Deze uitspraak gaat over het beroep tegen het opleggen van lasten onder dwangsom aan meerdere overtreders…

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: ZWO 25/2710

hierna: [eiser 1], [eiser 2] en House Boat Nederland B.V,

(gemachtigde: mr. drs. P.J. Woudstra),

en

Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde belanghebbende 1], [derde belanghebbende 2], [derde belanghebbende 3] en [derde belanghebbende 4], uit [woonplaats].

1. Deze uitspraak gaat over het beroep van [eiser 1], [eiser 2] en House Boat Nederland B.V tegen de aan hen opgelegde lasten onder dwangsom. Deze lasten onder dwangsom zien op het in strijd met het omgevingsplan en vergunningvoorschriften gedurende de winterperiode verhuren van recreatievaartuigen (houseboats) in Zwartsluis. [eiser 1], [eiser 2] en House Boat Nederland B.V zijn het niet eens met deze lasten onder dwangsom. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Zo stellen zij dat er geen sprake is van overtreding van regels uit het omgevingsplan en van vergunningvoorschriften. Voor zover er wel een overtreding is, heeft [eiser 2] het niet in zijn macht om die te beëindigen omdat House Boat Nederland B.V. de recreatievaartuigen verhuurt. Verder zijn de lasten onder dwangsom onduidelijk, te hoog en is het opleggen daarvan om verschillende redenen niet evenredig.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van [eiser 2] niet-ontvankelijk is. De rechtbank beoordeelt het beroep van [eiser 1] en House Boat Nederland B.V. wel inhoudelijk. De rechtbank oordeelt dat sprake is van overtreding van het bestemmingsplan en van de vergunningvoorschriften en dat [eiser 1] het als vergunninghouder in zijn macht heeft om de overtreding van de vergunningvoorschriften te beëindigen. Ook zijn de lasten duidelijk genoeg, staat de hoogte van de dwangsom in verhouding tot het doel daarvan en is handhavend optreden evenredig omdat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie en er ook geen andere bijzondere omstandigheden zijn. Het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2. Het college heeft op 16 oktober 2024 op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een tijdelijke omgevingsvergunning verleend aan [eiser 1] en [eiser 2]. Deze omgevingsvergunning ziet op het realiseren van ligplaatsen voor recreatievaartuigen aan de [adres]. Met de omgevingsvergunning wordt toegestaan dat de ligplaatsen in afwijking van de regels van het bestemmingsplan en onder voorwaarden als ligplaats voor recreatievaartuigen (houseboats) mogen worden ingenomen (de omgevingsvergunning).

Aan de omgevingsvergunning zijn vergunningvoorschriften verbonden. Deze houden, voor zover hier van belang, het volgende in:

Op 17 december 2024 hebben [derde belanghebbende 1], [derde belanghebbende 2], [derde belanghebbende 3] en [derde belanghebbende 4] een handhavingsverzoek ingediend, waarin wordt verzocht om handhavend op te treden tegen de illegale verhuur en het gebruik van zes houseboats gedurende de winterperiode (1 oktober – 31 maart) in de jachthaven van Zwartsluis.

Het college heeft bij brief van 24 december 2024 een handhavingswaarschuwing verzonden naar [eiser 1].

Het college heeft op 22 januari 2025 en 3 februari 2025 ter plaatse geconstateerd dat de houseboats werden verhuurd en dat de houseboats op boekingsites werden aangeboden voor de maand februari.

Het college heeft bij brief van 5 februari 2025 aan [eiser 2] en [eiser 1] aangekondigd voornemens te zijn om een last onder dwangsom op te leggen vanwege overtreding van het vergunningvoorschrift van de omgevingsvergunning, dat inhoudt dat de ligplaatsen voor bedrijfsmatige verhuur alleen mogen worden ingenomen van 1 april tot en met 30 september. [eiser 1] heeft een zienswijze ingediend tegen dit voornemen.

Het college heeft op 8 februari 2025 en 15 februari 2025 vastgesteld dat een aantal houseboats werden verhuurd en gebruikt door recreanten.

Het college heeft bij besluiten van 21 februari 2025 een last onder dwangsom opgelegd aan [eiser 1] en [eiser 2] gezamenlijk en aan House Boat Nederland B.V. Deze lasten zijn gelijkluidend.

