Deze uitspraak gaat over de exploitatie- en terrasvergunning die de burgemeester heeft verleend aan Kaldi…

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: ZWO 25/2150

en

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde belanghebbende], handelend onder de naam [bedrijf 1], tevens handelend onder de naam [bedrijf 2].

1. Deze uitspraak gaat over de exploitatie- en terrasvergunning die de burgemeester heeft verleend aan [bedrijf 2]. [eisers] is het niet eens met de verlening van deze vergunning. Hij voert daartoe een aantal procedurele en een aantal inhoudelijke beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verlening van de vergunning.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester de vergunning op goede gronden heeft verleend. [eisers] krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2. In 2019 is een exploitatie- en terrasvergunning verleend voor de horeca inrichting [bedrijf 2] aan de [adres]. Deze vergunning werd in eerste instantie gehouden door V.O.F. [bedrijf 1]. [derde belanghebbende] was één van de vennoten van deze v.o.f. Op 14 september 2023 heeft [derde belanghebbende], die het horecabedrijf alleen wenste voort te zetten en de v.o.f. daartoe heeft laten omzetten naar een eenmanszaak, bij de burgemeester een aanvraag ingediend om een exploitatie- en terrasvergunning te verlenen aan haar eenmanszaak [bedrijf 1] tevens handelend onder de naam [bedrijf 2] (hierna: [bedrijf 2]).

De burgemeester heeft deze vergunning met het besluit van 5 februari 2024 verleend.

[eisers] heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

De burgemeester heeft met het besluit van 25 april 2024 het bezwaar van [eisers] niet-ontvankelijk verklaard, omdat [eisers] volgens de burgemeester geen belanghebbende is bij het besluit van 5 februari 2024.

[eisers] heeft hiertegen beroep ingesteld.

De rechtbank heeft het beroep van [eisers] in haar uitspraak van 29 april 2025 gegrond verklaard en het besluit van 25 april 2024 vernietigd, omdat de rechtbank van oordeel was dat [eisers] wel belanghebbende is bij het besluit van 5 februari 2024. De rechtbank heeft de burgemeester opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [eisers].

Met het bestreden besluit van 30 juni 2025 op het bezwaar van [eisers] is de burgemeester bij de verlening van de vergunning aan [bedrijf 2] gebleven, onder aanvulling van de motivering inzake welstand en met een extra vergunningvoorschrift.

[eisers] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 3 september 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eisers], de gemachtigde van de burgemeester en [derde belanghebbende].

Toetsingskader

3. Op grond van artikel 2:28 van de Algemene plaatselijke verordening Deventer (hierna: de APV) is het verboden om zonder vergunning van de burgemeester een openbare inrichting te exploiteren. Op grond van artikel 2:28a van de APV is het verboden om zonder vergunning van de burgemeester een openbare plaats te gebruiken voor de exploitatie en inrichting van een terras. In artikel 1:8 van de APV staan algemene weigeringsgronden voor een vergunning of ontheffing. Er staan specifieke weigeringsgronden in het derde lid van artikel 2:28 en artikel 2.28a van de APV. Zo kan de burgemeester een exploitatie- of terrasvergunning weigeren als het woon- en leefklimaat of de openbare orde in de omgeving van de inrichting of het terras op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Daarnaast kan de burgemeester een terrasvergunning onder meer weigeren indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg of een belemmering vormt voor het beheer, gebruik of onderhoud van de weg, of indien het niet voldoet aan redelijke eisen van welstand of anderszins afbreuk doet aan de publieke functies van de openbare ruimte. Ter invulling van deze bevoegdheid van de burgemeester zijn de Beleidsregels terrassen gemeente Deventer 2016 (hierna: de Beleidsregels) vastgesteld. Verder geldt het Terrassenplan Deventer dat in 2011 is vastgesteld (hierna: het Terrassenplan) en het Beeldkwaliteitsplan Binnenstad, een verdieping en doorwerking op de welstandsnota van Deventer, dat in 2022 is vastgesteld (hierna: het Beeldkwaliteitsplan).

De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit voldoende zorgvuldig tot stand is gekomen. Zij legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.

De rechtbank stelt vast dat in het verslag van de hoorzitting expliciet staat vermeld dat [eisers] pleitnotities heeft en dat hij deze heeft voorgedragen tijdens de hoorzitting. Ook vermeldt het verslag van de hoorzitting dat de pleitnotities van [eisers] een bijlage vormen van het verslag. Deze pleitnotities heeft de burgemeester integraal met het verslag van de hoorzitting meegezonden aan de rechtbank. De rechtbank ziet, nu [eisers] pleitnotities kennelijk niet hebben ontbroken aan het verslag, geen grond voor het oordeel dat het verslag van de hoorzitting onvolledig zou zijn.

