Beroep van een veehouder naar aanleiding van een bestuursdwangbesluit. Het College is van oordeel dat dit…

zaaknummer: 24/142

en

de staatssecretaris (voorheen de minister) van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (staatssecretaris)

(gemachtigde: mr. [naam 2] )

en

Met het besluit van 15 maart 2022 (bestuursdwangbesluit) heeft de staatssecretaris wegens overtredingen van het Besluit houders van dieren (Bhd) aan de veehouder een last onder bestuursdwang opgelegd ter beëindiging en ter voorkoming van herhaling van die overtredingen.

Met het besluit van 21 december 2023 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van de veehouder tegen het bestuursdwangbesluit ongegrond verklaard.

De veehouder heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De staatssecretaris heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.

De veehouder heeft een aanvulling van de beroepsgronden en nadere stukken ingezonden.

De zitting was op 28 mei 2026. De zitting is gecombineerd met de zitting in de zaken 25/406 en 25/430. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van de veehouder en de gemachtigde van de staatssecretaris, die vergezeld was door drs. [naam 3] en drs. [naam 4] , beiden toezichthoudend dierenartsen van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

De veehouder heeft het College verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College heeft daarom de Staat als partij aangemerkt.

Op 14 en 16 februari 2022 hebben toezichthouders van de NVWA inspecties uitgevoerd op het bedrijf van de veehouder en daarvan op 24 februari 2022 en 8 maart 2022 een rapport van bevindingen opgemaakt. De staatssecretaris is van oordeel dat tijdens de inspecties overtredingen zijn geconstateerd van de artikelen 1.6, tweede lid, 1.7, aanhef en onder d, 1.8, tweede lid, en 2.4, vierde en zevende lid, van het Bhd. De staatssecretaris heeft de veehouder daarom met de last onder bestuursdwang vijf maatregelen opgelegd ter beëindiging en ter voorkoming van herhaling van deze overtredingen. Op één maatregel kon eenmalig een controle worden uitgevoerd. De staatssecretaris heeft aan de andere vier maatregelen een termijn van één jaar, dus tot en met 15 maart 2023, verbonden.

Op 19 en 20 december 2022 hebben toezichthouders herinspecties op het bedrijf van de veehouder uitgevoerd om te controleren of hij had voldaan aan de maatregelen in het bestuursdwangbesluit. Tijdens de controle op 19 december 2022 hebben de toezichthouders vastgesteld dat de veehouder op dat moment niet had voldaan aan het bestuursdwangbesluit, maar is geen bestuursdwang toegepast omdat de veehouder ermee instemde om de overtredingen diezelfde dag op te heffen. Tijdens de controle op 20 december 2022 hebben de toezichthouders vastgesteld dat de veehouder op dat moment had voldaan aan het bestuursdwangbesluit.

In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris het bezwaar van de veehouder ongegrond verklaard en het bestuursdwangbesluit gehandhaafd.

Ontvankelijkheid van het beroep

Het College zal eerst beoordelen of de veehouder nog belang heeft bij een beoordeling van zijn beroep tegen het bestreden besluit, met andere woorden of sprake is van procesbelang. Als procesbelang ontbreekt, dan is het beroep niet-ontvankelijk. Dat is naar het oordeel van het College hier het geval. Hierna licht het College toe hoe het tot dit oordeel is gekomen.

Voor de vraag of er nog procesbelang bestaat, is van belang wat de veehouder met zijn beroep nastreeft. Het doel dat de veehouder hiermee wil bereiken, moet hij ook daadwerkelijk kunnen bereiken en dat resultaat moet voor hem feitelijke betekenis hebben en niet alleen hypothetische. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van procesbelang. Daarbij geldt dat in beginsel geen procesbelang kan zijn gelegen in de beoordeling van een reeds verstreken periode of een inmiddels ingetrokken of vervallen besluit, tenzij sprake is van een onderbouwd verzoek om schadevergoeding dan wel indien een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn bij toekomstige (terugkerende) besluiten. Het College verwijst hierbij naar zijn rechtspraak als neergelegd in onder andere de uitspraak van 24 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:256, onder 6.1).