De lasten zijn opgelegd wegens overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef, en onder a, en artikel 5.5 van de Omgevingswet (Ow). Daarmee wordt [eiser 1], [eiser 2] en House Boat Nederland B.V. verweten dat zij 1) handelen in strijd met het omgevingsplan zonder daarvoor een omgevingsvergunning te hebben en 2) handelen in strijd in met vergunningvoorschriften.

De lastgeving houdt in dat [eiser 1] en [eiser 2] en House Boat Nederland B.V. de genoemde overtredingen binnen één week moeten beëindigen en beëindigd moeten houden. Dit kan worden gedaan door de voorschriften van de omgevingsvergunning na te leven en de houseboats niet in de periode 1 oktober – 31 maart te verhuren en te laten gebruiken voor recreatie. Aan de last is een dwangsom gekoppeld van € 2.500,-- per week voor iedere houseboat die wordt verhuurd met een maximum van € 60.000,--.

[eiser 1] en House Boat Nederland B.V. hebben bezwaar gemaakt tegen de lasten onder dwangsom. Het college heeft bij besluit van 4 september 2025 op die bezwaren beslist en beide lasten onder dwangsom in stand gelaten (het bestreden besluit).

[eiser 1] en House Boat Nederland B.V. hebben hangende bezwaar de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 28 februari 2025 dit verzoek als kennelijk ongegrond beoordeeld en het verzoek afgewezen.

De rechtbank heeft het beroep op 10 september 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1] en zijn gemachtigde, de gemachtigden van het college en [derde belanghebbende 1] en [derde belanghebbende 4].

De ontvankelijkheid van het beroep van [eiser 2]

3. De rechtbank moet ambtshalve beoordelen of het ingestelde beroep ontvankelijk is.

Uit artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) volgt dat eerst bezwaar moet worden gemaakt voor beroep bij de rechtbank kan worden ingediend, tenzij een uitzondering op deze regel van toepassing is.

De rechtbank constateert dat niet is gebleken dat [eiser 2] bezwaar heeft gemaakt voordat hij beroep heeft ingesteld. Uit het bezwaarschrift volgt immers dat gemachtigde P.J. Woudstra het bezwaarschrift namens [eiser 1] en House Boat Nederland B.V. heeft ingediend. Een uitzonderingsgrond is niet van toepassing. Dit betekent dat het beroep van [eiser 2] niet-ontvankelijk is en daarom niet inhoudelijk wordt beoordeeld.

4. [eiser 1] en House Boat Nederland B.V. hebben gezamenlijk beroep ingediend. De rechtbank beoordeelt dit beroep aan de hand van de ingediende beroepsgronden.

5. [eiser 1] en House Boat Nederland B.V stellen dat geen sprake is van een overtreding. Er is ten eerste geen sprake van strijd met het omgevingsplan. De bedrijfsmatige verhuur van recreatievaartuigen gedurende het gehele jaar past rechtstreeks binnen de regels van dat omgevingsplan. Om die reden gelden de vergunningvoorschriften die zien op de bedrijfsmatige verhuur ook niet. Er kan daarom ook geen sprake van zijn overtreding van vergunningvoorschriften.

Ter plaatse van de ligplaatsen van de recreatievaartuigen was voorheen het bestemmingsplan ‘Oud Zwartsluis’ van toepassing (het bestemmingsplan). Dit bestemmingsplan maakt nu onderdeel uit van het tijdelijk omgevingsplan. De betrokken locatie heeft voor zover van belang de bestemming ‘water’ met functieaanduiding ‘ligplaats’. Daarmee is de locatie bestemd voor, zover hier van belang, ligplaatsen en aanleggelegenheid voor recreatievaartuigen. Dat volgt uit de bestemmingsomschrijving als weergegeven in artikel 23.1 van het bestemmingsplan.

In artikel 1.65 van het bestemmingsplan is omschreven wat onder ‘recreatievaartuig’ moet worden begrepen. Dat is een vaartuig dat uitsluitend of hoofdzakelijk wordt gebruikt voor niet-bedrijfsmatige, dat wil zeggen sportieve en recreatieve doeleinden. Hieronder vallen ook roeiboten, kano's en daarmee gelijk te stellen vaartuigen.

