Bij besluit van 15 februari 2023 heeft de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming aan…

202301756/1/R4.

Datum uitspraak: 28 oktober 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1.       [appellant sub 1], wonend in [woonplaats],

2.       Stichting Greenpeace Nederland (Greenpeace) en Vereniging World Information Service on Energy Amsterdam (WISE), beide gevestigd in Amsterdam, en [appellant sub 2], wonend in [woonplaats],

3.       Stichting Laka (Laka), gevestigd in Amsterdam,

appellanten,

en

1.       de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS),

2.       de minister van Infrastructuur en Waterstaat,

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 15 februari 2023 heeft de ANVS aan Stichting Voorbereiding Pallas-reactor (Pallas) op grond van onder meer artikel 15 van de Kernenergiewet (Kew) vergunning verleend voor een nucleaire reactor aan de Westerduinweg 3 in Petten (de projectlocatie).

Bij besluit van 15 februari 2023 heeft de minister aan Pallas een vergunning verleend voor het onttrekken van water uit het Noordhollandsch Kanaal voor gebruik als koelwater in de reactor op grond van artikel 3.4 van de Keur Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2016, gelezen in samenhang met de artikelen 6.13 en 6.17, eerste lid, van de Waterwet, en voor het lozen van het koelwater in de Noordzee op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet .

[appellant sub 1], Greenpeace, WISE en [appellant sub 2] en Laka hebben beroep ingesteld tegen beide besluiten.

De ANVS en de minister hebben verweerschriften ingediend.

Pallas heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.

Greenpeace, WISE en [appellant sub 2] en de minister hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 september 2025, waar [appellant sub 1], Greenpeace, WISE en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [appellant sub 2], Laka, vertegenwoordigd door mr. L. Mohammad en mr. B.N. Kloostra, beiden advocaat in Amsterdam, de ANVS, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C] en bijgestaan door mr. E. Koornwinder, advocaat in Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door P. Horsmeijer, D.W.P. Kos, mr. C.R. Duurland en F. van Elst, zijn verschenen. Ook is op de zitting Stichting NRG Pallas, een rechtsopvolger van Pallas, vertegenwoordigd door [gemachtigde D] en [gemachtigde E], bijgestaan door mr. J.C. van Oosten, mr. M.C. Pakkert en mr. A. Span, allen advocaat in Amsterdam, als partij gehoord. Pallas en haar opeenvolgende rechtsopvolgers worden hierna aangeduid als Pallas.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een watervergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

De aanvraag om een watervergunning is ingediend op 15 juni 2022. Dat betekent dat in dit geval de Waterwet, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Pallas wil de Pallas-reactor, een multifunctionele nucleaire reactor, op de projectlocatie in Petten realiseren voor de productie van medische isotopen, industriële isotopen en het uitvoeren van nucleair technologisch onderzoek. De projectlocatie maakt onderdeel uit van de Energy & Health Campus in Petten. De Pallas-reactor dient ter vervanging van de bestaande Hoge Flux Reactor (HFR), die op die campus is gevestigd. De HFR is in 2026 66 jaar operationeel en loopt tegen het einde van zijn economische levensduur.

Bij besluit van 15 februari 2023 heeft de ANVS een Kew-vergunning verleend ten behoeve van de oprichting van de Pallas-reactor. Bij besluit van diezelfde datum heeft de minister een watervergunning verleend voor het onttrekken van water uit het Noordhollandsch Kanaal, dat dient als koelwater voor de Pallas-reactor, en voor het lozen van het koelwater in de Noordzee.

[appellant sub 1], Greenpeace, WISE en [appellant sub 2] en Laka zijn het niet eens met deze vergunningen en hebben beroep ingesteld tegen de besluiten van 15 februari 2023.

Wettelijk kader

3.       Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Ontvankelijkheid [appellant sub 2]

4.       [appellant sub 2] heeft tegen de besluiten van 15 februari 2023 beroep ingesteld namens Greenpeace en WISE en daarnaast, gelet op het formulier waarmee het beroepschrift via het digitaal loket is ingediend, ook voor zichzelf. Volgens Pallas is het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door [appellant sub 2] zelf. Zij wijst erop dat [appellant sub 2] op ongeveer 66 km van de Pallas-reactor woont. Gelet op die grote afstand heeft [appellant sub 2] onvoldoende persoonlijk belang bij de besluiten van 15 februari 2023 om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, aldus Pallas.

4.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Een belang dat zich onvoldoende onderscheidt van de belangen van willekeurige anderen, is geen persoonlijk belang.

4.2.    [appellant sub 2] woont in Harlingen, op ongeveer 66 km van de Pallas-reactor. Naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk dat hij zulke gevolgen kan ondervinden van de besluiten van 15 februari 2023, dat hij als belanghebbende kan worden aangemerkt. Voor zover [appellant sub 2] stelt dat de groenten in zijn tuin bij een ongeval in de Pallas-reactor besmet zouden kunnen worden, overweegt de Afdeling dat hij zich in zoverre onvoldoende onderscheidt van willekeurige anderen. Dit geldt ook voor zijn stelling dat een ongeval gevolgen zou kunnen hebben voor zijn gebruikelijke reisroute van en naar zijn werk in Amsterdam of voor de kwaliteit van zijn drinkwater thuis of op zijn werk.

4.3.    Iemand die geen belanghebbende is bij een omgevingsrechtelijk besluit, kan daartegen toch beroep instellen, als hij over het ontwerp van het besluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid een zienswijze heeft ingediend (uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953). Maar deze situatie doet zich hier niet voor. Anders dan voor het beroepschrift geldt, heeft [appellant sub 2] over de ontwerpbesluiten niet voor zichzelf, maar uitsluitend namens Greenpeace en WISE zienswijzen ingediend.

4.4.    Gelet op het voorgaande is het beroep van Greenpeace, WISE en [appellant sub 2] niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door [appellant sub 2].

Beroepsgronden [appellant sub 1] tegen de Kew-vergunning

Beoordelingscriteria

5.       [appellant sub 1] betoogt dat de ANVS in het besluit van 15 februari 2023 een te beperkte beoordeling heeft verricht. Volgens hem maakt de bij dit besluit verleende vergunning voor de oprichting van de Pallas-reactor een latere verlening van een vergunning voor de exploitatie van de reactor tot een voldongen feit. Daarom hadden nu al de te verwachten risico’s en gevolgen van die exploitatie moeten worden meegewogen. Verder zijn principiële, politieke en levensbeschouwelijke bezwaren volgens [appellant sub 1] ten onrechte door de ANVS buiten beschouwing gelaten.

5.1.    Bij het besluit van 15 februari 2023 is vergunning verleend voor het oprichten van een inrichting als bedoeld in artikel 15, onder b, van de Kew. Er is nog geen vergunning verleend voor het daarna in werking brengen en houden (de exploitatie) van de inrichting. Dat betekent niet dat de ANVS zich heeft beperkt tot een beoordeling van de tijdens de oprichting van de Pallas-reactor te verwachten risico’s en gevolgen. De ANVS heeft, in lijn met de uitspraak van de Afdeling geschillen van de Raad van State van 17 juli 1992, ECLI:NL:RVS:1992:AN2771 (AB 1992, 651), ook beoordeeld of de tijdens de exploitatie te verwachten bedrijfssituatie zal kunnen voldoen aan de daarvoor geldende vereisten, onder meer wat betreft nucleaire veiligheid. Daarmee heeft de ANVS de toekomstige exploitatie van de Pallas-reactor op voldoende wijze betrokken bij het nemen van het besluit van 15 februari 2023.

Verder geldt dat een vergunning als bedoeld in artikel 15, onder b, van de Kew alleen kan worden geweigerd op een of meer van de in artikel 15b van de Kew genoemde gronden. Dat kader biedt geen mogelijkheid om rekening te houden met de door [appellant sub 1] genoemde principiële, politieke of levensbeschouwelijke bezwaren.

Het betoog slaagt niet.

