens gemachtigde dat ziet op een aspect van de inhoud van het taxatierapport dat gebaseerd is op specifieke deskundigheid van een taxateur. De betrokkene zelf, of diens gemachtigde in zijn hoedanigheid van gemachtigde, kunnen immers niet als onafhankelijke taxateur worden aangemerkt (zie de eerder genoemde uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 55).

13.4. Bij het beoordelen van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade moet een vergelijking worden gemaakt tussen de opvolgende planologische regimes, waarbij wordt uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden vóór en na de desbetreffende peildatum. Het doel van het TNO-rapport is om inzicht te krijgen in de ruimtelijke verdeling van de verwachte relatieve woningwaardedaling als gevolg van windturbines op land. Het rapport beschrijft daartoe in algemene zin de effecten op de waardeontwikkeling van onroerende zaken als gevolg van de komst van windturbines in de omgeving van deze zaken, gerelateerd aan afstand en hoogte van windturbines. Het TNO-rapport bouwt voort op een studie die door Dröes en Koster in 2019 is gemaakt. In het rapport van Dröes en Koster en het TNO-rapport staan geen specifieke conclusies voor de locatie [locatie]zoals in deze zaak aan de orde. Omdat de gegevens die in die rapporten staan niet zijn toegesneden op een planschadevergelijking en op de specifieke kenmerken van het perceel van [appellant A]en [appellant B] en het windpark Groen, zijn ze niet bruikbaar voor het beoordelen van de aanvraag van [appellant A] en [appellant B]. Het rapport van Dröes en Koster en het TNO-rapport kunnen daarom naar het oordeel van de Afdeling niet afdoen aan het advies van Gloudemans. Dit betekent niet dat aan het rapport van Dröes en Koster en het TNO-rapport geen enkele waarde kan toekomen bij taxaties. Het is echter aan de taxateur om in een individuele zaak te bepalen welk belang toekomt aan die rapporten, als een zienswijze op het concept van het rapport daartoe aanleiding geeft. Gloudemans heeft op de zitting toegelicht dat zij meer waarde hecht aan het rapport van Dröes en Koster dan aan het TNO-rapport, omdat gegevens uit het TNO-rapport zijn geëxtrapoleerd uit het rapport van Dröes en Koster. Gloudemans heeft toegelicht dat zij het rapport van Dröes en Koster beschouwt als een bron ter controle van haar eigen bevindingen. De door haar vastgestelde waardedaling van de woning valt overigens binnen de bandbreedte die in het rapport van Dröes en Koster is gegeven. In zoverre slaagt het betoog niet.

13.5. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat Gloudemans onjuiste vergelijkingsobjecten heeft gebruikt, raakt aan een aspect van de inhoud van het taxatierapport dat is gebaseerd is op specifieke deskundigheid van een taxateur, als bedoeld onder rechtsoverweging 13.3. De Afdeling stelt vast dat [appellant A]en [appellant B] geen tegenrapport hebben ingebracht waarin aannemelijk is gemaakt dat de in het taxatierapport van Gloudemans betreffende de woning [locatie 1] gehanteerde uitgangspunten onjuist zijn. Het rapport dat zij in hoger beroep hebben overlegd behelst een zelfstandige taxatie. In de begeleidende brief van 28 mei 2026 heeft Van Ameyde wel expliciet gereageerd op het deskundigenadvies van Gloudemans dat ziet op [locatie 2]. Van Ameyde heeft daarin opgemerkt dat ten aanzien van het nieuwe planologische regime, niet is toegelicht waarop de waarde onder het nieuwe planologische regime is gebaseerd. Volgens [appellant A]en [appellant B] is die reactie ook van toepassing op de taxatie van hun woning. Wat daar van zij, op de zitting bij de Afdeling heeft Gloudemans toegelicht dat zij heeft onderzocht of er geschikte vergelijkingsobjecten waren op basis waarvan de waarde van de woning onder het nieuwe planologische regime kon worden vastgesteld, maar dat er geen geschikte vergelijkingsobjecten waren. Zij heeft toegelicht dat Ketelhaven een specifiek gebied is en dat ook de objecten aan de [locatie]specifiek zijn. De objecten verschillen bijvoorbeeld in grootte en in type materiaalgebruik. De Afdeling overweegt dat het aan de taxateur is om te bepalen welke taxatiemethode hij gebruikt. Omdat de ter beschikking staande methoden naar haar deskundig oordeel niet mogelijk waren, heeft Gloudemans zich mogen baseren op haar kennis, ervaring en intuïtie. Wat [appellant A] en [appellant B] aanvoeren over de verkoop van de woning en de gegevens van het CBS, is onvoldoende om te concluderen dat Gloudemans de woning onjuist heeft getaxeerd. Die prijs waarvoor de woning is verkocht is immers geen planschadewaardebepaling en Gloudemans moet de woning taxeren op basis van de peildatum. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister de taxatie van Gloudemans aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.

