Bestuurlijke boete voor het overtreden van de mestverwerkingsplicht uit de Meststoffenwet.

en

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de oplegging van een bestuurlijke boete voor het overtreden van de mestverwerkingsplicht uit de Meststoffenwet (de Msw).

Met het besluit van 7 december 2022 heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 2.168,10. Met het bestreden besluit van 26 oktober 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 6 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en haar gemachtigde en de gemachtigde van de minister.

2. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (de NVWA) heeft gecontroleerd of eiseres aan de mestverwerkingsplicht over het jaar 2017 heeft voldaan. De bevindingen van deze controle heeft de NVWA neergelegd in een boeterapport van 26 september 2019 (114574).

Op 18 augustus 2022 heeft de minister eiseres meegedeeld dat hij het voornemen heeft om aan haar twee bestuurlijke boetes van tezamen € 5.687,- op te leggen voor het overtreden van de mestverwerkingsplicht. Eiseres heeft op dit voornemen gereageerd met een zienswijze.

Met het besluit van 7 december 2022 heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 2.168,10 voor het niet (laten) verwerken van 219 kilogram fosfaat. De minister heeft de boete met 10 % gematigd, omdat een te lange termijn is verstreken tussen het boeterapport en het besluit waarmee de boete is opgelegd.

In het bestreden besluit van 26 oktober 2023 is de minister bij dit besluit gebleven. Van belang daartoe is volgens de minister dat niet is gebleken dat eiseres 219 kilogram fosfaat heeft verwerkt op de wijze zoals is voorgeschreven in de Msw. Om die reden heeft eiseres volgens de minister niet voldaan aan haar mestverwerkingsplicht.

Heeft eiseres de mestverwerkingsplicht overtreden?

In beroep blijft de minister bij het standpunt dat eiseres niet heeft voldaan aan haar mestverwerkingsverplichting in 2017, omdat de DPO niet voldoet aan de eisen die de wet daaraan stelt.

De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan haar mestverwerkingsplicht, omdat geen sprake is van een geldige DPO. Tussen partijen is niet in geschil dat in 2017 op eiseres een mestverwerkingsplicht rustte van 219 kilogram fosfaat. Eiseres heeft voorts onderkend dat de DPO die bij de RvO stond geregistreerd niet door [B.V. 1] , een partij bij de DPO, is ondertekend. Nu deze ondertekening volgens de Msw uiterlijk dient plaats te vinden in het kalenderjaar waarop de overeenkomst ziet, kan in dit opzicht geen waarde worden gehecht aan de ondertekening die na het besluit tot boeteoplegging heeft plaatsgevonden.

Het betoog van eiseres slaagt niet.

De rechtbank overweegt dat de Msw bepaalt dat landbouwgrond grond is waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. Landbouw staat in de Msw gedefinieerd als: akkerbouw, veehouderij – daaronder begrepen elke bedrijfsmatige vorm van houden van dieren voor gebruiks- of winstdoeleinden -, tuinbouw – daar onder begrepen fruitteelt en het kweken van bomen, planten, bloemen en bloembollen – en bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet.

In het bestreden besluit heeft de minister de omvang van perceel 6 vastgesteld op 3,66 hectare. Dit is 0,12 hectare minder dan zoals door eiseres is opgegeven. Daartoe heeft de minister vastgesteld dat in de zuidoosthoek van perceel 6 sprake is van rommel en ruigte en dat dit gedeelte daarom niet kan worden aangemerkt als bouw- of grasland. Voor zover het een teeltvrije zone betreft wijst de minister op artikel 25 van het Uitvoeringsbesluit Msw. Verder licht de minister toe dat de afwijzing geen verband houdt met het rijspoor. Dit gedeelte van het perceel is wel meegenomen, terwijl dit niet had gemoeten. Daarop is in bezwaar echter niet terug gekomen. Ter onderbouwing nadere onderbouwing heeft de minister in beroep een in 2016 gedateerde luchtfoto overgelegd van het perceel.