De looptijd van de lasten uit het bestuursdwangbesluit is verstreken zonder dat bestuursdwang is toegepast. Dit betekent dat de veehouder in beginsel geen procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep. Het College zal de argumenten van de veehouder op grond waarvan hij meent toch een procesbelang te hebben, hierna afzonderlijk bespreken.

Volgens de veehouder heeft hij belang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep omdat de staatssecretaris op 4 april 2025 een nieuwe last onder bestuursdwang heeft opgelegd waarin een gevaar voor herhaling wordt gesteld. Dit gevaar wordt onderbouwd met een verwijzing naar de overtredingen die ten grondslag liggen aan het bestuursdwangbesluit en het bestreden besluit. Als vast komt te staan dat de staatssecretaris deze overtredingen ten onrechte heeft aangenomen, dan valt volgens de veehouder ook de basis weg voor de stelling in het opvolgend (terugkerend) besluit dat er sprake was van gevaar voor herhaling.

Het College is het eens met de staatssecretaris dat het willen aanvechten van de rechtmatigheid van een latere last ter voorkoming van herhaling geen procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit oplevert. Voor het opleggen van een last ter voorkoming van herhaling is namelijk niet vereist dat voor eerder geconstateerde overtredingen een sanctie is opgelegd, terwijl volgens de rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 mei 2022, ECLI:NL:CBB:2022:267 onder 10.1) de formele rechtskracht van een besluit uitsluitend ziet op de met dat besluit tot stand gebrachte rechtsgevolgen, en dus niet mede op de daaraan ten grondslag gelegde oordelen van feitelijke en juridische aard. De veehouder kan daarom in het kader van bezwaar of beroep naar aanleiding van de nieuwe last nog ter discussie stellen of sprake is geweest van eerdere overtredingen.

Ter zitting heeft de veehouder aangevoerd dat hij procesbelang bij zijn beroep heeft omdat een oordeel over de rechtmatigheid van het bestuursdwangbesluit van belang is voor toekomstige terugkerende besluiten. Daarbij wijst hij erop dat zijn bedrijf onder verscherpt toezicht staat en dat het voor hem van essentieel belang is dat hij snel duidelijkheid krijgt over de rechtmatigheid van de opgelegde maatregelen, vooral wat betreft de ligboxen, vanwege de investeringen in zijn stal die op grond van deze maatregelen van hem worden verlangd.

Het College is van oordeel dat de enkele omstandigheid dat in de toekomst nieuwe herstelsancties kunnen worden opgelegd, niet maakt dat de veehouder belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling in beroep van het bestuursdwangbesluit. Daarvoor zijn de maatregelen die met het bestuursdwangbesluit zijn opgelegd te zeer toegespitst op de feiten en omstandigheden van dit geval. Tegen eventuele nieuwe herstelsancties staat weer bezwaar en beroep open, en door het aanwenden van die rechtsmiddelen kan de veehouder een beoordeling van de rechtmatigheid van dat nieuwe besluit verkrijgen. Verder is het verscherpte toezicht waaronder het bedrijf van de veehouder is geplaatst niet afhankelijk van de rechtmatigheid van het bestuursdwangbesluit, gezien de verschillende herstelsancties die aan de veehouder zijn opgelegd en het hierna te bespreken strafvonnis van de rechtbank Oost-Brabant van 7 april 2026. Ook is geen bestuursdwang toegepast. De looptijd van de lasten uit het bestuursdwangbesluit is, als gezegd, verstreken. De last is dus uitgewerkt. De veehouder is daarom niet gehouden tot investeringen op grond van het bestuursdwangbesluit. Deze stelling levert geen procesbelang op.