Deze rechtbank heeft naar aanleiding van beroepsprocedures tegen de hier in geding zijnde omgevingsvergunning en de voorloper daarvan, de tijdelijke omgevingsvergunning van 19 oktober 2023, uitspraken gedaan op 20 mei 2025 en op 14 juli 2026. In beide uitspraken heeft de rechtbank geoordeeld dat het bedrijfsmatig verhuren van recreatievaartuigen, inclusief incidenteel overnachten, niet past binnen de bestemming ‘water’ met functieaanduiding ligplaats. De rechtbank ziet in hetgeen [eiser 1] en House Boat Nederland B.V. daarover naar voren hebben gebracht geen aanleiding om daarover nu anders te oordelen.

De rechtbank concludeert daarom dat de bedrijfsmatige verhuur van recreatievoertuigen niet past binnen de regels van het bestemmingsplan en daarmee van het omgevingsplan. De bedrijfsmatige verhuur van recreatievoertuigen levert een overtreding op van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow.

In de omgevingsvergunning zijn voorschriften opgenomen zoals onder 2.1. benoemd. Met het verlenen van een omgevingsvergunning krijgen de daarin opgenomen voorschriften rechtskracht zolang het bevoegd gezag of een rechter daarover niet anders beslist.

De omgevingsvergunning is op 14 juli 2026 door de rechtbank herroepen. Het herroepen van de omgevingsvergunning is echter op zichzelf geen reden om een op die omgevingsvergunning gebaseerd handhavingsbesluit te vernietigen. Dat volgt uit vaste rechtspraak. Op het moment van bestuurlijke besluitvorming golden de voorschriften immers wel en konden die op dat moment ook overtreden worden.

Op het moment van het opleggen van de lasten onder dwangsom en ten tijde van het bestreden besluit waren de vergunningvoorschriften van kracht. Het handelen in strijd met die voorschriften ten tijde van de oplegging van de lasten onder dwangsom levert in dit geval dan ook een overtreding op van die voorschriften en daarmee van artikel 5.5, tweede lid, aanhef, en onder a van de Ow.

Volgens artikel 5.37 van de Ow is de vergunninghouder diegene die de activiteit verricht waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft. Diegene die de activiteit verricht is degene die voor het verrichten van de activiteit (eind)verantwoordelijk is. Dat kan diegene zijn die de activiteit feitelijk verricht, maar dat hoeft niet. De vergunninghouder is verantwoordelijk voor de naleving van de vergunningvoorschriften.

De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunning ziet op het realiseren van ligplaatsen voor recreatievaartuigen en het toestaan van de verhuur daarvan. [eiser 1] is aanvrager van deze omgevingsvergunning en de omgevingsvergunning is onder meer aan hem verleend. Gesteld noch gebleken is dat hij deze vervolgens heeft overgedragen aan een ander. Uit de feitelijke gang van zaken blijkt ook dat [eiser 1] bij de uitvoering van die omgevingsvergunning betrokken is en daarvoor ook (mede)verantwoordelijk is. Dat blijkt ten eerste uit de inhoud van de handhavingswaarschuwing. Hieruit volgt dat [eiser 1] aanspreekpunt is geweest toen voorafgaand aan die waarschuwing was geconstateerd dat de recreatievaartuigen in strijd met de vergunningvoorschriften werden verhuurd. Dit heeft [eiser 1] ook niet weersproken. De betrokkenheid en verantwoordelijkheid volgen ook uit het verslag van de van de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie. Uit de daar door [eiser 1] gegeven toelichting blijkt dat hij een leidende rol had in en zeggenschap had over de verhuur van de recreatievaartuigen. Daarmee is [eiser 1] vergunninghouder als bedoeld in artikel 5.37 van de Ow en is hij verantwoordelijk voor de naleving van vergunningvoorschriften. Ook heeft hij het in zijn macht om de overtreding te beëindigen.

De rechtbank oordeelt dat de lastgeving voldoende duidelijk is. De lastgeving beschrijft als herstelmaatregel dat de overtreding kan worden beëindigd door de houseboats niet in de periode van 1 oktober – 31 maart te verhuren. Dat een deel van die periode op het moment van het opleggen van de last al was verstreken maakt die last niet onduidelijk. De lastgeving is onmiskenbaar bedoeld om verdere overtreding gedurende de winterperiode te voorkomen. Dat blijkt niet alleen uit het handhavingsbesluit als geheel, maar ook uit de gegeven begunstigingstermijn. Anders dan is betoogd is ook voldoende duidelijk dat de last ziet op de recreatievaartuigen die een ligplaats innemen zoals bij de omgevingsvergunning is toegestaan. Daarnaar wordt in het handhavingsbesluit namelijk expliciet verwezen.