De rechtbank is van oordeel dat de minister de omvang van perceel 6 op goede gronden heeft vastgesteld. Uit de door de minister luchtfoto’s blijkt afdoende dat in de zuidoosthoek van perceel 6 sprake is van rommel en ruigte waardoor dit gedeelte van het perceel niet kan worden aangemerkt als bouw- of grasland in de zin van de Msw. Het betoog van eiseres kan daaraan niet afdoen.

In het bestreden besluit heeft de minister de omvang van perceel 18 vastgesteld op 1,87 hectare. Dit is 0,02 hectare kleiner dan zoals door eiseres is opgegeven. Van belang is dat eiseres ten onrechte een sloot heeft meegenomen in haar opgave.

De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft geconcludeerd dat de sloot op perceel 18 geen beteelde landbouwgrond betreft in de zin van de Msw. Het betoog van eiseres slaagt niet.

In het bestreden besluit heeft de minister de omvang van perceel 30 vastgesteld op 3,19 hectare. Dit is 0,03 hectare minder dan zoals door eiseres is opgegeven. Redengevend daarvoor is dat eiseres het perceel heeft opgegeven ten behoeve van de productie van snijmais. Het afgewezen gedeelte maakt volgens de minister geen deel uit van het maisperceel, maar wel van het erf of de tuin. Ter onderbouwing wijst de minister op een luchtfoto.

De rechtbank is van oordeel dat de minister onder verwijzing naar de luchtfoto’s terecht heeft vastgesteld dat de 0,03 hectare van het perceel die eiseres heeft opgegeven geen landbouwgrond betreft. De enkele stelling dat dit gedeelte van het perceel wordt gebruikt ten behoeve van het landbouwbedrijf is niet voldoende om van iets anders uit te gaan. Het betoog van eiseres slaagt niet.

In het bestreden besluit heeft de minister de omvang van perceel 31 vastgesteld op 0,99 hectare. Dit is 0,01 hectare kleiner dan zoals door eiseres is opgegeven. Van belang is dat aan de westzijde van perceel op de locatie van het zwembad sprake is van een tuin en erf. Dit volgt aldus de minister ook uit de afrastering. Ter onderbouwing wijst de minister op een luchtfoto.

De rechtbank is van oordeel dat de minister onder verwijzing naar de luchtfoto’s terecht heeft vastgesteld dat op de 0,01 hectare die eiseres heeft opgegeven een zwembad en een afrastering waarneembaar zijn. Het betoog van eiseres kan daaraan niet afdoen. Gelet hierop is geen sprake van landbouwgrond in de zin van de Msw. Het betoog van eiseres slaagt niet.

Volgens de minister bestaat geen aanleiding om de boete te matigen met toepassing van het boetebeleid. Dit kan volgens de minister enkel indien aan één van de administratieve voorwaarden van de DPO niet is voldaan en met objectief en verifieerbaar bewijs is aangetoond dat de 219 kilogram fosfaat feitelijk wel is geleverd of verwerkt.

De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft geconcludeerd dat eiseres niet heeft aangetoond dat de concept DPO feitelijk door partijen is nageleefd. De enkele verklaringen van bij de concept DPO betrokken partijen zijn daartoe niet voldoende. Dit betekent dat de minister op goede gronden aanleiding heeft gezien om de boete niet te matigen met toepassing van bijlage 6 bij het boetebeleid.

Het betoog van eiseres slaagt niet.

De minister brengt in beroep naar voren dat volgens hem geen grond bestaat voor een verdergaande matiging van de boete. Volgens de minister is geen sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat het boetetarief uit de Msw in het geval van eiser onevenredig is. Ter onderbouwing wijst de minister op een uitspraak van het CBb. Van verminderde verwijtbaarheid is volgens de minister geen sprake omdat eiseres kon weten dat de DPO niet op juiste wijze stond geregistreerd. Daartoe is van belang dat na elke ondertekening een bevestigingse-mail wordt verstuurd. Voorts is volgens de minister ook niet gebleken dat de feitelijk wel 1.500 kilogram fosfaat is verwerkt.