Veiligheid

6.       [appellant sub 1] betoogt dat de ANVS geen vergunning voor de Pallas-reactor heeft mogen verlenen, omdat de veiligheid onvoldoende is beoordeeld. [appellant sub 1] voert aan dat de bestaande HFR onveilig is. Dit had volgens [appellant sub 1] reden moeten zijn om geen vergunning te verlenen voor de Pallas-reactor. Ook voert hij aan dat de uitgevoerde deterministische veiligheidsanalyses geen goed beeld geven van de werkelijke veiligheidsrisico’s en dat veiligheidsrisico’s van terrorisme en sabotage onvoldoende zijn meegewogen.

6.1.    Wat [appellant sub 1] aanvoert over de veiligheid van de bestaande HFR, kan niet leiden tot het oordeel dat de Pallas-reactor onveilig is. Zoals de ANVS terecht heeft opgemerkt, is de HFR niet te vergelijken met de Pallas-reactor. De HFR is een andere reactor, gebouwd op basis van een ander technisch ontwerp en een techniek van meer dan 60 jaar geleden.

De deterministische veiligheidsanalyses die aan de Kew-vergunning ten grondslag liggen, zijn blijkens het besluit van 15 februari 2023 uitgevoerd overeenkomstig de op dat moment meest recente nationale en internationale richtlijnen, zoals de Handreiking VOBK van de ANVS en veiligheidsstandaarden van het International Atomic Energy Agency. Verder zijn deze analyses gebaseerd op conservatieve uitgangspunten. De ANVS heeft de analyses gecontroleerd en geconcludeerd dat daarmee is aangetoond dat aan de wettelijke veiligheidscriteria wordt voldaan. [appellant sub 1] heeft zijn stelling dat met de analyses geen goed beeld wordt gegeven van de werkelijke veiligheidsrisico’s, niet met concrete argumenten onderbouwd.

Zoals door de ANVS is toegelicht, gelden voor externe veiligheidsrisico’s van onder meer terrorisme en sabotage rechtstreeks werkende regels, die op het moment van het nemen van het besluit van 15 februari 2023 waren neergelegd in de Regeling beveiliging nucleaire inrichtingen en splijtstoffen (Rbnis). Op basis daarvan moet Pallas beveiligingsmaatregelen treffen met inachtneming van een door de ANVS goedgekeurd beveiligingspakket. De toepassing van deze regels en het toezicht daarop staan los van de verlening van de Kew-vergunning.

Het betoog slaagt niet.

Financiering en aansprakelijkheid

7.       [appellant sub 1] betoogt dat de ANVS niet heeft onderkend dat de kosten van de Pallas-reactor te hoog zijn en ten onrechte voor een groot deel uit publieke middelen worden gefinancierd. Ook heeft de ANVS niet onderkend dat de overheidsaansprakelijkheid voor schade bij een kernongeval in de Pallas-reactor te groot, concurrentievervalsend en mogelijk een vorm van staatssteun is, zo betoogt [appellant sub 1].

7.1.    Wat [appellant sub 1] betoogt over de hoogte van de kosten van de Pallas-reactor en de wijze van financiering daarvan kan, gelet op het toetsingskader van artikel 15b van de Kew, in deze procedure niet aan de orde komen. Ook kan de hoogte van de overheidsaansprakelijkheid bij een kernongeval in de Pallas-reactor in deze procedure niet aan de orde komen. Zoals de ANVS terecht heeft opgemerkt, richt dat betoog zich niet tegen de Kew-vergunning, maar tegen de Wet aansprakelijkheid kernongevallen, waarin die aansprakelijkheid is geregeld ter uitvoering van de in die wet genoemde verdragen van Parijs en Brussel.

Het betoog slaagt niet.

Arbeidsmarkt

8.       Verder bieden de constateringen van [appellant sub 1] over de arbeidsmarkt voor mensen met kennis en ervaring op het gebied van nucleaire faciliteiten, wat daarvan ook zij, geen grond voor het oordeel dat de ANVS de Kew-vergunning ten onrechte heeft verleend.

Beroepsgronden [appellant sub 1] tegen de watervergunning

9.       De minister heeft bij zijn besluit van 15 februari 2023 een watervergunning verleend om water te onttrekken aan het Noordhollandsch Kanaal ten behoeve van het koelen van de Pallas-reactor en om koelwater te lozen in de Noordzee. Dit besluit houdt geen toestemming in voor de Pallas-reactor als zodanig, maar alleen voor die onttrekking en lozing. Dit is van belang in verband met de toepassing van het relativiteitsvereiste, dat is neergelegd in artikel 8:69a van de Awb.

9.1.    [appellant sub 1] woont op ongeveer 2 km van de locaties van de vergunde onttrekking en lozing. Niet aannemelijk is dat ter plaatse van zijn woning gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden van de onttrekking of lozing. [appellant sub 1] is daarom geen belanghebbende bij het besluit tot verlening van de watervergunning. Omdat hij geen belanghebbende is, maar wel een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht, ontleent [appellant sub 1] zijn beroepsrecht alleen aan zijn belang bij behartiging van zijn recht op inspraak en kan hij alleen een beroep doen op een procedurele norm die, of een formeel beginsel van behoorlijk bestuur dat, betrekking heeft op dat recht (uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:606, onder 7.8). De door [appellant sub 1] over het besluit tot verlening van de watervergunning aangevoerde beroepsgronden zien daar niet op. Dit betekent dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een vernietiging van dat besluit naar aanleiding van zijn gronden. De Afdeling komt daarom niet toe aan een inhoudelijke behandeling van die gronden.

Beroepsgronden Greenpeace en WISE tegen de Kew-vergunning

Inspraak

10.     Greenpeace en WISE betogen dat het besluit van 15 februari 2023 tot verlening van de Kew-vergunning niet voldoet aan de inspraakvereisten als bedoeld in artikel 6, vierde, zesde en tiende lid, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus). Greenpeace en WISE voeren aan dat de inspraak niet heeft plaatsgevonden op een moment dat alle opties nog open waren, waardoor het door hen aangevoerde alternatief niet meer serieus is meegewogen. Volgens Greenpeace en WISE is dit in strijd met artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus. Greenpeace en WISE achten hierbij van belang dat de locatiekeuze op het moment van inspraak al vaststond door het eerder al onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Pallas-reactor" (het bestemmingsplan) dat voorziet in de bouw van de Pallas-reactor op de projectlocatie. Verder onderschrijven Greenpeace en WISE wat Laka in haar beroep tegen de Kew-vergunning heeft aangevoerd over gebrekkige inspraak door het in strijd met artikel 6, zesde lid, van het Verdrag van Aarhus niet ter beschikking stellen van het zogenoemde Preliminary Safety Analysis Report (PSAR). Daarnaast voeren Greenpeace en WISE aan dat geen inspraak heeft plaatsgevonden naar aanleiding van de oplegnotitie van 10 februari 2023 (de oplegnotitie) die dient als aanvulling van het in deze vergunningprocedure in 2022 opgestelde milieueffectrapport (het project-MER). Volgens Greenpeace en WISE bevat de oplegnotitie een fundamentele herbepaling van de stikstofuitstootanalyses en aanvullingen over de gevolgen van zware ongevallen. Die aanvullingen roepen volgens Greenpeace en WISE vragen op over de gebruikte brontermen in het geval van een worstcasescenario. Greenpeace en WISE achten deze herbepaling en aanvullingen zo fundamenteel van aard dat de oplegnotitie aanleiding had moeten geven voor inspraak, gezien artikel 6, vierde en tiende lid, van het Verdrag van Aarhus.

10.1.  Wat Greenpeace en WISE over de locatiekeuze in relatie tot het moment van inspraak hebben aangevoerd, geeft geen grond voor het oordeel dat de geboden inspraak niet voldoet aan artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus. Het besluit tot verlening van de Kew-vergunning is tot stand gekomen met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Deze procedure begint met een aanvraag van een initiatiefnemer en de terinzagelegging van een ontwerpbesluit waarover door eenieder zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is inspraak over een ontwerpbesluit vroegtijdige inspraak op een moment dat alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2485, onder 4.1 en 4.2. Dat op dat moment al concrete, in de aanvraag nader omschreven en toegelichte plannen voorliggen, zoals in dit geval voor het oprichten van de Pallas-reactor op de projectlocatie, betekent niet dat geen doeltreffende inspraak meer kon plaatsvinden. Er was toen namelijk nog geen beslissing genomen over het ontwerpbesluit tot verlening van de Kew-vergunning. Deze uitleg strookt met wat het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft overwogen in zijn arrest van 15 januari 2013, Krizan en anderen, ECLI:EU:C:2013:8, punt 88. Wat Greenpeace en WISE als alternatief hebben aangevoerd, hierna onder 11 weergegeven, kan hoe dan ook niet tot een ander oordeel leiden, gelet op wat hierna onder 11.2 tot en met 11.2.2 over dat alternatief is overwogen.

10.1.1.         Uit het voorgaande volgt dat de opgeworpen vraag over het moment waarop ingevolge artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus gelegenheid tot inspraak moet worden geboden, kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14, 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, en 24 maart 2026, Remling, ECLI:EU:C:2026:243, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.

10.2.  Het beroep op het betoog van Laka over gebrekkige inspraak in relatie tot het PSAR kan Greenpeace en WISE niet baten, gelet op wat hierna onder 16.2 en 16.3 over dat betoog is overwogen.

10.3.  Inspraak als bedoeld in artikel 6, tweede tot en met het negende lid, van het Verdrag van Aarhus moet worden geboden bij besluiten over activiteiten als bedoeld in het eerste lid van die bepaling. De Kew-vergunning heeft betrekking op activiteiten als hier bedoeld. Over die vergunning heeft inspraak plaatsgevonden. De voorwaarden waaronder die activiteiten mogen worden uitgevoerd, zijn opgenomen in de Kew-vergunning. Op grond van artikel 6, tiende lid, van het Verdrag van Aarhus moet ook inspraak worden geboden als die voorwaarden worden heroverwogen of aangepast. Die situatie is hier niet aan de orde, omdat in deze procedure de verlening van de Kew-vergunning aan de orde is en er geen sprake is van een heroverweging of aanpassing van voorwaarden die zijn vervat in een eerder verleende vergunning. Alleen al daarom kan het beroep op artikel 6, tiende lid, van het Verdrag van Aarhus Greenpeace en WISE niet baten.

De oplegnotitie is opgesteld naar aanleiding van het door de Commissie voor de milieueffectrapportage (de Commissie) over het project-MER gegeven voorlopig toetsingsadvies van 22 december 2022 en definitief toetsingsadvies 9 februari 2023. Over veiligheidsrisico’s en stralingsbelasting is in de oplegnotitie informatie opgenomen die volgens de Commissie nog ontbrak om een in het project MER-vervatte conclusie navolgbaar te maken. Het betrof de conclusie dat ook bij storingen en ongevallen wordt voldaan aan de wettelijke eisen voor nucleaire veiligheid en stralingsbescherming. Over de gevolgen van stikstof is in de oplegnotitie nader ingegaan op een aantal door de Commissie genoemde onderwerpen. Deze aanvullingen hebben niet geleid tot een aanpassing van de in de project-MER vervatte conclusies of een aanpassing van het ontwerpbesluit. Greenpeace en WISE hebben niet toegelicht waarom zij deze aanvullingen zo fundamenteel achten dat gelegenheid tot nadere inspraak had moeten worden geboden. Gelet hierop biedt wat Greenpeace en WISE hebben aangevoerd over de oplegnotitie, ook geen grond voor het oordeel dat sprake is van strijd met artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus.

Het betoog slaagt niet.

Het project-MER en de oplegnotitie

11.     Greenpeace en WISE betogen dat het project-MER, ook met de aanvullingen daarop in de oplegnotitie, onvolledig is. Greenpeace en WISE voeren aan dat voor de zogenoemde referentiesituatie, door Greenpeace en WISE aangeduid als het nul-scenario, niet had moeten worden uitgegaan van de bestaande HFR, maar van het aaneengesloten Natura 2000-duinengebied tussen het Noordzeekanaal en Den Helder. Greenpeace en WISE achten hierbij van belang dat de HFR in 1961 in gebruik is genomen op grond van veiligheids- en milieuprincipes die inmiddels zijn verouderd en dat de HFR ver voorbij de aanvankelijke technische levensduur is. Verder voeren zij aan dat in het project-MER onvoldoende is ingegaan op alternatieven. Volgens Greenpeace en WISE is in het project-MER uitgegaan van de projectlocatie als plek voor de Pallas-reactor, omdat het bestemmingsplan voorziet in die reactor op die locatie. Maar deze locatiekeuze in het bestemmingsplan doet volgens Greenpeace en WISE niet af aan de verplichting om in het project-MER te onderzoeken of er alternatieven zijn, zoals locatie-alternatieven. Het alternatief zou volgens Greenpeace bestaan uit een combinatie van nog te realiseren deeltjesversnellers en bestaande en binnenkort in gebruik te nemen reactoren. Greenpeace en WISE wijzen hierbij in hun nader stuk van 21 juli 2025 naar de BR2 reactor in het Belgische Mol en de Jules Horowitz reactor die wordt gebouwd nabij Cadarach in Frankrijk. Verder stellen Greenpeace en WISE dat er nog een dozijn andere onderzoeksreactoren binnen en buiten de Europese Unie zijn die samen alle relevante isotopen zouden kunnen leveren. Volgens Greenpeace en WISE is er een groot palet aan onderzoeksreactoren in Europa gevestigd dat het door Pallas beoogde onderzoek kan doen. De productie van isotopen voor grootschaliger gebruik kan volgens Greenpeace en WISE plaatsvinden in deeltjesversnellers, waarvan de realisatie door andere initiatiefnemers wordt beoogd. Greenpeace en WISE wijzen hierbij op het zogenoemde SHINE-project. Verder stellen Greenpeace en Wise zich op het standpunt dat er alternatieve locaties zijn in Nederland. Greenpeace en WISE noemen, zonder nadere specificatie te geven, de mogelijke locatie van ‘SHINE’ in Veendam en een locatie in Eindhoven die ooit werd beoogd door ‘SMART’.

11.1.  Het besluit tot verlening van de Kew-vergunning is een project-MER-plichtig besluit. Op grond van artikel 7.23, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer (Wm) bevat een MER een beschrijving van de waarschijnlijk belangrijke gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben. Onderdeel hiervan is een beschrijving van de referentiesituatie. De referentie wordt in dit geval gevormd door de vergunde situatie. De HFR maakt onderdeel uit van de vergunde situatie. Gelet daarop maakt de HFR, die door de Pallas-reactor zal worden vervangen, terecht onderdeel uit van de in het project-MER omschreven referentiesituatie.

11.2.  Op grond van artikel 7.23, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wm bevat een project-MER een beschrijving van de redelijke alternatieven, die relevant zijn voor de activiteit en de specifieke kenmerken ervan, met opgave van de belangrijkste motieven voor de gekozen optie, in het licht van de milieueffecten van de activiteit. De vraag welke alternatieven in een MER redelijkerwijs in beschouwing moeten worden genomen is, zo heeft de Afdeling vaker geoordeeld, afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2022:1702.

11.2.1.         In het project-MER is voor de nut en noodzaak van het project en de alternatievenafweging onder meer verwezen naar de eerdere plan-MER-en. Deze plan-MER-en vormen qua milieu-informatie de basis voor het project-MER; op die informatie bouwt het project-MER voort. Het gaat om het plan-MER 2017 dat voor het bestemmingsplan is opgesteld. Het bestemmingsplan is op 2 april 2019 door de raad van Schagen vastgesteld en onherroepelijk geworden door de uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:741. Verder gaat het om het plan-MER 2021 dat voor de bestemmingsplannen "Pallas-plot" en "Partiële herziening PALLAS-reactor, 2021" is opgesteld. Deze plannen zijn op 21 november 2021 door de raad van Schagen vastgesteld, waarbij het bestemmingsplan "Partiële herziening PALLAS-reactor, 2021" op 20 december 2022 ter uitvoering van de tussenuitspraak van de Afdeling van 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3627, gewijzigd is vastgesteld. Deze plannen zijn door de einduitspraak van de Afdeling van 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2592, onherroepelijk geworden.

De Afdeling heeft in de uitspraak van 11 maart 2020 overwogen dat met het bestemmingsplan de totstandkoming en exploitatie wordt beoogd van een multifunctionele nucleaire reactor voor medische en industriële radio-isotopenproductie en nucleair technisch onderzoek ter vervanging van de HFR. Onder verwijzing naar wat in het plan-MER 2017 is opgenomen over de locatiekeuze voor de Pallas-reactor en de toelichting daarbij van de raad, heeft de Afdeling in die uitspraak geoordeeld dat de raad zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat er, rekening houdend met de doelstellingen van het bestemmingsplan, op landelijk niveau geen realistische locatiealternatieven waren die in het plan-MER 2017 redelijkerwijs in beschouwing hadden moeten worden genomen.

De doelstellingen van het project zijn in de kern hetzelfde als de doelstellingen van het bestemmingsplan, te weten de realisatie van een multifunctionele nucleaire reactor voor de productie van medische isotopen, industriële isotopen en het uitvoeren van nucleair technologisch onderzoek ter vervanging van de huidige HFR.

11.2.2.         Dat in het project-MER wordt voortgebouwd op de in de plan-MER-en neergelegde milieu-informatie en het daarin neergelegde alternatievenonderzoek, maakt niet dat het project-MER in strijd is met het bepaalde in artikel 7.23, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wm. Bij een omvangrijk project als het voorliggend project is een zekere trechtering van alternatieven onvermijdelijk en noodzakelijk. In zoverre slaagt het betoog van Greenpeace en WISE niet.

11.2.3.         Greenpeace en WISE hebben verder niet toegelicht waarom de door hen genoemde alternatieve locaties een redelijk alternatief vormen voor de projectlocatie. Wat Greenpeace en WISE overigens als alternatief hebben aangevoerd, komt er in essentie op neer dat Greenpeace en WISE de multifunctionele reactor die Pallas beoogt en die de HFR moet gaan vervangen, overbodig achten, omdat de productie van medische en industriële isotopen en het uitvoeren van nucleair technologisch onderzoek naar gesteld voldoende wordt gewaarborgd door andere, gedeeltelijk niet nader omschreven, bestaande en nog in gebruik te nemen, reactoren en deeltjesversnellers binnen en buiten de Europese Unie. Dat alternatief is onvoldoende concreet en sluit niet aan bij het doel van het project. Alleen al daarom kan het niet worden aangemerkt als een redelijk alternatief als bedoeld in artikel 7.23, eerst lid, aanhef en onder d, van de Wm. In wat Greenpeace en WISE hebben aangevoerd, is geen grond gelegen voor het oordeel dat het project-MER een gebrekkige omschrijving bevat van de redelijke alternatieven.

Het betoog slaagt niet.

12.     Greenpeace en WISE betogen dat het onwaarschijnlijk is dat de oplegnotitie van 10 februari 2023 in detail is meegewogen bij het besluit van 15 februari 2023. Greenpeace en WISE herhalen wat zij bij hun hiervoor onder 10 weergegeven betoog over de oplegnotitie hebben aangevoerd en zij wijzen daarbij op het geringe tijdsverloop tussen de oplegnotitie en het besluit. Greenpeace en WISE benadrukken dat de ANVS de oplegnotitie bij de voorbereiding van het besluit had moeten betrekken.

12.1.  De ANVS heeft zich in zijn besluit van 15 februari 2023 gemotiveerd op het standpunt gesteld dat met de oplegnotitie voldoende is gereageerd op de toetsingsadviezen van de Commissie. Verder blijkt uit dat besluit dat de ANVS de oplegnotitie bij de beoordeling van de aanvraag heeft betrokken. Greenpeace en WISE hebben niet toegelicht aan welke details uit de oplegnotitie de ANVS zou zijn voorbijgegaan.

Het betoog slaagt niet.

Rechtvaardiging

13.     Greenpeace en WISE betogen dat de rechtvaardigingsbeoordeling op onzorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Greenpeace en WISE voeren aan dat de rechtvaardiging moet worden beoordeeld aan de hand van het ALARA-beginsel (as low as reasonably achievable) door de mate van blootstelling van mens en milieu aan de door het project veroorzaakte straling te vergelijken met het door hen aangevoerde alternatief, hiervoor weergegeven onder 11. Dit geldt volgens Greenpeace en WISE zowel voor de generieke als voor de specifieke rechtvaardiging. Verder voeren Greenpeace en WISE aan dat in het kader van de rechtvaardiging ook moet worden beoordeeld welke stikstofgevolgen het project heeft in vergelijking met het door hen aangevoerde alternatief.

13.1.  Rechtvaardiging is als algemeen beginsel van stralingsbescherming neergelegd in paragraaf 2.2 van het Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming (Bbs). In de Nota van Toelichting bij het Bbs (Stbl. 2017, 404, p. 160-161) staat onder de kop ‘Rechtvaardiging in geplande blootstellingsituaties’:

"Een handeling die blootstelling aan ioniserende straling met zich brengt wordt slechts toegestaan door het bevoegd gezag, indien deze gepaard gaat met voldoende voordeel voor het blootgestelde individu of voor de maatschappij om de door de handeling veroorzaakte gezondheidsschade te kunnen rechtvaardigen. […] Ook wordt meegenomen dat er handelingen zijn die zonder al te veel nadelen vervangen kunnen worden door andere handelingen, waarbij ioniserende straling met minder risico wordt toegepast of door alternatieven zonder toepassing van ioniserende straling.[…] Voor het rechtvaardigen van handelingen wordt een tweetraps-model gehanteerd bestaande uit de generieke en specifieke rechtvaardiging. […] De eerste stap, de generieke rechtvaardiging, vindt in beginsel plaats door opname van de betreffende categorie of van de soort handelingen in bijlage 2.1, onderdeel A, van de [Regeling basisveiligheidsnormen stralingsbescherming (Rbs)]. In dat onderdeel van die bijlage zijn categorieën van handelingen opgenomen die generiek als gerechtvaardigd zijn aangemerkt […] De tweede stap in het rechtvaardigingsproces is de specifieke rechtvaardiging. […] De tweede fase van de rechtvaardiging is bedoeld om te voorkomen dat situaties of toepassingen die duidelijk niet bij de generieke rechtvaardiging voor ogen hebben gestaan, toch worden gerechtvaardigd."

In die Nota van Toelichting staat op p. 163 onder de kop ’Optimalisatie’:

"Het optimalisatiebeginsel houdt in dat alle blootstellingen als gevolg van handelingen zo laag als redelijkerwijs mogelijk moeten worden gehouden (in het Engels: As Low As Reasonably Achievable, het ALARA-beginsel), waarbij sociale en economische factoren evenals de huidige stand van de techniek in aanmerking moeten worden genomen."

13.2.  In het besluit tot verlening van de Kew-vergunning heeft de ANVS zich op het standpunt gesteld dat de door Pallas aangevraagde handelingen generiek gerechtvaardigd zijn, gelet op de categorieën I.A.1 (Meet- en regeltechniek), I.A.2 (IJking), I.B.3 (onderzoek en experimenten), I.B.5 (productie van onderzoeks- en therapeutische middelen) en I.C.2 (Doorlichten van objecten m.b.v. ioniserende straling) van bijlage 2.1, onderdeel A, van de Rbs. De ANVS heeft daarbij van belang geacht dat de HFR als voorbeeld wordt genoemd bij voormelde categorieën I.B.3 en I.B.5 en dat de Pallas-reactor, wat betreft toepassing, vergelijkbaar is met, en dient als vervanging voor, de HFR. Verder heeft de ANVS gemotiveerd uiteengezet wat de maatschappelijke en economische voordelen zijn van de Pallas-reactor, dat de risico’s op gezondheidsschade vanwege de Pallas-reactor lager zijn dan bij de HFR en dat de door Pallas aangevraagde handelingen niet vervangen kunnen worden door alternatieven zonder ioniserende straling. Volgens de ANVS zijn er geen alternatieve technologieën die het volledige spectrum aan medische isotopen in de gewenste volumes kunnen produceren op zo’n wijze dat ioniserende straling niet of met minder risico wordt toegepast. De ANVS heeft daarbij onder meer gekeken naar deeltjesversnellers, waaronder het SHINE-project. Volgens de ANVS kunnen isotopen, voor zover die ook met deeltjesversnellers kunnen worden geproduceerd, vaak effectiever worden geproduceerd in een reactor. Ook kunnen bepaalde vormen van het door Pallas beoogde onderzoek volgens de ANVS alleen worden uitgevoerd met een reactor. Verder acht de ANVS de Pallas-reactor van belang voor de leveringszekerheid en daarmee voor de volksgezondheid. Pallas heeft in dit kader gewezen op de zogenoemde halfwaardetijd van medische isotopen. De halfwaardetijd is de tijd waarmee de hoeveelheid radioactiviteit halveert. Voor veel medische isotopen is deze halfwaardetijd volgens Pallas in de ordegrootte van enkele uren tot enkele dagen. Dit betekent volgens Pallas dat het tijdstip waarop de medische isotopen in een ziekenhuis benodigd zijn tot op het uur nauwkeurig wordt teruggerekend naar het productietijdstip en dat in de gehele logistieke keten zo min mogelijk tijd verloren mag gaan. Gelet hierop passen de aangevraagde handelingen volgens de ANVS binnen de kaders van de generieke rechtvaardiging en zijn die handelingen ook specifiek gerechtvaardigd.

13.3.  Greenpeace en WISE hebben met de verwijzing naar hun alternatief, hiervoor weergegeven onder 11, niet aannemelijk gemaakt dat het hiervoor onder 13.2 weergegeven standpunt van de ANVS over het ontbreken van alternatieve technologieën onvolledig of onjuist is. Anders dan Greenpeace en WISE stellen, speelt het ALARA-beginsel geen rol bij de rechtvaardiging, maar bij de beoordeling van de optimalisatie als bedoeld in paragraaf 2.3 van het Bbs. Als handelingen gerechtvaardigd worden geacht, dan moeten de blootstellingen worden geoptimaliseerd aan de hand van het ALARA-beginsel. Het Bbs vereist niet dat in het kader van de optimalisatiebeoordeling een vergelijking wordt gemaakt met andere productietechnieken dan die gerechtvaardigd zijn geacht. Verder heeft de op grond van het Bbs te verrichten rechtvaardigheidsbeoordeling geen betrekking op de stikstofgevolgen van het project. In wat Greenpeace en WISE hebben aangevoerd, is daarom geen grond gelegen voor het oordeel dat de aan de Kew-vergunning ten grondslag liggende rechtvaardigheidsbeoordeling op onzorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Ook biedt het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de beoordeling van de optimalisatie onzorgvuldig is geweest.

Het betoog slaagt niet.

Stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden

14.     Greenpeace en WISE betogen dat de ANVS ten onrechte niet de stikstofgevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden heeft beoordeeld op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). Volgens Greenpeace en WISE doet daaraan niet af dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland bij besluit van 5 januari 2022 een vergunning aan Pallas heeft verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Greenpeace en WISE achten hierbij van belang dat het project-MER en de oplegnotitie geen rol hebben gespeeld in die Wnb-procedure. Gelet daarop moet alsnog een volledige Wnb-beoordeling van de stikstofgevolgen plaatsvinden, zo betogen Greenpeace en WISE.

14.1.  De stikstofgevolgen voor Natura 2000-gebieden werden ten tijde van belang beoordeeld in het kader van de Wnb. Die beoordeling heeft aan de hand van een zogenoemde passende beoordeling plaatsgevonden in het onherroepelijk geworden Wnb-besluit van 5 januari 2022. Het Wnb-beoordelingskader maakt geen onderdeel uit van het kader voor de beoordeling van de aanvraag om een Kew-vergunning. Dat Wnb-beoordelingskader maakt ook geen onderdeel uit van het in de Wm neergelegde kader voor de beoordeling van het project-MER. Gelet daarop heeft de ANVS terecht een Wnb-beoordeling van de stikstofgevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden achterwege gelaten. Dat laat onverlet dat in een project-MER de gevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden moeten worden beschreven. Dat is in het project-MER en de oplegnotitie gebeurd.

Het betoog slaagt niet.

Beroepsgronden Greenpeace en WISE tegen de watervergunning

15.     Greenpeace en WISE betogen dat het besluit van de minister van 15 februari 2023 over de watervergunning gebrekkig is, omdat niet is voldaan aan de inspraakvereisten, het project-MER, in samenhang bezien met de oplegnotitie, onvolledig is, en de oplegnotitie waarschijnlijk niet in detail is meegewogen. Greenpeace en WISE voeren hierbij hetzelfde aan als wat zij tegen de Kew-vergunning hebben aangevoerd, hiervoor weergegeven onder 10, 11 en 12. In aanvulling daarop voeren Greenpeace en WISE aan dat de informatie in de oplegnotitie, waar zij hiervoor onder 10 op hebben gewezen, ook negatieve effecten kan hebben op het waterverbruik van de Pallas-reactor en de waterkwaliteit. Verder voeren zij aan dat in het project-MER had moeten worden uitgegaan van de door hen juist geachte referentiesituatie en had moet worden ingegaan op het door hen aangevoerde alternatief, hiervoor weergegeven onder 11, omdat die referentiesituatie en dat alternatief zullen leiden tot minder negatieve gevolgen voor de waterhuishouding in Noord-Holland.

15.1.  Wat Greenpeace en WISE hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van de minister over de watervergunning gebrekkig is. De Afdeling verwijst hierbij naar wat zij hiervoor onder 10.1, 10.2, 10.3, 11.1, 11.2.1, 11.2.2, 11.2.3 en 12.1 heeft overwogen en merkt daarbij op dat wat onder 10.1, 10.3, 11.1 en 12.1 over de Kew-vergunning of het besluit van de ANVS tot verlening van die vergunning is overwogen, ook van toepassing is op de watervergunning en het besluit van de minister om die vergunning te verlenen. Greenpeace en WISE hebben overigens niet toegelicht wat het verband is tussen de aanvullende informatie in de oplegnotitie en het waterverbruik en de waterkwaliteit.

Het betoog slaagt niet.

Beroepsgronden Laka tegen de Kew-vergunning

Het PSAR

16.     Laka betoogt dat de ANVS het PSAR ten onrechte niet beschikbaar heeft gesteld. Volgens Laka is kennisname daarvan noodzakelijk om de milieueffecten van de Pallas-reactor te kunnen beoordelen. Laka spitst deze effecten toe op de stralingsrisico’s bij een normale exploitatie van de Pallas-reactor en bij ongevallen in die reactor. De weigering om het PSAR aan het publiek ter beschikking te stellen, is volgens Laka in strijd met artikel 6, zesde lid, van het Verdrag van Aarhus. De weigering kan volgens Laka niet worden gerechtvaardigd op grond van artikel 4, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus, omdat die bepaling restrictief moet worden uitgelegd. Omdat het PSAR ten onrechte niet beschikbaar is gesteld, is er volgens Laka ook strijd met het in artikel 9, tweede lid, van dat verdrag neergelegde recht op toegang tot de rechter.

16.1.  Op grond van artikel 6, zesde lid, van het Verdrag van Aarhus moet aan het betrokken publiek de informatie als bedoeld in die bepaling beschikbaar worden gesteld, voor zover die informatie relevant is voor de in artikel 6, eerste lid, bedoelde besluitvorming en de bekendmaking niet kan worden geweigerd op grond van artikel 4, vierde lid.

16.2.  De ANVS en Pallas hebben toegelicht dat het PSAR onder meer bedrijfsvertrouwelijke informatie en informatie die vanwege de veiligheid van de Staat niet mag worden gepubliceerd, bevat. Die informatie is volgens de ANVS niet relevant voor de beoordeling van de aangevraagde Kew-vergunning. Pallas heeft daarom niet het PSAR, maar het veiligheidsrapport Pallas-reactor (het veiligheidsrapport) bij de aanvraag overgelegd en de ANVS heeft het veiligheidsrapport met het ontwerpbesluit ter inzage gelegd. De ANVS en Pallas hebben het veiligheidsrapport omschreven als een publieksvriendelijke versie van het PSAR. Volgens de ANVS en Pallas is het veiligheidsrapport een veiligheidsrapport als bedoeld in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder h, van het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen (Bkse) en bevat het de informatie die op grond van die bepaling bij de aanvraag moet worden overgelegd. Daarnaast is in het project-MER en de oplegnotitie onderbouwd waarom ook bij storingen en ongevallen wordt voldaan aan de wettelijke eisen voor nucleaire veiligheid en stralingsbescherming. De nadere informatie die in de oplegnotitie is opgenomen om deze onderbouwing inzichtelijk te maken, is ook afkomstig uit het PSAR.