De rechtbank stelt verder vast dat het advies van de bezwaarschriftencommissie, zoals overgenomen door de burgemeester in het bestreden besluit, een kennelijke verschrijving en een onvolledigheid bevat. In dit advies staat op de eerste pagina vermeld dat de eerdere vergunning van [bedrijf 2] van 22 mei 2019, aangevuld bij besluit van 16 maart 2023, van rechtswege is komen te vervallen met het besluit van 5 februari 2024. Dit is een kennelijke verschrijving. Op de derde pagina van het advies staat namelijk wel correct vermeld dat deze vergunning van rechtswege is vervallen door de omzetting van de v.o.f. naar de eenmanszaak. Tussen partijen is ook niet in geschil dat dit laatste juist is. Verder vermeldt het advies dat het bezwaar van [eisers] in eerste instantie niet-ontvankelijk is verklaard door de burgemeester, maar niet dat dit bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze verschrijving en onvolledigheid niet essentieel voor [eisers] bezwaar en leiden deze daarom niet tot het oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen.

De rechtbank is van oordeel dat de enkele omstandigheid dat de burgemeester het bezwaar van [eisers] eerder kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard, onvoldoende is voor het oordeel dat de burgemeester daarom vooringenomen was bij het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar (het bestreden besluit). De burgemeester heeft in de eerste bezwaarprocedure immers louter gekeken naar de ontvankelijkheid (belanghebbendheid) van [eisers] en heeft pas bij het bestreden besluit het bezwaar van [eisers] inhoudelijk beoordeeld.

De rechtbank is verder van oordeel dat ook geen sprake is van een onzorgvuldige voorbereiding door bepaalde informatie, zoals het Beeldkwaliteitsplan of het Terrassenplan, niet mee te zenden aan de bezwaarschriftencommissie. Zo vermeldt de vergunning van 5 februari 2024 dat onder meer aan het Terrassenplan is getoetst. In het advies van de Planadviesraad (PAR), dat de burgemeester in bezwaar heeft gevraagd en heeft overgelegd, staat het Beeldkwaliteitsplan vermeld. Daarmee kon voldoende duidelijk zijn voor de commissie dat deze informatie van belang is voor de beoordeling van het bezwaar. Uit het verslag van de hoorzitting blijkt verder dat de gemachtigde van de burgemeester op de hoorzitting ook heeft verwezen naar deze documenten. Nu dit bovendien openbare informatie betreft, bestond er voor de burgemeester geen verplichting om deze informatie te overleggen aan de bezwaarschriftencommissie en leidt ook dit niet tot het oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen.

De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de PAR heeft geconcludeerd dat de aanvraag van [bedrijf 2], voor zover deze ziet op het dichtzetten van het looppad op het terras, leidt tot een onaanvaardbare aantasting van monumentale waarden en in strijd is met redelijke eisen van welstand. De PAR heeft bij deze beoordeling de Omgevingswet en het gemeentelijk beleid in acht genomen.

Uit de APV volgt dat de burgemeester een vergunning kan weigeren als het beoogde gebruik ervan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand of anderszins afbreuk doet aan de andere publieke functies van de openbare ruimte.

De rechtbank stelt voorop dat hierbij sprake is van een discretionaire bevoegdheid. Dat betekent dat de burgemeester moet afwegen of zij van de bevoegdheid tot weigering van de vergunning gebruik maakt. Anders dan [eisers] stelt, betekent de omstandigheid dat volgens de PAR sprake is van een onaanvaardbare aantasting van monumentale waarden en van strijd met redelijke eisen van welstand dus niet dat de burgemeester de vergunning per definitie moet weigeren. Als de burgemeester er voor kiest om de vergunning toch te verlenen, moet hij dat wel deugdelijk motiveren.

De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester voldoende gemotiveerd heeft waarom hij geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om de vergunning op deze grond te weigeren. De burgemeester heeft daarbij allereerst van belang mogen vinden dat in de beleidsregels expliciet de mogelijkheid is geboden om een vergunning te verlenen om het looppad te gebruiken voor een terras. Voor zover [eisers] erop wijst dat uit het document “Transformatieopgave Binnenstad Deventer” zou blijken dat de looppaden moeten worden teruggebracht, heeft de burgemeester er terecht op gewezen dat dit louter een bouwsteen was als input voor de (destijds nieuw op te stellen) omgevingsvisie van de gemeente en dat in de nieuwe omgevingsvisie uiteindelijk niet is opgenomen dat de looppaden op de terrassen moeten worden teruggebracht. Verder heeft de burgemeester mogen betrekken dat uit adviezen van de politie, ambulance en brandweer is gebleken dat de veiligheid in en rondom [bedrijf 2] niet in geding is wanneer het looppad dichtgezet wordt, mits er een vluchtroute behouden blijft, wat de burgemeester in het bestreden besluit heeft opgenomen als vergunningvoorschrift. De burgemeester heeft ook mogen betrekken dat aannemelijk is dat [bedrijf 2] een zeker economisch belang heeft bij het dichtzetten van het looppad. Hoewel dit niet cijfermatig is onderbouwd, acht de rechtbank (enig) economisch belang wel aannemelijk. De burgemeester heeft ook van belang mogen achten dat het dichtzetten van het looppad met terras geen onomkeerbare gevolgen heeft. De burgemeester heeft tot slot mogen betrekken dat andere horecagelegenheden aan de [adres] al een (onherroepelijke) terrasvergunning hebben voor het dichtzetten van het looppad en dat hij belang hecht aan een gelijk speelveld voor de horecaondernemers aan de [adres]. De beroepsgrond slaagt niet.