Volgens de veehouder heeft hij ook procesbelang bij zijn beroep vanwege een lopende strafzaak. In een vonnis van 7 april 2026 heeft de strafkamer van de rechtbank Oost-Brabant een beperkt houdverbod aan de veehouder opgelegd. De veehouder heeft tegen dit vonnis hoger beroep bij het gerechtshof ’s-Hertogenbosch ingesteld. Het gerechtshof zal in de strafzaak over (deels) dezelfde feitenvaststellingen en overtredingen oordelen als die in de beroepszaak voorliggen. Daarom is volgens de veehouder het oordeel van het College over de feitenvaststelling ook voor de strafzaak van belang. Het College is de bij uitstek aangewezen rechter om de open normen van het Bhd uit te leggen en het gerechtshof zal dit normatieve oordeel in zijn beoordeling moeten meewegen. Als het College de feitelijke onderbouwing van de lasten onder bestuursdwang onvoldoende acht, dan worden in de strafzaak dezelfde bewijsmiddelen aangetast. Uit de conclusie van advocaat-generaal Knigge voor het arrest van de Hoge Raad van 19 juni 2007 (ECLI:NL:PHR:2007:AY9194, onder 8.11-8.14) en de conclusie van advocaat-generaal Vellinga voor het arrest van de Hoge Raad van 11 mei 2020 (ECLI:NL:PHR:2010:BL7699, onder 8) volgt dat bij gemengd feitelijk-juridisch oordelen (zoals hier de vraag of de ligboxen ‘te klein’ zijn voor de fysiologische en ethologische behoeften van runderen en daarom niet is voldaan aan artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd) het gerechtshof het oordeel van de hoogste bestuursrechter niet eenvoudig kan passeren zonder afdoende motivering.

Het College volgt de veehouder niet in dit betoog. Het bestreden besluit en het dwangsombesluit zijn gebaseerd op rapporten van bevindingen van controles die op 14 en 16 februari 2022 hebben plaatsgevonden. Uit het strafvonnis en de eigen stellingen van de veehouder volgt dat de tenlastelegging in de strafzaak is gebaseerd op controles van veel latere datum, namelijk van 16 juli 2024, 26 september 2024, 7 januari 2025, 4 februari 2025 en 10 maart 2025. De beroepszaak en de strafzaak gaan dus niet over dezelfde feiten. Alleen al om die reden kan de strafzaak geen procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep opleveren.

Volgens de veehouder is procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep ook gelegen in kosten die hij heeft gemaakt om tegemoet te komen aan de kritiekpunten van de NVWA, en die hij als schade op de NVWA wil verhalen.

Zoals het College eerder heeft overwogen, ook in zijn uitspraak van 17 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:919 onder 3.5.2), kan de mogelijkheid om naderhand een actie tot schadevergoeding in te stellen een procesbelang met zich brengen bij een beroep tegen een besluit dat beweerdelijk schade toebrengt. Er moet dan wel een (begin van een) onderbouwing worden gegeven voor een mogelijk causaal verband tussen de gestelde schade en het vermeend onrechtmatig besluit, terwijl niet van tevoren onaannemelijk mag zijn dat schade is geleden. De veehouder heeft ter onderbouwing van de gestelde schade twee facturen overgelegd: een factuur van [naam 5] van 18 oktober 2022 inzake “Golfschoftboom zwevende boxen”, en een factuur van [naam 6] van 13 december 2022 inzake “werkzaamheden op stal”. Het College is van oordeel dat de veehouder met deze facturen niet voldoende heeft onderbouwd dat hij als gevolg van het bestuursdwangbesluit schade heeft geleden. Met de factuur van [naam 5] is onvoldoende onderbouwd dat de daarin vermelde golfschoftboom is gekocht om te voldoen aan (een van) de maatregelen die met het bestuursdwangbesluit zijn opgelegd. De factuur van [naam 6] vermeldt niet wat de daarin genoemde werkzaamheden hebben ingehouden. Op de factuur is weliswaar met pen genoteerd “werk schoftboom plaatsen linkerkant dubbele rij”, maar niet duidelijk is geworden van wie deze notitie afkomstig is. Bovendien is op deze factuur ook genoteerd dat de golfschoftboom “later (in 2022)” weer is vervangen. De conclusie is dat het verhaal van schade geen procesbelang bij het beroep oplevert.

Over het verzoek van de veehouder om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overweegt het College het volgende. In deze zaak geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn maximaal twee jaar is. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden. De te beoordelen periode begint met de datum waarop het bezwaarschrift door de staatssecretaris is ontvangen en loopt door tot de datum waarop het College uitspraak heeft gedaan.

De staatssecretaris heeft aangevoerd dat bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden de periode vanaf de eerste hoorzitting in bezwaar op 26 juli 2022 tot het bestreden besluit buiten beschouwing moet worden gelaten, omdat in die periode intensief overleg met de veehouder is gevoerd om te komen tot een structurele oplossing in de vorm van verbetering. In het kader van dit overleg hebben meerdere hoorzittingen plaatsgevonden, alsmede bedrijfsbezoeken en inspecties, en daarnaast heeft de staatssecretaris een second opinion gevraagd aan het bureau Vetvice. Steun voor dit standpunt kan volgens de staatssecretaris worden gevonden in de rechtspraak die inhoudt dat de periode waarin minnelijk overleg plaatsvindt bij de berekening van de redelijke termijn buiten beschouwing wordt gelaten. Het College is van oordeel dat de periode waarin het bedoelde overleg in de bezwaarfase heeft plaatsgevonden niet buiten beschouwing moet worden gelaten. Zoals de staatssecretaris op de zitting heeft bevestigd, is van een minnelijk overleg geen sprake geweest. Er bestaat ook geen aanleiding om in dit geval aansluiting te zoeken bij de rechtspraak over het niet meetellen van tijd die gemoeid was met minnelijk overleg. Anders dan bij minnelijk overleg, valt namelijk niet in te zien waarom het overleg over een structurele oplossing het noodzakelijk zou hebben gemaakt om te wachten met het nemen van een besluit op het bezwaar, zeker nadat tijdens de bezwaarprocedure de looptijd van het bestuursdwangbesluit was verstreken en geen bestuursdwang was toegepast. Bovendien blijkt uit het bestreden besluit dat de staatssecretaris de conclusies en bevindingen van de inspecties tijdens de bezwaarprocedure en het rapport van Vetvice heeft betrokken bij de beoordeling van de bezwaargronden.

Gelet op de datum van ontvangst van het bezwaarschrift (25 april 2022) en het einde van deze procedure met de uitspraak van vandaag is de redelijke termijn overschreden met ongeveer twee jaar en ruim zes maanden. Dit betekent dat de veehouder recht heeft op € 3.000,- aan schadevergoeding. De behandeling van het bezwaar heeft meer dan een half jaar geduurd en de behandeling van het beroep heeft meer dan anderhalf jaar geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan de staatssecretaris als aan het College toe te rekenen. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van de staatssecretaris en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252), en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronding een periode van veertien maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom de staatssecretaris veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.400,- (14/30 x € 3.000,-) aan de veehouder en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.600,- (16/30 x € 3.000,-).

Het beroep is niet-ontvankelijk. Het verzoek om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn zal worden toegewezen.

Het College ziet aanleiding de staatssecretaris en de Staat ieder voor de helft te veroordelen in de kosten van de veehouder in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende bijstand vastgesteld op € 467,- (1 punt voor het verzoek om schadevergoeding, met een waarde van € 934,- en een wegingsfactor van 0,5). Voor het laten vergoeden van het betaalde griffierecht bestaat geen aanleiding.

Het College:

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. M.J. Jacobs en mr. P. Glazener, in aanwezigheid van mr. C.T.C. Welters, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2026.

w.g. H.L. van der Beek w.g. C.T.C. Welters