16.3.  Laka heeft niet gesteld of toegelicht dat het veiligheidsrapport onvolledig is in het licht van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bkse. Ook heeft Laka niet geconcretiseerd waarom de in het kader van de besluitvorming aan het publiek ter beschikking gestelde informatie onvoldoende is om de stralingsrisico’s bij een normale exploitatie van de Pallas-reactor en bij ongevallen in die reactor te kunnen beoordelen of waarom de ter beschikking gestelde informatie over stralingsrisico’s als hier bedoeld niet navolgbaar is. De verwijzing door Laka naar de bevindingen en aanbevelingen van het Aarhus Convention Compliance Committee inzake klachten tegen Belarus (ACCC/C/2009/44) en Slowakije (ACCC/C/2013/89) kan niet als een concretisering als hier bedoeld worden opgevat, omdat uit die klachtprocedures niet kan worden afgeleid dat in de voorliggende zaak onvoldoende informatie ter inzage is gelegd over de stralingsrisico’s bij een normale exploitatie van de Pallas-reactor en bij ongevallen in die reactor. Wat Laka heeft aangevoerd, biedt geen grond voor het oordeel dat sprake is van strijdigheid van artikel 6, zesde lid, en artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus.

Het betoog slaagt niet.

Oorlog in Oekraïne en klimaatverandering

17.     Laka betoogt dat de uitgangspunten voor de beoordeling van de veiligheidsrisico’s onvolledig en onjuist zijn. Laka voert aan dat onduidelijk is of en hoe de als gevolg van de oorlog in Oekraïne veranderde veiligheidssituatie in Europa is meegewogen bij de besluitvorming. Laka wijst erop dat de veiligheidssituatie van kerncentrales in Oekraïne is verslechterd als gevolg van de oorlog. Verder voert Laka aan dat onduidelijk is op welke wijze de gevolgen van klimaatverandering zijn ingeschat en bij de beoordeling zijn betrokken. Laka stelt dat klimaatverandering kan leiden tot een tekort aan koelwater voor de Pallas-reactor of tot een te hoge temperatuur van het water in de Noordzee. Een tekort aan koelwater en een te hoge zeewatertemperatuur kunnen volgens Laka leiden tot regelmatige stillegging van de Pallas-rector en dus tot nadelige gevolgen voor de veiligheidssituatie.

17.1.  Zoals hiervoor onder 6.1 is overwogen, gelden voor externe veiligheidsrisico’s, waaronder terrorisme en sabotage, rechtstreeks werkende regels, die op het moment van het nemen van het besluit van 15 februari 2023 waren neergelegd in de Rbnis. De toepassing van deze regels en het toezicht daarop staan los van de verlening van de Kew-vergunning. Alleen al hierom kan het niet nader toegelichte beroep op de oorlog in Oekraïne en de veranderde veiligheidssituatie in Europa Laka niet baten.

17.2.  Uit paragraaf 3.4.2 van het veiligheidsrapport blijkt dat bij de ontwerpparameters voor extreme meteorologische omstandigheden rekening is gehouden met de gevolgen van klimaatverandering. Verder blijkt uit paragraaf 3.5.2.3 van het veiligheidsrapport dat ook rekening is gehouden met de gevolgen van klimaatverandering voor de mogelijkheid om koelwater te kunnen blijven onttrekken aan het Noordhollandsch Kanaal. In zijn besluit van 15 februari 2023 heeft de ANVS ook rekening gehouden met zeespiegelstijging als gevolg van klimaatverandering. Een tekort aan koelwater kan leiden tot een verlaging van de productiecapaciteit van de Pallas-reactor. Volgens het achtergrondrapport Oppervlaktewater, dat onderdeel uitmaakt van het project-MER, heeft een tekort aan koelwater geen impact op de veiligheid van de Pallas-reactor, omdat de productiecapaciteit van die reactor eenvoudig kan worden verlaagd. Laka heeft niet toegelicht waarom dat rapport op dit punt onjuist of onvolledig zou zijn. Laka heeft ook niet toegelicht wanneer zich de situatie zal voordoen dat vanwege de temperatuur van het zeewater geen koelwater meer kan worden geloosd in de Noordzee en waarom deze situatie nadelige gevolgen zal hebben voor de veiligheidssituatie van de Pallas-reactor.

Het betoog slaagt niet.

Het project-MER en de oplegnotitie

18.     Laka betoogt dat het project-MER, ook met de aanvullingen daarop in de oplegnotitie, onjuist en onvolledig is. Laka wijst erop dat de Commissie in haar voorlopig toetsingsadvies van 22 december 2022 heeft opgemerkt dat een aantal habitattypen en leefgebieden in het Natura 2000-gebied 'Zwanenwater & Pettemerduinen' overbelast zijn door stikstof. Gelet daarop is volgens Laka niet uit te sluiten dat het vergunde project significante effecten zal hebben voor dat gebied. Verder wordt in de oplegnotitie volgens Laka ten onrechte geconcludeerd dat bij ongewenste ontwikkelingen als gevolg van een te lage konijnenpopulatie de mogelijkheid bestaat om maatregelen te nemen zoals plaggen, maaien en het kunstmatig stimuleren van verstuiving en dat een afname van de kwaliteit van de vegetatie, in het geval de konijnenpopulatie uitsterft, niet is toe te schrijven aan de additionele stikstofdepositie van de Pallas-reactor. Ook stelt Laka dat de gevolgen van graafwerkzaamheden ten onrechte buiten het project-MER zijn gelaten. Het gaat Laka daarbij om de in 2021 vergunde werkzaamheden voor de aanleg van een tijdelijk bouwterrein en een tijdelijke toegangsweg naar de projectlocatie, waarbij een deel van een dijk en een deel van een duin zijn afgegraven.

18.1.  Pallas heeft in reactie op het voorlopig toetsingsadvies van 22 december 2022 onder meer het stuk ’Passende beoordeling Pallas-reactor, toetsing aan de Wet natuurbescherming’ van 18 december 2020 aan de Commissie verstrekt. De Commissie heeft in haar definitief toetsingsadvies van 9 februari 2023 opgemerkt dat de gevolgen voor de staat van instandhouding van habitattypen en leefgebieden in detail zijn beoordeeld in die passende beoordeling. In die passende beoordeling wordt geconcludeerd dat de Pallas-reactor met bijbehorende faciliteiten kan worden gebouwd en gebruikt zonder aantasting van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden. De Commissie acht die conclusie voldoende onderbouwd, zij het dat de Commissie de vraag gerechtvaardigd acht of negatieve gevolgen van de additionele stikstofdepositie ook uitgesloten worden als de konijnenpopulatie (grotendeels) zou wegvallen. Naar aanleiding van het voorlopig toetsingsadvies van 22 december 2022 en het definitief toetsingsadvies 9 februari 2023 van de Commissie is de oplegnotitie opgesteld. Zoals hiervoor al is weergegeven onder 12.1, heeft de ANVS zich in zijn besluit van 15 februari 2023 gemotiveerd op het standpunt gesteld dat met de oplegnotitie voldoende is gereageerd op de toetsingsadviezen van de Commissie. De ANVS heeft de oplegnotitie bij de beoordeling van de aanvraag om Kew-vergunning betrokken. In de oplegnotitie wordt de vraag of negatieve gevolgen van de additionele stikstofdepositie ook uitgesloten worden als de konijnenpopulatie (grotendeels) zou wegvallen, bevestigend en gemotiveerd beantwoord. Laka heeft dat antwoord niet gemotiveerd weersproken. Ook heeft Laka de door haar bestreden conclusies in de oplegnotitie over de konijnenpopulatie niet gemotiveerd weersproken. Verder zijn in het project-MER en de oplegnotitie, anders dan Laka stelt, de aanleg van een tijdelijk bouwterrein en een tijdelijke toegangsweg naar de projectlocatie meegenomen. Gelet hierop geeft wat Laka aanvoert, geen grond voor het oordeel dat het project-MER, bezien in samenhang met de aanvullingen daarop in de oplegnotitie, onjuist of onvolledig is en dat de ANVS zich niet op het project-MER en de oplegnotitie heeft mogen baseren.

Het betoog slaagt niet.

Rechtvaardiging

19.     Laka betoogt dat de ANVS bij de beoordeling van de rechtvaardiging van de Pallas-reactor de noodzaak van de reactor voor de productie van medische isotopen onvoldoende heeft aangetoond. Laka voert aan dat medische isotopen zonder stralingsrisico kunnen worden geproduceerd met behulp van alternatieve productiemethoden, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een kernreactor, maar van deeltjesversnellers. Volgens Laka kunnen deze methoden snel operationeel worden voor de Europese markt. Gelet op het ALARA-beginsel, op grond waarvan de stralingsrisico’s zo veel mogelijk moeten worden beperkt, moet in beginsel de voorkeur worden gegeven aan deze alternatieve productiemethoden, zo betoogt Laka. Isotopen die alleen in een reactor kunnen worden geproduceerd, kunnen volgens Laka worden geïmporteerd. Laka stelt dat iridium-192 een lage halfwaardetijd heeft van 74 dagen en kan worden geïmporteerd uit Zuid-Korea of Zuid-Afrika en mogelijk in de toekomst uit Frankrijk.

19.1.  Gelet op wat hiervoor onder 13.1 en 13.2 is weergegeven, kan het beroep op alternatieve productiemethoden en het ALARA-beginsel Laka niet baten. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat Laka niet aannemelijk heeft gemaakt dat het hiervoor onder 13.2 weergegeven standpunt van de ANVS over het ontbreken van alternatieve technologieën onvolledig of onjuist is. Laka heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de productie van isotopen in buitenlandse reactoren kan worden aangemerkt als een vervangende handeling als hiervoor bedoeld onder 13.1, waarbij geen ioniserende straling wordt toegepast of waarbij die straling met minder risico wordt toegepast.

Het betoog slaagt niet.

Beroepsgronden Laka tegen de watervergunning

20.     Laka betoogt dat de minister de verlening van de watervergunning niet heeft gebaseerd op zorgvuldig onderzoek naar de te verwachten en accelererende gevolgen van klimaatverandering gedurende de ontwerplevensduur van de Pallas-reactor. Zo is volgens Laka ten onrechte uitgegaan van een gemiddelde temperatuur van de Noordzee in de zomerperiode van 20 graden Celsius of van een maximumtemperatuur van het Noordzeewater van 22 graden Celsius. Laka verwacht dat de Noordzee binnen de ontwerplevensduur van de Pallas-reactor warmer zal worden dan 22 graden Celsius. Laka verwijst hiervoor naar het nieuwsbericht in Het Parool van 10 augustus 2022 met de kop ‘Zorgen over steeds zouter en warmer water’, waarin staat dat op sommige plekken de watertemperatuur al rond de 23 of 24 graden is. Ook meldt Laka dat de gemiddelde watertemperatuur in de Noordzee volgens het Alfred Wegener Institute sinds 1962 met 1,65 graden Celsius is gestegen. Gelet daarop stelt Laka dat de modellen waarmee is gerekend, niet kunnen worden aangemerkt als de beste beschikbare technieken. Verder wijst Laka erop dat door klimaatverandering minder water beschikbaar zal zijn in het Noordhollandsch Kanaal voor de koeling van de Pallas-reactor.

20.1.  Aan de watervergunning ligt een koelwaterstudie ten grondslag waarin aan de hand van twee driedimensionale modellen de effecten inzichtelijk zijn gemaakt van de warmtelozing door de Pallas-reactor. De minister heeft aan de hand van die koelwaterstudie beoordeeld of kan worden voldaan aan de door de Commissie Integraal Waterbeheer opgestelde ‘beoordelingssystematiek warmtelozingen’. De minister heeft toegelicht dat bij de modellering ten behoeve van de koelwaterstudie rekening is gehouden met klimaatverandering en dat daarom een maximale watertemperatuur in de Noordzee is aangehouden van 22 graden Celsius in plaats van 20 graden Celsius. Laka heeft niet aannemelijk gemaakt dat in de koelwaterstudie onvoldoende rekening is gehouden met de verwachte stijging van de watertemperatuur in de Noordzee als gevolg van klimaatverandering. Die aannemelijkheid kan niet worden afgeleid uit de enkele stelling dat volgens het Alfred Wegener Institute de gemiddelde watertemperatuur in de Noordzee sinds 1962 met 1,65 graden Celsius is gestegen. Verder kan uit het nieuwsbericht in Het Parool niet worden afgeleid dat de daar genoemde watertemperaturen betrekking hebben op de Noordzee. Uit dat bericht, dat met name betrekking heeft op verzilting en opwarming van rivierwater, blijkt niet waar die watertemperaturen zijn gemeten. Dat klimaatverandering kan leiden tot een geringere beschikbaarheid van water in het Noordhollandsch Kanaal is ook onderkend door de minister. De minister heeft in dat kader terecht gewezen op de zogenoemde verdringingsreeks. In tijden van zoetwaterschaarste worden functies afgeschaald op grond van de verdringingsreeks. De minister heeft toegelicht dat dit ook geldt voor de Pallas-reactor. De watervergunning heeft geen betrekking op de plaats van de Pallas-reactor in die verdringingsreeks. Wat Laka aanvoert, geeft geen grond voor het oordeel dat de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met de te verwachten gevolgen van klimaatverandering.

Het betoog slaagt niet.

Schadevergoeding overschrijding redelijke termijn

21.     Greenpeace, WISE en [appellant sub 2] hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Ook Laka heeft daarom verzocht.

22.     De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over deze verzoeken om schadevergoeding. De Afdeling zal het onderzoek daartoe heropenen. Aan deze verzoeken is zaaknr. 202301756/3/R4 toegekend.

Conclusie

23.     De beroepen zijn, voor zover ontvankelijk, ongegrond.

24.     De ANVS en de minister hoeven geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het beroep van Stichting Greenpeace Nederland, Vereniging World Information Service on Energy Amsterdam en [appellant sub 2] niet-ontvankelijk, voor zover het beroep is ingesteld door [appellant sub 2];

II.       verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;

III.      bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder nummer 202301756/3/R4 ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevorderde schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.

Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.

w.g. Minderhoud

voorzitter

w.g. Van Grinsven

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2026

462-610

 

Bijlage

 

Verdrag van Aarhus

Artikel 4

[…]

4. Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op:

a.       de vertrouwelijkheid van het handelen van overheidsinstanties,

wanneer in dergelijke vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal

recht;

b.       internationale betrekkingen, nationale defensie of openbare veiligheid;

c.       de rechtspleging, de mogelijkheid van een persoon een eerlijk proces te verkrijgen of de bevoegdheid van een overheidsinstantie om een onderzoek te verrichten van strafrechtelijke of tuchtrechtelijke aard;

d.       de vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie bij wet beschermd wordt om een legitiem economisch belang te beschermen. Binnen dit kader wordt informatie over emissies bekend gemaakt die van belang is voor de bescherming van het milieu;

e.       intellectuele eigendomsrechten;

f.        de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens en/of -dossiers met betrekking tot een natuurlijk persoon wanneer die persoon niet heeft ingestemd met bekendmaking van de informatie aan het publiek, wanneer in deze vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal recht;

g.       de belangen van een derde die de verzochte informatie heeft verstrekt zonder dat deze derde wettelijk verplicht is of wettelijk verplicht kan worden dat te doen, en wanneer die derde niet instemt met het vrijgeven van het materiaal; of

h.       het milieu waarop de informatie betrekking heeft, zoals de voortplantingsgebieden van zeldzame soorten.

De bovengenoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang en in aanmerking nemend of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.

[…]

Artikel 6

1. Elke Partij:

a.       past de bepalingen van dit artikel toe ten aanzien van besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I;

b.       past, in overeenstemming met haar nationale wetgeving, de bepalingen van dit artikel ook toe op besluiten over niet in bijlage I vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Hiertoe bepalen de Partijen of een dergelijke voorgestelde activiteit onder deze bepalingen valt; en

c.       kan, indien haar nationale wetgeving hierin voorziet, per geval besluiten de bepalingen van dit artikel niet toe te passen op voorgestelde activiteiten voor nationale defensiedoeleinden, indien die Partij meent dat een dergelijke toepassing op deze doeleinden van nadelige invloed zal zijn.

[…]

4. Elke Partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden.

[…]

6. Elke Partij stelt aan de bevoegde overheidsinstanties de eis dat zij het betrokken publiek voor inzage toegang verschaffen, op verzoek wanneer het nationale recht dit vereist, kosteloos en zodra deze beschikbaar wordt, tot alle informatie die relevant is voor de in dit artikel bedoelde besluitvorming die beschikbaar is ten tijde van de inspraakprocedure, onverminderd het recht van Partijen te weigeren bepaalde informatie bekend te maken in overeenstemming met het derde en vierde lid van artikel 4. De relevante informatie omvat ten minste, en onverminderd de bepalingen van artikel 4:

a.       een beschrijving van het terrein en de fysieke en technische kenmerken van de voorgestelde activiteit, met inbegrip van een prognose van de verwachte residuen en emissies;

b.       een beschrijving van de belangrijke effecten van de voorgestelde activiteit op het milieu;

c.       een beschrijving van de beoogde maatregelen om de effecten, met inbegrip van emissies, te voorkomen en/of te verminderen;

d.       een niet-technische samenvatting van het voorgaande;

e.       een schets van de voornaamste door de aanvrager bestudeerde alternatieven; en

f.        in overeenstemming met de nationale wetgeving, de voornaamste aan de overheidsinstantie uitgebrachte rapporten en adviezen op het tijdstip waarop het betrokken publiek dient te worden geïnformeerd in overeenstemming met het voorgaande tweede lid.

[…]

10. Elke Partij waarborgt dat, wanneer een overheidsinstantie de voorwaarden voor het uitvoeren van een in het eerste lid bedoelde activiteit heroverweegt of aanpast, de bepalingen van de leden 2 tot en met 9 van dit artikel dienovereenkomstig worden toegepast, waar dit van toepassing is.

[…]

Artikel 9

[…]

2. Elke Partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek

a.       die een voldoende belang hebbendan wel

b.       stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een Partij dit als voorwaarde stelt,toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende derde lid, andere relevante bepalingen van dit Verdrag.

Wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de in artikel 2, vijfde lid, gestelde eisen voldoende geacht in de zin van het voorgaande onderdeel a. Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande onderdeel b.

De bepalingen van dit tweede lid sluiten niet de mogelijkheid uit van een herzieningsprocedure voor een bestuursrechtelijke instantie en laten onverlet de eis van het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgang alvorens over te gaan tot rechterlijke herzieningsprocedures, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 1:2

1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

[…]

Artikel 8:1

Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.

Artikel 8:69a

De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Kernenergiewet

Artikel 15

Het is verboden zonder vergunning van de Autoriteit:

[…]

b.       een inrichting, waarin kernenergie kan worden vrijgemaakt, splijtstoffen kunnen worden vervaardigd, bewerkt of verwerkt, dan wel splijtstoffen worden opgeslagen, op te richten, in werking te brengen, in werking te houden, buiten gebruik te stellen of te wijzigen of een inrichting, waarin kernenergie kon worden vrijgemaakt, splijtstoffen konden worden vervaardigd, bewerkt of verwerkt, dan wel splijtstoffen werden opgeslagen, te ontmantelen.

[…]

Artikel 15b

1. De vergunning kan slechts worden geweigerd in het belang van:

a.       de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen;

b.       de veiligheid van de staat;

c.       de bewaring en beveiliging van splijtstoffen en ertsen en de beveiliging van inrichtingen als bedoeld in artikel 15, onder b;

d.       het zeker stellen van de betaling van de vergoeding, aan derden toekomende voor schade of letsel, hun toegebracht;

e.       de nakoming van internationale verplichtingen.

2. Onverminderd het eerste lid kan een vergunning voor het oprichten van een inrichting als bedoeld in artikel 15, onder b, worden geweigerd, indien de in de aanvraag beschreven techniek voor het vrijmaken van kernenergie, het vervaardigen, bewerken of verwerken van splijtstoffen dan wel het opslaan van splijtstoffen in de inrichting naar het oordeel van de Autoriteit bij het in werking brengen van de inrichting zal zijn verouderd.

3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen naast de in het eerste lid bedoelde belangen andere belangen worden aangewezen.

[…]

Wet milieubeheer

Artikel 7.23

1. Een milieueffectrapport bevat ten minste:

[…]

b. een beschrijving van de, zonder de onder c bedoelde maatregelen, waarschijnlijk belangrijke gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben;

c. een beschrijving van de kenmerken van de activiteit en, voor zover van toepassing, de geplande maatregelen om de waarschijnlijk belangrijke nadelige gevolgen te vermijden, te voorkomen of te beperken en, indien mogelijk, te compenseren;

d. een beschrijving van de redelijke alternatieven, die relevant zijn voor de activiteit en de specifieke kenmerken ervan, met opgave van de belangrijkste motieven voor de gekozen optie, in het licht van de milieueffecten van de activiteit;

[…]

Waterwet

Artikel 6.2

1. Het is verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij:

a.       een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap;

b.       daarvoor vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur;

c.       artikel 6.3, eerste tot en met derde lid, van toepassing is.

Artikel 6.13

Deze paragraaf is mede van toepassing op de krachtens verordening van een waterschap vereiste vergunningen, voor zover deze betrekking hebben op handelingen in een watersysteem of beschermingszone. Met een vergunning wordt gelijkgesteld een krachtens zodanige verordening vereiste ontheffing.

Artikel 6.17

1. Indien een aanvraag om vergunning betrekking heeft op een handeling of samenstel van handelingen ten aanzien waarvan meer dan één bestuursorgaan bevoegd is, wordt de aanvraag in behandeling genomen en wordt daarop beslist door het bestuursorgaan van het hoogste gezag. Ontbreekt een hoogste gezag, dan wordt de aanvraag in behandeling genomen en wordt daarop beslist door het bestuursorgaan op wiens grondgebied de handeling of het samenstel van handelingen in hoofdzaak wordt verricht.

[…]

Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen

Artikel 6

1. De aanvraag om een vergunning voor het oprichten van een inrichting, waarin kernenergie kan worden vrijgemaakt, bevat in ieder geval:

[…]

h.       een veiligheidsrapport, inhoudende een beschrijving van demaatregelen, die door of vanwege de aanvrager zullen worden getroffen ter voorkoming van schade, of ter beperking van de kans op schade, waaronder begrepen de maatregelen ter voorkoming van schade buiten de inrichting, tijdens normaal bedrijf, en ter voorkomingvan schade voortvloeiende uit de in die beschrijving te vermelden gepostuleerde begin-gebeurtenissen, alsmede een risicoanalyse van de schade buiten de inrichting als gevolg van die gebeurtenissen;

[…]

Artikel 18

1. Geen vergunning als bedoeld in artikel 15 van de wet wordt verleend indien:

a.       niet is voldaan aan de krachtens artikel 19 in samenhang met de hierna genoemde artikelen van het Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming gestelde voorwaarden betreffende:

1°.     rechtvaardiging: de artikelen 2.1 tot en met 2.5;

[…]

Besluit basisveiligheidsnormen en stralingsbescherming

Artikel 3.7

Een vergunning wordt geweigerd indien:

a. ten aanzien van de handeling waarop de aanvraag betrekking heeft, niet wordt voldaan aan het bepaalde in:

1°.     hoofdstuk 2, 7 of 8, met betrekking tot rechtvaardiging, optimalisatie en dosislimitering, of

[…]

Keur Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2016

Artikel 3.4

Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur water te brengen in of te onttrekken aan oppervlaktewaterlichamen.