De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft geconcludeerd dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot matiging van de boete los bezien van het tijdsverloop. Daarbij betrekt de rechtbank dat niet is gebleken dat de mestverwerkingsplicht feitelijk wel is nageleefd en daarmee geen grond bestaat voor het aannemen van een verminderde verwijtbaarheid. Het betoog slaagt niet.

Eiseres betoogt dat de boete verdergaand dient te worden gematigd als gevolg van het tijdsverloop tussen de overtreding en het besluit tot oplegging van de boete. Eiseres voert aan dat zij als gevolg van dit tijdsverloop door de minister is belemmerd in haar bewijspositie. Door het tijdsverloop ging eiseres ervanuit dat geen boete meer zou worden opgelegd. Volgens eiseres is het onderzoek van het NVWA rommelig verlopen en is gedurende dit onderzoek onvoldoende gelegenheid geboden aan eiseres om correcties door te voeren.

De rechtbank overweegt dat artikel 5:51, eerste lid, van de Awb bepaalt dat indien van de overtreding een boeterapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening een besluit moet nemen over het opleggen van een bestuurlijke boete. In het geval van eiseres zijn drie jaar en drie maanden verstreken tussen de datering van het boeterapport en het besluit tot boeteoplegging. Hiermee is de voornoemde termijn uit de Awb met ongeveer drie jaar (156 weken) overschreden. Niet gebleken is dat de minister in deze periode aan eiseres mededelingen heeft gedaan over het verdere verloop van de procedure. De minister heeft op de zitting desgevraagd aangegeven dat niet bekend is om welke reden de zaak op de plank is blijven liggen.

De rechtbank concludeert dat de overschrijding van de dertien weken-termijn in het geval van eiser met ongeveer 156 weken zeer ruim en onwenselijk lang is. Daarbij slaat de rechtbank mede acht op het gegeven dat niet gebleken is dat de minister aan eiseres enige mededeling heeft gedaan over het verloop van de procedure gedurende het verloop van de overschrijding van de dertien weken-termijn. Wel is de overschrijding van de dertien weken-termijn, naar het oordeel van de rechtbank, reeds voldoende verdisconteert in de hoogte van de boete doordat de minister in het bestreden besluit op deze grond de boete met 10 % heeft gematigd. Om die reden ziet de rechtbank geen aanleiding de boete op deze grond in verdergaande mate te matigen.

In bestraffende zaken geldt dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar, nadat de termijn is aangevangen, door de rechtbank uitspraak is gedaan. Deze termijn is onderverdeeld in een half jaar voor de fase tot en met bezwaar en anderhalf jaar voor de beroepsfase. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen haar een procedure inzake een bestraffende sanctie in gang wordt gezet.

15. Het beroep is gegrond vanwege de overschrijding van de redelijke termijn voor de procedure. Dit heeft tot gevolg dat de bestuurlijke boete in beroep met 5 % wordt gematigd.

De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en bepaalt dat de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op € 2059,70 (€ 2.168,10 x 0,95).

Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Omdat het slagen van het beroep enkel het gevolg is van de overschrijding van de redelijke termijn krijgt eiseres een proceskostenvergoeding van € 453,50. Dit betreft 1 punt voor het ter zitting indienen van het verzoek om schadevergoeding. De overschrijding van de redelijke termijn is deels toe te rekenen aan de minister en deels aan de rechter. Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid veroordeelt de rechtbank de minister en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) ieder voor de helft in de proceskosten die samenhangen met de overschrijding van de redelijke termijn.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. van Waterschoot, rechter, in aanwezigheid van mr. D.A. Bekking, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2025.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen (https://mijn.rechtspraak.nl/keuze)” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.