Uit artikel 5:32b, derde lid, van de Awb volgt dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom moet staan. De last onder dwangsom heeft tot doel om de overtreder te bewegen tot naleving van de regels. Daarbij geldt dat van de dwangsom zo’n prikkel moet uitgaan dat de last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Met andere woorden, het gaat erom dat de hoogte van de dwangsom opweegt tegen de eventueel te maken winst of omzet. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom komt het college beleidsruimte toe.

Het college heeft op de zitting gemotiveerd gesteld dat bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom is gekeken naar de verhuurprijs van de houseboats per week. Daarbij is het college uitgegaan van een verhuurprijs van € 1.900,-- per week. De hoogte van de dwangsom is vervolgens bepaald op € 2.500,-- per week voor iedere houseboat die op enige moment in die week wordt verhuurd. Gelet op deze motivering acht de rechtbank de dwangsom niet onevenredig hoog.

Uit vaste rechtspraak volgt dat het uitgangspunt is dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

De rechtbank overweegt dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie van de geconstateerde overtredingen. [eiser 1] en House Boat Nederland B.V verwijzen naar de visie Waterhart Zwartsluis die op 19 februari 2026 door de gemeenteraad van de gemeente Zwartsluis is vastgesteld en waaruit zou volgen dat het verhuren van recreatievaartuigen gedurende het hele jaar wordt toegestaan. Ook verwijzen zij naar een op 2 juni 2026 ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning voor het ‘jaarrond verblijfsrecreatieve verhuur van houseboats achter [adres]’.

De rechtbank oordeelt dat het college terecht heeft gesteld dat de visie na de bestuurlijke besluitvorming is vastgesteld. Bovendien geeft het vaststellen van een visie geen concreet zicht op legalisatie. Met het vaststellen van een visie worden de regels van het omgevingsplan immers niet gewijzigd. Om concreet zicht op legalisatie aan te nemen voor activiteiten die in strijd zijn met een omgevingsplan is nodig dat daarvoor een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend en het college bereid is daaraan medewerking te verlenen. Inmiddels is op 2 juni 2026 weliswaar een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend, maar deze aanvraag is van na de datum van bestuurlijke besluitvorming. Bovendien ziet deze aanvraag op het realiseren van recreatievaartuigen op een feitelijk andere locatie dan waar het in deze zaak om gaat zodat alleen daarom al geen concreet zicht op legalisatie van de geconstateerde overtredingen op de huidige locatie bestaat.

De rechtbank oordeelt dat er verder geen andere bijzondere omstandigheden naar voren zijn gekomen die handhaving onevenredig maken zodat daarvan moet worden afgezien. De omstandigheid dat de lasten onder dwangsom zien op de verhuur in de periode 1 oktober – 30 maart en de lasten aan het einde van die periode zijn opgelegd, maakt de handhaving niet onevenredig en geeft die ook geen punitief karakter. Aan het daadwerkelijk opleggen van de lasten onder dwangsom is immers een langer durend handhavingstraject voorafgegaan waarvan het duidelijke signaal uitging dat de overtreding moest worden beëindigd. Bovendien beperken de lasten zich niet tot het jaar 2025, maar zien die ook op de winterperiodes daarna. Ook de omstandigheid dat het college aan meerdere overtreders tegelijkertijd een last onder dwangsom heeft opgelegd maakt handhavend optreden niet onevenredig. Het staat het college vrij om aan meerdere overtreders voor dezelfde overtreding een last onder dwangsom op te leggen met als doel dat die overtreding door een van de overtreders of door hen gezamenlijk wordt beëindigd. Dat wat voor het overige is aangevoerd, leidt ook niet tot de conclusie dat handhaving onevenredig is.

10. Het beroep van [eiser 2] is niet-ontvankelijk.

Het beroep van [eiser 1] en House Boat Nederland B.V. is ongegrond. Dat betekent dat [eiser 1] en House Boat Nederland B.V. geen gelijk krijgen en dat het bestreden besluit in stand blijft.

[eiser 2], [eiser 1] en House Boat Nederland B.V. krijgen daarom het griffierecht ook niet terug. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Piksen, rechter, in aanwezigheid van mr. B.A.G. Bulte, griffier en uitgesproken in het openbaar op

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: