Bestuurlijke boete voor de overschrijding van gebruiksnormen uit de meststoffenwet.

en

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de oplegging van een bestuurlijke boete voor het overschrijden van de gebruiksnormen uit de Meststoffenwet (de Msw).

In het besluit van 7 december 2022 heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 121.300,-. Ook heeft de minister de derogatievergunning van eiseres over 2018 ingetrokken en eiseres uitgesloten van deelname aan derogatie over 2023. Met het bestreden besluit van 26 oktober 2023 op het bezwaar van eiseres heeft de minister de bestuurlijke boete gematigd naar € 108.125,50. Voor het overige is de minister bij het besluit van 7 december 2022 gebleven.

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 6 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.

2. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (de NVWA) heeft gecontroleerd of eiseres aan de gebruiksnormen en derogatievoorwaarden van 2018 heeft voldaan. De bevindingen van deze controle heeft de NVWA neergelegd in een boeterapport van 24 september 2019 (118429).

Op 18 augustus 2022 heeft de minister eiseres meegedeeld dat hij het voornemen heeft om aan eiseres een bestuurlijke boete van € 123.800,- op te leggen voor het overschrijden van de gebruiksnormen uit de Meststoffenwet. Eiseres heeft op dit voornemen gereageerd met een zienswijze.

Met het primaire besluit van 7 december 2022 heeft de minister aan eiseres – voor zover hier van belang – een bestuurlijke boete opgelegd van € 121.300,- voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 15.195 kilogram stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 3.170 kilogram fosfaat.

Met het bestreden besluit van 26 oktober 2023 heeft de minister de bestuurlijke boete gematigd naar € 108.125,50. Deze matiging is het gevolg van een gewijzigde vaststelling van de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen op 13.661 kilogram stikstof en de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm op 2.727 kilogram fosfaat. Ook heeft de minister de bestuurlijke boete met € 2.500,- gematigd, omdat tussen het boeterapport van de NVWA van 24 september 2019 en het besluit van 7 december 2022 meer dan 26 weken zijn verstreken.

Beginvoorraad 2018

Eiseres stelt zich op het standpunt dat de minister een onjuiste beginvoorraad rundveedrijfmest hanteert voor het jaar 2018. Eiseres wijst erop dat zij deze beginvoorraad niet juist heeft doorgegeven, omdat in de voorraad rundveedrijfmest (mestcode 14) ook ten onrechte 610 ton dikke fractie (mestcode 13) is meegenomen. Hoewel de minister dit in het bestreden besluit heeft meegenomen, had de minister de beginvoorraad op 7.342,75 ton moeten vaststellen in plaats van op 9.310 ton. Dat het AGL-formulier op dit punt onjuist is ingevuld, betekent volgens eiseres nog niet dat op haar de volledige bewijslast rust. Daarbij is van belang dat eiseres niet langer beschikt over een administratie, omdat de feitelijke bedrijfsvoering van de maatschap al enkele jaren geleden is beëindigd. Dat de minister deze beginvoorraad niet overneemt klemt volgens eiseres temeer, omdat de minister het ontbreken van een administratie ten aanzien van koek na mestscheiding niet tegenwerpt.

De rechtbank is van oordeel dat eiseres geen objectief en verifieerbaar bewijs heeft aangedragen waaruit blijkt dat de beginvoorraad rundveedrijfmest dient te worden vastgesteld op 7.342,75 ton. De enkele stelling dat uit de onjuiste opgave van 610 ton dikke fractie volgt dat dit de beginvoorraad is, is daartoe niet voldoende. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de minister in het bestreden besluit de 610 ton koek na mestscheiding in mindering heeft gebracht op de eerder aangenomen beginvoorraad rundveedrijfmest. Het betoog van eiseres kan daaraan niet afdoen.

Volgens eiseres heeft de minister onvoldoende gemotiveerd om welke reden de eindvoorraad koek na mestscheiding gewijzigd is vastgesteld. De motivering van de minister is onvoldoende om de vaststelling van de eindvoorraad te kunnen dragen.

Ten aanzien van de bepaling van de omvang van de eindvoorraad heeft de minister toegelicht dat aanvankelijk is aangesloten bij de eindvoorraad zoals is vastgesteld in het NVWA-rapport. Deze eindvoorraad is gebaseerd op de fysieke opmeting van de mestvoorraden door de NVWA op 7 januari 2019. In afwijking hiervan heeft de minister in het bestreden besluit rekening gehouden met een eindvoorraad koek na mestscheiding (mestcode 13) als boxvulling van 491 ton (610-119). Daartoe is van belang dat eiseres in bezwaar met een berekening heeft toegelicht dat (ongeveer) 610 ton koek na mestscheiding aanwezig is geweest als eindvoorraad, onderverdeeld in boxvulling en een afzonderlijke voorraad. Deze afzonderlijke voorraad is tijdens de NVWA-meting vastgesteld op 119 ton.

De rechtbank is van oordeel dat de enkele stelling van eiseres dat niet duidelijk is om welke reden de minister de eindvoorraad gewijzigd heeft vastgesteld in het bestreden besluit niet leidt tot de conclusie dat de eindvoorraad niet op goede gronden is vastgesteld. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de minister deugdelijk heeft aangegeven dat de voorraad gewijzigd is vastgesteld naar aanleiding van het betoog van eiseres. In beroep heeft eiseres niets naar voren gebracht dat daaraan kan afdoen.

Eiseres betoogt dat de minister ten onrechte de begin- en eindvoorraad heeft gewaardeerd aan de hand van de gehalten die volgen uit de geanalyseerde afvoer. Volgens eiseres dient (weer) te worden uitgegaan van de forfaitaire gehalten. Het bestreden besluit is op dit punt onjuist. Van belang is dat eiseres meer voorraad moest aanhouden. Ook is de afvoer niet representatief voor de gehele mestput, omdat maar een klein aandeel daarvan is afgevoerd.

De rechtbank overweegt eerst dat de wijze van berekenen van de voorraden meststoffen is geregeld in artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Msw (de regeling). Op grond van het tweede lid van dit artikel worden het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat de eindvoorraad meststoffen gelijk is aan de beginvoorraad meststoffen van het daaropvolgende kalenderjaar.

De rechtbank is van oordeel dat de minister de voorraden op juiste wijze heeft gewaardeerd aan de hand van de best beschikbare gegevens als bedoeld in artikel 94, tweede lid, van de regeling door aan te sluiten bij de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten die zijn bepaald aan de hand van de bemonstering en analyse van de afgevoerde mest. Uit de toelichting volgt dat een waardering aan de hand van forfaitaire gehalten plaatsvindt indien geen gegevens beschikbaar zijn over de bemonstering en de analyse van de afgevoerde hoeveelheid dierlijke mest. Voorts heeft de minister onbetwist en deugdelijk naar voren gebracht dat de waardering aan de hand van de door eiseres voorgestelde forfaitaire gehalten niet in het voordeel van eiseres is.

Het betoog van eiseres slaagt niet.

De rechtbank overweegt dat de Msw bepaalt dat landbouwgrond grond is waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. Landbouw staat in de Msw gedefinieerd als: akkerbouw, veehouderij – daaronder begrepen elke bedrijfsmatige vorm van houden van dieren voor gebruiks- of winstdoeleinden -, tuinbouw – daar onder begrepen fruitteelt en het kweken van bomen, planten, bloemen en bloembollen – en bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet.

In het bestreden besluit heeft de minister de omvang van perceel 6 vastgesteld op 3,66 hectare. Dit is 0,12 hectare minder dan zoals door eiseres is opgegeven. Daartoe heeft de minister vastgesteld dat in de zuidoosthoek van perceel 6 sprake is van rommel en ruigte en dat dit gedeelte daarom niet kan worden aangemerkt als bouw- of grasland. Voor zover het een teeltvrije zone betreft wijst de minister op artikel 25 van het Uitvoeringsbesluit Msw. Verder licht de minister toe dat de afwijzing geen verband houdt met het rijspoor. Dit gedeelte van het perceel is wel meegenomen, terwijl dit niet had gemoeten. Daarop is in bezwaar echter niet terug gekomen. Ter onderbouwing nadere onderbouwing heeft de minister in beroep een in 2016 gedateerde luchtfoto overgelegd van het perceel.

De rechtbank is van oordeel dat de minister de omvang van perceel 6 op goede gronden heeft vastgesteld. Uit de door de minister luchtfoto’s blijkt afdoende dat in de zuidoosthoek van perceel 6 sprake is van rommel en ruigte waardoor dit gedeelte van het perceel niet kan worden aangemerkt als bouw- of grasland in de zin van de Msw. Het betoog van eiseres kan daaraan niet afdoen.

In het bestreden besluit heeft de minister de omvang van perceel 18 vastgesteld op 1,87 hectare. Dit is 0,02 hectare kleiner dan zoals door eiseres is opgegeven. Van belang is dat eiseres ten onrechte een sloot heeft meegenomen in haar opgave.

De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft geconcludeerd dat de sloot op perceel 18 geen beteelde landbouwgrond betreft in de zin van de Msw. Het betoog van eiseres slaagt niet.

In het bestreden besluit heeft de minister de omvang van perceel 30 vastgesteld op 3,19 hectare. Dit is 0,03 hectare minder dan zoals door eiseres is opgegeven. Redengevend daarvoor is dat eiseres het perceel heeft opgegeven ten behoeve van de productie van snijmais. Het afgewezen gedeelte maakt volgens de minister geen deel uit van het maisperceel, maar wel van het erf of de tuin. Ter onderbouwing wijst de minister op een luchtfoto.

De rechtbank is van oordeel dat de minister onder verwijzing naar de luchtfoto’s terecht heeft vastgesteld dat de 0,03 hectare van het perceel die eiseres heeft opgegeven geen landbouwgrond betreft. De enkele stelling dat dit gedeelte van het perceel wordt gebruikt ten behoeve van het landbouwbedrijf is niet voldoende om van iets anders uit te gaan. Het betoog van eiseres slaagt niet.

In het bestreden besluit heeft de minister de omvang van perceel 31 vastgesteld op 0,99 hectare. Dit is 0,01 hectare kleiner dan zoals door eiseres is opgegeven. Van belang is dat aan de westzijde van perceel op de locatie van het zwembad sprake is van een tuin en erf. Dit volgt aldus de minister ook uit de afrastering. Ter onderbouwing wijst de minister op een luchtfoto.

De rechtbank is van oordeel dat de minister onder verwijzing naar de luchtfoto’s terecht heeft vastgesteld dat op de 0,01 hectare die eiseres heeft opgegeven een zwembad en een afrastering waarneembaar zijn. Het betoog van eiseres kan daaraan niet afdoen. Gelet hierop is geen sprake van landbouwgrond in de zin van de Msw. Het betoog van eiseres slaagt niet.

De minister stelt zich op het standpunt dat de oplegging van de bestuurlijke boete van € € 108.125,50 evenredig is. De minister wijst erop dat ten behoeve van de rechtszekerheid het tarief van de bestuurlijke boetes voor het overschrijden van gebruiksnormen bij wet is vastgesteld. Bij het bepalen van de hoogte van de bestuurlijke boetes is -wil zij afschrikwekkend zijn- rekening gehouden met het economisch voordeel dat door een overtreding wordt genoten en daarbij met een bestraffend element. Van deze wettelijk vastgestelde boetebedragen kan volgens de minister enkel in het geval van bijzondere omstandigheden worden afgeweken. Van dergelijke omstandigheden is volgens de minister in het geval van eiser niet gebleven.

De rechtbank overweegt dat de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter vol moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.

De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft geoordeeld dat geen sprake is van omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb die aanleiding geven om de bestuurlijke boete, waarvan de hoogte volgt uit een wettelijk voorschrift, te matigen. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

Het betoog van eiseres slaagt niet.

Eiseres betoogt dat de boete verdergaand dient te worden gematigd als gevolg van het tijdsverloop tussen de overtreding en het besluit tot oplegging van de boete. Eiseres voert aan dat zij als gevolg van dit tijdsverloop door de minister is belemmerd in haar bewijspositie. Door het tijdsverloop ging eiseres ervanuit dat geen boete meer zou worden opgelegd. Volgens eiseres is het onderzoek van het NVWA rommelig verlopen en is gedurende dit onderzoek onvoldoende gelegenheid geboden aan eiseres om correcties door te voeren.

De rechtbank overweegt dat artikel 5:51, eerste lid, van de Awb bepaalt dat indien van de overtreding een boeterapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening een besluit moet nemen over het opleggen van een bestuurlijke boete. In het geval van eiseres zijn drie jaar en drie maanden verstreken tussen de datering van het boeterapport en het besluit tot boeteoplegging. Hiermee is de voornoemde termijn uit de Awb met ongeveer drie jaar (156 weken) overschreden. Niet gebleken is dat de minister in deze periode aan eiseres mededelingen heeft gedaan over het verdere verloop van de procedure. De minister heeft op de zitting desgevraagd aangegeven dat niet bekend is om welke reden de zaak op de plank is blijven liggen.

Wel ziet de rechtbank aanleiding om de overschrijding van de dertien weken-termijn te verdisconteren in de hoogte van de bestuurlijke boete. Gelet op de zeer ruime en onwenselijke overschrijding van de dertien weken-termijn van ongeveer 156 weken en bij gebreke aan mededelingen aan eiseres over het verdere verloop van de procedure gedurende deze periode, acht de rechtbank het in het geval van eiseres passend en geboden om de boete op deze grond met 10 % te matigen en daarbij niet het door de minister gehanteerde maximum van € 2.500,- aan te houden.

In bestraffende zaken geldt dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar, nadat de termijn is aangevangen, door de rechtbank uitspraak is gedaan. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen haar een procedure inzake een bestraffende sanctie in gang wordt gezet.

17. Het beroep is gegrond vanwege de overschrijding van de termijn uit artikel 5:51, eerste lid, van de Awb en de overschrijding van de redelijke termijn. Dit betekent dat de bestuurlijke boete wordt gematigd, waarbij wordt rekening gehouden met de matiging die in het bestreden besluit heeft plaatsgevonden.

De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en bepaalt dat de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op € 97,062,95.

Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De proceskosten vergoeding voor het indienen van het beroepschrift en het deelnemen aan de zitting (2 punten) bedragen € 1.814,-. De minister moet deze vergoeding betalen.

Ook krijgt eiseres een proceskostenvergoeding voor het ter zitting indienen van het verzoek om schadevergoeding. Dit betreft 1 punt voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor van 0,5 (€ 453,50). De overschrijding van de redelijke termijn is deels toe te rekenen aan de minister en deels aan de rechter. Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid veroordeelt de rechtbank de minister en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) ieder voor de helft in de proceskosten die samenhangen met de overschrijding van de redelijke termijn.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. van Waterschoot, rechter, in aanwezigheid van mr. D.A. Bekking, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2025.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen (https://mijn.rechtspraak.nl/keuze)” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.