13.6. Het betoog slaagt ook in zoverre niet.

Omvang van het normaal maatschappelijke risico

14. [appellant A]en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de drempel van het normale maatschappelijke risico terecht heeft vastgesteld op 3 procent. Volgens hen moet een drempel van 2 procent worden toegepast.

De ontwikkeling past volgens hen niet in de ruimtelijke structuur van de omgeving. Ketelhaven is aan de waterzijde omsloten door het Natura 2000-gebied Ketelmeer & Vossemeer, dat op basis van de Vogelrichtlijn als beschermd gebied is aangewezen. In dit gebied stonden geen windturbines. Naast natuur bestaat dit gebied voornamelijk uit akkers, weilanden en vrijstaande woningen. In een dergelijke ruimtelijke structuur zijn windturbines van deze schaal en omvang niet als passend aan te merken.

[appellant A] en [appellant B] voeren verder aan dat de ontwikkeling niet in het in een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past. Het windmolenbeleid van de provincie is neergelegd in het Omgevingsplan Flevoland 2006 en de daarop gebaseerde Beleidsregel Windmolens 2008. Het voorziet in opschaling en sanering van de huidige situatie en is gericht op het bereiken van een grotere ruimtelijke kwaliteit van het landschap. In de Beleidsregel is opgenomen dat er minder, maar grotere windmolenopstellingen in Flevoland zullen ontstaan. In 2012 is de Structuurvisie Dronten 2030 door de gemeenteraad vastgesteld. Daaruit volgt dat het gebied ten noorden van de N307 wordt gevrijwaard van windturbines om de openheid te bewaren. Ook in de Structuurvisie Windenergie op land is aangegeven dat ten noorden van de N307 geen windturbines zullen worden gerealiseerd. [appellant A]en [appellant B] wijzen verder op het Regioplan windenergie zuidelijk en oostelijk Flevoland, vastgesteld op 14 juli 2016. Daarin zijn een drietal scenario’s onderzocht. In twee van die scenario’s zou het gebied rondom Ketelhaven en ten noorden van de N307 gevrijwaard blijven van windturbines. Gelet op de doelstellingen van dat plan was niet te verwachten dat de windturbines uiteindelijk ten noorden van de N307 zouden worden gerealiseerd. [appellant A]en [appellant B] wijzen tot slot op de Omgevingsverordening provincie Flevoland, vastgesteld op 15 maart 2019. Op grond van artikel 2.14, eerste lid, onder d, gold een maximale ashoogte van 120 m, terwijl de windturbines van Windplan Groen een ashoogte van 166 m kennen. [appellant A]en [appellant B] merken verder op dat ook op grond van het voorheen geldende Bestemmingsplan Ketelhaven - Binnendijks (8040) windturbines niet waren toegestaan.

- Beoordelingskader

14.1. Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 96).

14.2. Dat een bepaalde planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, betekent op zichzelf nog niet dat deze planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 97). Of sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling, wordt namelijk los van de omstandigheden van het geval beoordeeld. Of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, wordt wel beoordeeld met inachtneming van de omstandigheden van het geval.

14.3. Bij de beantwoording van de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 97).

14.4. Bij de beantwoording van de vraag wat de ruimtelijke structuur van de omgeving in een concreet geval inhoudt, geldt als uitgangspunt dat deze bepaald wordt door het planologische regime dat, onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van de schadeveroorzakende planologische maatregel, gold voor de directe omgeving van het plangebied van de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel (zie de eerder genoemde uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 98). Aan de feitelijke inrichting van het plangebied of de directe omgeving daarvan, onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van de schadeveroorzakende planologische maatregel, komt dus in beginsel geen betekenis toe. Verder is de nieuwe ruimtelijke structuur, die is ontstaan onder het regime van de beweerdelijk schadeveroorzakende maatregel, niet van belang (zie de eerder genoemde uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 99).

14.5. De Afdeling heeft voor het bepalen van de hoogte van de drempel de volgende handvatten gegeven. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, aangewezen (zie de eerder genoemde uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 100).

14.6. De vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 109).

14.7. Het bestuursorgaan moet deze vaststelling naar behoren motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil op grond van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is, met inachtneming van het bepaalde in het tweede lid van artikel 6.2 van de Wro (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 110).

- Reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid

14.8. De Afdeling volgt de rechtbank in het oordeel dat de ontwikkeling deels past binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. [appellant A]en [appellant B] hebben weliswaar gewezen op beleidsstukken waaruit blijkt dat het plangebied gevrijwaard zou blijven van windturbines, zoals de Structuurvisie Dronten 2030, maar de minister heeft gewezen op andere (beleids)stukken waarin het plangebied wel is aangewezen als geschikte locatie voor het realiseren van een windpark.

14.9. De Afdeling overweegt daartoe ten eerste dat in de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte, op 13 maart 2012 vastgesteld door de minister van Infrastructuur en Milieu, het ruimtelijk rijksbeleid voor windenergie op land is weergegeven. In die structuurvisie is aangegeven welke gebieden op basis van de landschappelijke en natuurlijke kenmerken, alsmede de gemiddelde windsnelheid, kansrijk zijn om windenergie op te wekken. De gehele Flevopolder is als kansrijk gebied aangemerkt. In de structuurvisie staat verder dat het Rijk binnen deze gebieden in samenwerking met de provincies locaties voor grootschalige windenergie zal gaan aanwijzen. In de Structuurvisie Windenergie op Land, vastgesteld op 28 maart 2014 door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, een uitwerking van de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte, zijn concrete gebieden aangewezen die geschikt zijn voor grootschalige windturbineparken (een omvang van ten minste 100 MW). [appellant A] en [appellant B] merken terecht op dat het plangebied hierin niet is aangemerkt als gebied voor grootschalige windenergie. Vervolgens is in het Regioplan windenergie zuidelijk en oostelijk Flevoland, een provinciale en intergemeentelijke structuurvisie, onder meer vastgesteld door de gemeente Dronten, echter opgenomen dat het Regioplan ruimte biedt om in een aantal andere zones dan de zones die in de Structuurvisie Windenergie op Land zijn aangewezen, windparken te plaatsen. Op het landschapsbeeld dat in het Regioplan is opgenomen, is te zien dat onder andere ten oosten van Dronten, in het plangebied, plaatsingszones voor windturbines zijn aangewezen. Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, kon uit het Regioplan worden opgemaakt dat ten noorden van de N307 windturbines zouden worden gerealiseerd. De ontwikkeling past eveneens in de Wijziging Omgevingsverordening Flevoland Windplan Groen, vastgesteld op 17 september 2019 en in werking getreden op 3 oktober 2019, waarin de plaatsingszones voor Windplan Groen zijn gerealiseerd. Daarin is het plangebied aangewezen als plaatsingszone. Gloudemans heeft terecht geconcludeerd dat het Windplan Groen deels past binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. Het windplan past niet in de Structuurvisie Windenergie op Land en de Structuurvisie Dronten 2030, maar wel binnen de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte, het Regioplan windenergie zuidelijk en oostelijk Flevoland en de Omgevingsverordening Flevoland.

14.10. Het betoog slaagt in zoverre niet.

- Ruimtelijke structuur

14.11. Gloudemans heeft in haar advies geconcludeerd dat windturbines als deels passend binnen de ruimtelijke structuur van het polderlandschap dienen te worden aangemerkt. In de directe nabijheid van het plangebied zijn geen windturbines aanwezig, maar op korte afstand is wel een kleinschalige windturbine aanwezig op een agrarisch erf. Andere windturbines van enige omvang zijn aanwezig ten zuiden van de N307 en de spoorbaan (ruim 6 km ten zuiden van Ketelhaven). In het gebied waren geen windturbines aanwezig, aldus Gloudemans.

14.12. Gloudemans heeft in haar advies een weergave gegeven van de feitelijke aanwezigheid van windturbines in de omgeving. Zoals vermeld in rechtsoverweging 14.4 van deze uitspraak, komt aan de feitelijke inrichting van het plangebied of de directe omgeving daarvan in beginsel geen betekenis toe. Gloudemans had conform rechtsoverweging 14.4 moeten onderzoeken of vóór de peildatum in de directe omgeving van het plangebied op grond van het planologisch regime, geldend vóór de peildatum, windturbines waren toegestaan. Dat heeft Gloudemans, en daarmee ook de minister, niet gedaan. Ook in een later stadium in deze procedure is niet gebleken of vóór de peildatum in de directe omgeving van het plangebied op grond van het planologisch regime windturbines waren toegestaan.

14.13. Het betoog slaagt.

Definitieve beslechting van het geschil

15. Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling de minister op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen het onder rechtsoverweging 14.12 geconstateerde gebrek in het besluit van 28 maart 2023 binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen. Om het gebrek te herstellen, moet minister onderzoeken of vóór de peildatum in de directe omgeving van het plangebied op grond van het planologisch regime, geldend vóór de peildatum, windturbines waren toegestaan. Vervolgens moet hij nagaan wat dit onderzoek betekent voor zijn standpunt dat hij in navolging van Gloudemans heeft ingenomen dat windturbines als deels passend binnen de ruimtelijke structuur van het polderlandschap aangemerkt moeten worden en voor de hoogte van de aftrek wegens het normale maatschappelijke risico op de tegemoetkoming in de schade.

16. In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt de minister van Klimaat en Groene Groei op om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak:

1. met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek dat kleeft aan het besluit van 28 maart 2023 te herstellen, en

2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en dit ook aan de Afdeling toe te zenden.

Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Engele, griffier.

w.g. Willems

voorzitter

w.g. Engele

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2026

1033