Uit de APV volgt dat de burgemeester een vergunning kan weigeren als naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat het woon- en leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting of het terras of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.

De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester de vergunning niet op deze grond heeft hoeven weigeren. Er is niet gebleken van een ontoelaatbare wijze van nadelige beïnvloeding van het woon- en leefklimaat of van de openbare orde. De (gestelde) beperkingen van de gebruiksmogelijkheden en de bereikbaarheid van het pand van [eisers] zijn daartoe niet voldoende. De rechtbank ziet ook niet in op welke wijze dit zou leiden tot een ongeoorloofde schending van [eisers] eigendomsrecht. De rechtbank weegt daarbij mee dat er geen concrete overlastmeldingen bekend zijn die zien op het terras van [bedrijf 2]. De rechtbank volgt [eisers] ook niet in zijn stelling dat een veilige vluchtroute of een mogelijkheid tot blussen onvoldoende betrokken is. De burgemeester heeft in bezwaar immers de politie, brandweer en ambulance verzocht om advies uit te brengen en deze hebben positief geadviseerd, mits een vluchtroute van tenminste een bepaalde breedte vanaf de uitgang tot de openbare weg wordt vrijgehouden, hetgeen is verdisconteerd als voorschrift in de vergunning, en heeft deze aspecten daarmee expliciet meegewogen. De burgemeester mocht vertrouwen op het advies van de hulpdiensten die ieder vanuit hun eigen expertise tot dat advies zijn gekomen. De beroepsgrond slaagt niet.

Uit de APV volgt dat de burgemeester een vergunning kan weigeren als het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg dan wel hinder of gevaar oplevert voor de bruikbaarheid of het doelmatig en veilig gebruik van de weg, of als het gebruik een belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer, gebruik of onderhoud van de weg.

De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester de vergunning niet op één van deze gronden heeft hoeven weigeren. Het beoogde gebruik van het looppad als terras brengt namelijk geen directe schade, hinder of gevaar toe aan de weg en vormt ook geen belemmering voor het doelmatig beheer, gebruik of onderhoud van de weg. Dat passanten hierdoor moeten omlopen langs de voorkant van het terras, kan niet als zodanig worden gezien. Het dichtzetten van het looppad heeft bovendien geen onomkeerbare gevolgen; terrasmeubilair kan bijvoorbeeld worden verplaatst of weggehaald indien nodig voor het beheer of onderhoud van de weg. De beroepsgrond slaagt niet.

8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de vergunning van [bedrijf 2] in stand blijft. [eisers] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Berlo, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Diele, griffier, uitgesproken in het openbaar op

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Deventer

Artikel 1:8 Weigeringsgronden

a. de openbare orde;

b. de openbare veiligheid;

c. de volksgezondheid;

d. de bescherming van het milieu.

a. de aanvraag daarvoor minder dan 3 weken voor de beoogde datum van de beoogde activiteit is ingediend en daardoor een behoorlijke behandeling van de aanvraag niet mogelijk is.

b. de aanvrager een of meer voorschriften heeft overtreden van een eerdere, voor dezelfde activiteit verleende vergunning of ontheffing.

c. toestemming ontbreekt van de rechtmatige beheerder of eigenaar van de onroerende zaak welke voor het gebruikmaken van de vergunning of ontheffing is vereist.

Artikel 2:28 Exploitatievergunning openbare inrichting

a. een winkel als bedoeld in artikel 1 van de Winkeltijdenwet voor zover de activiteiten van de openbare inrichting ondergeschikt zijn ten opzichte van de detailhandelsactiviteit:

b. zorginstellingen;

c. een museum;

d. een bedrijfskantine of -restaurant.

Artikel 2:28a Terrassen

a. binnen het gebouw van waaruit het terras geëxploiteerd wordt horeca-activiteiten niet dan wel slechts als nevenactiviteit zijn toegestaan;

b. naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat het woon- en leefklimaat in de omgeving van het terras of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed;

c. het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg dan wel hinder of gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan;

d. dat gebruik een belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer, gebruik of onderhoud van de weg;

e. het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand, dan wel anderszins afbreuk doet aan de andere publieke functies van de openbare ruimte;

f. in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak.