Rechtsopvolging of naamswijziging. Nietigheid overeenkomst door onbevoegdheid Minister. Schijn…

Vonnis van 15 maart 2021

inzake

de openbare vennootschap

[eiseres],

gevestigd in Curaçao,

eiseres,

hierna te noemen: [eiseres],

gemachtigde: mr. A.C. Small,

tegen

de openbare rechtspersoon

HET LAND CURAÇAO,

zetelend in Curaçao,

gedaagde,

hierna te noemen: het Land,

gemachtigde: mr. M.F. Bonapart.

Het procesverloop blijkt uit:

• het inleidend verzoekschrift met bijlagen (hierna: producties), op 6 maart 2020 ter griffie ingediend;

• de conclusie van antwoord;

• de conclusie van repliek tevens akte wijziging van eis met een productie;

• de conclusie van dupliek tevens antwoordakte vermeerdering van eis.

Vonnis is bepaald op heden.

rechtspersoon] heeft op 1 april 2016 drie engagement letters gestuurd naar het Ministerie van Sociale Ontwikkeling, Arbeid & Welzijn (hierna: het Ministerie) ter attentie van R. Larmonie-Cecilia, Minister van SOAW (hierna: de Minister). Deze brieven bevatten een overeenkomst van opdracht tot juridische dienstverlening met betrekking tot de haalbaarheid respectievelijk het ontwerp en de implementatie van tussentijdse wetswijzigingen ter verhoging van het minimumloon in Curaçao, en het ontwerp van wijzigingen in de Curaçaose arbeidswetgeving. Op 29 september 2016 heeft [rechtspersoon] een vergelijkbare engagement letter gestuurd met betrekking tot het ontwerp en de implementatie van algemeen verbindend en onverbindend verklaringen van CAO-bepalingen in Curaçao. De Minister heeft deze engagement letters (hierna: de overeenkomsten), waarin de zinsnede staat opgenomen “I represent that I am authorized to give this confirmation”, ondertekend.

rechtspersoon] heeft de eerste drie adviezen op 30 mei 2016, 28 juni 2016 respectievelijk 1 augustus 2016 bij het Ministerie laten bezorgen en daar is telkens voor ontvangst getekend.

rechtspersoon] heeft op 3 mei 2018 vier facturen gestuurd aan het Ministerie voor een totaalbedrag van NAf 110.624,20. Hiervan is een bedrag van NAf. 61.439,61 gefactureerd voor aanvullende dienstverlening in verband met een juridische procedure met betrekking tot de wijziging in de regeling van het minimumloon tussen juni en augustus 2017.

eiseres] heeft het Ministerie op 5 december 2018 in gebreke gesteld en gesommeerd het openstaande factuurbedrag te betalen.

eiseres] vordert – na wijziging van haar eis – dat het Gerecht, bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis:

• primair: het Land veroordeelt tot betaling aan haar van NAf 110.624,20, te vermeerderen met de contractuele rente van 1,5% per maand (cumulatief) gerekend vanaf 5 december 2018, dan wel een door het Gerecht te bepalen datum, en het geheel vermeerderd met de contractuele buitengerechtelijke incassokosten van 15% berekend over het verschuldigde bedrag aan hoofdsom plus vertragingsrente, dan wel een door het Gerecht toe te wijzen bedrag aan buitengerechtelijke incassokosten;

• subsidiair: uitsluitend voor het geval dat het primair gevorderde niet slaagt wegens een geslaagd beroep van het Land op de onbevoegdheid van de Minister en daarmee op de nietigheid van de overeenkomsten, verklaart voor recht dat zijdens het Land sprake is van ongerechtvaardigde verrijking jegens haar en dat het Land daarmee aansprakelijk en schadevergoedingsplichtig is jegens haar, en op grond daarvan het Land veroordeelt tot een betaling zoals primair is gevorderd;

• primair en subsidiair: een zodanige voorziening treft die het Gerecht mag vernemen te behoren en het Land veroordeelt in de proceskosten.
  

eiseres] legt aan deze vorderingen het volgende ten grondslag. Zij is de rechtsopvolger van [rechtspersoon] met wie het Land, door tussenkomst van de Minister althans het Ministerie, de overeenkomsten is aangegaan. [eiseres] vordert nakoming van de betalingsverplichting uit hoofde van de overeenkomsten. Op grond van artikel 9 van de algemene voorwaarden maakt [eiseres] aanspraak op de gevorderde rente en incassokosten. Aangezien de overeengekomen juridische diensten zijn geleverd en geconsumeerd, is er – in geval van nietige overeenkomsten – sprake van ongerechtvaardigde verrijking ter hoogte van de gefactureerde bedragen.

Het Land heeft als verweer het volgende aangevoerd. Uit de overgelegde stukken kan niet zonder meer worden afgeleid dat [eiseres] rechtsopvolger is van [rechtspersoon]. Het Land refereert zich op dit punt. De overeenkomsten zijn nietig en binden het Land niet, omdat zij onbevoegd zijn afgesloten. Gedragingen van ambtenaren na het sluiten van de overeenkomsten kunnen het Land evenmin binden. [rechtspersoon] heeft niet gerechtvaardigd mogen vertrouwen op de bevoegdheid van de Minister om de overeenkomsten te sluiten, omdat zij alleen is afgegaan op de stelling van de Minister zonder een machtiging te verlangen. Bij gebrek aan een heldere en deugdelijke onderbouwing, betwist het Land daarnaast de hoogte van de facturen. De bijstand in de procedure tegen [wederpartij] vormde geen onderdeel van de overeenkomsten en kan dus geen rol spelen in de betalingsclaim. Op grond van artikel 28 van de Comptabiliteitslandsverordening 1952 (hierna: CLv 1952) en artikel 15, zesde lid, van de Landsverordening Financieel Beheer (hierna: LvFB) kan het Land niet worden gebonden tot betaling van vertragingsrente en incassokosten. Tegen de vermeerdering van eis wordt bezwaar gemaakt, omdat dit pas bij repliek is gedaan. Overigens is het Land niet verrijkt, omdat het geen baat heeft gehad bij de dienstverlening.

Rechtsopvolging

Het Land voert aan dat uit de overgelegde producties niet zonder meer kan worden afgeleid dat [eiseres] rechtsopvolger is van [rechtspersoon] en refereert zich vervolgens aan het oordeel van het Gerecht. Het Gerecht begrijpt hieruit dat het Land een beoordeling van dit verweer wenst.

eiseres] stelt dat zij dezelfde vennootschap is als [rechtspersoon] en dat er dus een naamswijziging en geen rechtsopvolging heeft plaatsgevonden. Zij heeft een kopie van de registratie van deze naamswijziging bij de Kamer van Koophandel aan het Ministerie toegestuurd (productie 12) en in deze procedure uittreksels uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel overgelegd (productie 1, tweede en derde pagina, en productie 22, eerste en laatste pagina), waaruit kan worden afgeleid dat [eiseres] op 3 april 2019 stond ingeschreven onder hetzelfde nummer als waaronder [rechtspersoon] stond ingeschreven op 12 februari 2014 en dat [eiseres] op 5 juli 2018 aan de Kamer van Koophandel heeft verzocht om de handelsnaam [rechtspersoon] te annuleren. Gelet op het bovenstaande heeft [eiseres] haar stelling, dat geen sprake is geweest van rechtsopvolging maar van een naamswijziging, voldoende onderbouwd en heeft het Land zijn verweer onvoldoende gemotiveerd (vgl. ECLI:NL:OGHACMB:2017:89), zodat dit wordt verworpen. Gelet hierop zal in het vervolg van dit vonnis voor de leesbaarheid worden verwezen naar [eiseres] ook als zij op dat moment handelde onder de naam [rechtspersoon].

Het Land voert aan dat de Minister gelet op de destijds geldende comptabiliteitsregels niet bevoegd was de overeenkomsten te sluiten, omdat zij daartoe niet gemachtigd was. [eiseres] heeft dit niet weersproken, zodat hiervan uit zal worden gegaan.

Op grond van artikel 40, zesde lid, van de Landsverordening Comptabiliteit 2010 zijn privaatrechtelijke handelingen betreffende het aangaan van financiële verplichtingen nietig als zij zijn aangegaan door personen die daartoe niet of niet voldoende gemachtigd zijn.

eiseres] stelt dat zij erop mocht vertrouwen dat de Minister bevoegd was om de overeenkomsten te ondertekenen, omdat een machtigingen-register ontbrak, de overeenkomsten betrekking hadden op het departement van de Minister, de Secretaris-Generaal en de Sector Directeur de diensten en facturen hebben erkend, en de diensten door het Ministerie zijn geconsumeerd.

In een kleinschalige samenleving als de Curaçaose, waar persoonlijke verhoudingen een belangrijke rol spelen, is het van verhoogd belang dat regels over bevoegdheid en formele besluitvorming strikt in acht worden genomen. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan het Land aan een overeenkomst gebonden zijn die is aangegaan zonder dat deze regels zijn nageleefd. Daarvan kan sprake zijn als de wederpartij gerechtvaardigd mocht vertrouwen op de schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 3:61, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW). Deze schijn moet zijn gewekt door een verklaring of gedraging van de vertegenwoordigde, waaronder moet worden begrepen het laten voortbestaan van een situatie of een andersoortig niet-doen. Een toedoen is niet de enige grond voor schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid. Hiervan kan ook sprake zijn als de wederpartij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de aanwezigheid van bevoegdheid op grond van feiten en omstandigheden, die voor risico van de vertegenwoordigde komen en waaruit naar verkeersopvattingen deze schijn kan worden afgeleid. Hierbij is niet van belang dat een gedeelte van deze feiten en omstandigheden zich eerst na de totstandkoming van de overeenkomst heeft voorgedaan (vgl. ECLI:NL:OGEAC:2016:9). Er is geen sprake van schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid als het gewekte vertrouwen uitsluitend is gebaseerd op verklaringen of gedragingen van de onbevoegde persoon zelf. De rechter moet ook feiten of omstandigheden vaststellen die de vertegenwoordigde betreffen en die rechtvaardigen dat deze, in zijn verhouding tot de wederpartij, het risico van de onbevoegde vertegenwoordiging draagt (vgl. ECLI:NL:HR:2020:23).

Blijkens de drie engagement letters van 1 april 2016 (productie 2) heeft de Minister op 19 februari 2016 een bespreking gehad op het kantoor van [eiseres] en heeft de Minister daarbij verzocht om over drie onderwerpen te worden geadviseerd door [eiseres]. Blijkens de engagement letter van 29 september 2016 (productie 2) heeft het Ministerie op 7 september 2016 per brief aan [eiseres] verzocht om advisering over een vierde onderwerp. Gelet hierop lag het initiatief tot het sluiten van de overeenkomsten bij de Minister, althans het Ministerie, waarbij de Minister telkens heeft ondertekend en uitdrukkelijk heeft bevestigd dat ze daartoe gemachtigd (“authorized”) is. Vervolgens zijn de diensten geleverd, waarbij telkens voor ontvangst van de adviezen is getekend (productie 3). Toen [eiseres] verzocht om betaling van de facturen voor deze diensten, is op 9 januari 2019 door [persoon1], Secretaris-Generaal van het Ministerie, meegedeeld dat de facturen onbevoegdelijk zijn geaccordeerd en dat het rechttrekken van deze situatie enige tijd gaat duren (productie 8). Op 18 maart 2019 is door [persoon2] van het Ministerie verzocht om 30 tot 45 dagen respijt om de betaling te kunnen regelen (productie 10) en telefonisch verzocht om onderliggende stukken (productie 11 en 12). Vervolgens heeft [eiseres] in november 2019 onderhandeld met [persoon3], Sector Directeur van het Ministerie, over een minnelijke regeling. Hierbij is afgesproken dat het Ministerie de openstaande facturen en incassokosten zal betalen (productie 15). Vervolgens is vanuit het Ministerie verzocht om onderliggende stukken (productie 16 en 17). Op 10 december 2019 heeft [persoon4], juridisch adviseur van het Ministerie, zich voor het eerst erop beroepen dat de overeenkomsten in strijd met de comptabiliteitsregels tot stand zijn gekomen. Vervolgens heeft hij echter alleen de verschuldigdheid van de vertragingsrente en incassokosten betwist. Met betrekking tot de openstaande facturen heeft hij verzocht om onderliggende bestelbonnen (productie 19). Nadere correspondentie tussen partijen leidde vervolgens niet tot overeenstemming en op 23 maart 2020 is [eiseres] deze procedure gestart.

Gelet op het bovenstaande heeft [eiseres] blijkbaar vertrouwd op de bevoegdheid van de Minister. Na de dienstverlening hebben hooggeplaatste ambtenaren van het Ministerie het ontbreken van deze bevoegdheid niet als argument naar voren gebracht om de overeenkomsten nietig te achten en op grond daarvan betaling te weigeren. Het is niet gebleken dat dit argument eerder naar voren is gebracht dan in de conclusie van antwoord in deze procedure. Gelet hierop heeft het Ministerie het door de Minister gewekte vertrouwen jarenlang laten voortbestaan. Dit zijn feiten en omstandigheden die voor risico van het Land komen en waaruit naar verkeersopvattingen schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid kan worden afgeleid. Toch mocht [eiseres] niet gerechtvaardigd vertrouwen op deze schijn. Hierbij is het volgende van belang.

eiseres] kan gelet op de aard van haar dienstverlening worden aangemerkt als een uitermate deskundige partij op het gebied van wet- en regelgeving. Zij is dan ook degene geweest die de overeenkomsten heeft opgesteld. Hierin staat opgenomen dat de Minister gemachtigd (“authorized”) is om de overeenkomst te ondertekenen. Gelet hierop mag [eiseres] verondersteld worden bekend te zijn geweest met de noodzaak van een machtiging voor bevoegde vertegenwoordiging van het Land. Het is echter niet gesteld of gebleken dat zij enig onderzoek heeft gedaan naar deze machtiging. Gelet hierop is het vertrouwen van [eiseres] op de bevoegdheid van de Minister aanvankelijk blijkbaar uitsluitend gebaseerd geweest op de verklaringen van de onbevoegde Minister zelf.

Dat ten tijde van het aangaan van de overeenkomsten een volledig en bijgewerkt machtigingenregister ontbrak, hetgeen het Land niet heeft weersproken zodat daarvan zal worden uitgegaan, betekent niet dat [eiseres] geen onderzoeksplicht meer had. Ook in een dergelijke situatie mag immers van contractanten met de overheid worden verwacht dat zij tot op zekere hoogte onderzoek doen naar de bevoegdheid van degene die handelt namens de overheid en naar de naleving van staatsrechtelijke regels en regels betreffende de overheidsfinanciën. Hierbij is de tweede zin van artikel 3:11 BW van overeenkomstige toepassing, te weten dat onmogelijkheid van onderzoek niet belet dat degene die goede reden tot twijfel had, aangemerkt wordt als iemand die de feiten of het recht behoorde te kennen (vgl. ECLI:NL:OGHACMB:2016:157). In dit geval was er goede reden tot twijfel, aangezien de Minister van SOAW en bijvoorbeeld niet de Minister van Financiën en/of de Minister-President bij het sluiten van de overeenkomsten waren betrokken, hetgeen voor de bevoegdheidsverdeling binnen de overheid en de comptabiliteitsvoorschriften van zwaarwegend belang is (vgl. ECLI:NL:OGEAC:2016:9). Bovendien volgt uit openbare bronnen dat na voorverkiezingen op 20 en 21 augustus 2016 verkiezingen waren gepland op 30 september 2016. Deze zijn vanwege de orkaan Matthew uitgesteld naar 5 oktober 2016. Gelet hierop vond de (opdracht tot) dienstverlening deels plaats in de maanden en dagen vlak voor de verkiezingen, terwijl deze dienstverlening betrekking had op beleidswijzigingen die deze Minister voorstond, onder meer de verhoging van het minimumloon, die gelet op hun aard en blijkens de gevoerde rechtszaak niet onomstreden waren. In het licht van deze feiten en omstandigheden had van een uitermate deskundige partij als [eiseres] nader onderzoek naar de bevoegdheid van de Minister tot het aangaan van aanzienlijke financiële verplichtingen mogen worden verwacht.

Ten slotte is van belang dat de facturen blijkens de specificatie voor meer dan de helft betrekking hebben op aanvullende dienstverlening voor een juridische procedure waarop de overeenkomsten niet rechtstreeks betrekking lijken te hebben. [eiseres] heeft niet gesteld en evenmin is gebleken dat aan deze dienstverlening een schriftelijke overeenkomst ten grondslag ligt en op welke wijze afspraken in dit verband tot stand zijn gekomen.

Gelet op al het bovenstaande zijn de overeenkomsten nietig en wordt het beroep van [eiseres] op nakoming daarvan verworpen.

eiseres] stelt in haar conclusie van repliek dat het Land ongerechtvaardigd is verrijkt, omdat diensten zijn geconsumeerd, maar niet zijn betaald. Het Land maakt bezwaar tegen deze subsidiaire grondslag, omdat deze pas bij repliek aan de orde is gesteld. Overigens voert het Land aan niet verrijkt te zijn, omdat het geen baat heeft gehad bij de dienstverlening.

Zo lang er nog geen eindvonnis is gewezen, is een eiser op grond van artikel 109 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering bevoegd zijn eis en de gronden daarvan bij conclusie te veranderen of te vermeerderen. Een gedaagde is bevoegd hiertegen bezwaar te maken op de grond dat deze verandering of vermeerdering in strijd is met de eisen van een goede procesorde.

Zoals hiervoor is overwogen (rechtsoverweging 4.8.), is niet gebleken dat de nietigheid van de overeenkomsten vanwege de onbevoegdheid van de Minister door het Land eerder naar voren is gebracht dan in de conclusie van antwoord in deze procedure. Alleen al gelet hierop is de toevoeging van een subsidiaire grondslag in de conclusie van repliek en de daarmee samenhangende vermeerdering van eis niet in strijd met de eisen van een goede procesorde. Het bezwaar van het Land hiertegen wordt dan ook verworpen.

Een partij die ongerechtvaardigd is verrijkt ten koste van een ander is op grond van artikel 6:212, eerste lid, BW verplicht, voor zover dit redelijk is, zijn schade te vergoeden tot het bedrag van zijn verrijking.

Het Land heeft niet gesteld en evenmin is gebleken dat de dienstverlening door [eiseres] gebrekkig is geweest. Het Land heeft dan ook onvoldoende gemotiveerd weersproken dat het door de dienstverlening is verrijkt. Deze verrijking is ongerechtvaardigd, omdat hieraan nietige rechtshandelingen ten grondslag hebben gelegen. Onweersproken is dat [eiseres] door deze dienstverlening is verarmd.

eiseres] vordert een schadevergoeding gelijk aan het openstaande factuurbedrag vermeerderd met vertragingsrente en incassokosten, en dus inclusief gederfde winst (positief contractsbelang). Een schadevergoeding wegens ongerechtvaardigde verrijking wordt echter alleen toegekend tot het bedrag van de verarming (negatief contractsbelang). Bovendien wordt een dergelijke vergoeding alleen toegekend voor zover dit redelijk is. Wat redelijk is kan afhangen van de vraag of de verarmde de verrijking heeft opgedrongen aan de verrijkte, of de schade te wijten is aan eigen schuld van de verarmde en of de verarmde bewust een risico heeft genomen, waarbij de onderzoeksplicht een rol speelt. Bovendien wordt in deze specifieke context wat redelijk is mede bepaald door hetgeen is overwogen over de kleinschaligheid van de Curaçaose samenleving (zie rechtsoverweging 4.6. en vgl. ECLI:NL:OGHACMB:2020:130).

Hiervoor is al overwogen dat de Minister, althans het Ministerie, het initiatief heeft genomen tot de dienstverlening (rechtsoverweging 4.7.), zodat [eiseres] de verrijking niet aan het Land heeft opgedrongen. Er is echter ook overwogen dat [eiseres] haar onderzoeksplicht heeft geschonden (rechtsoverweging 4.10.), zodat de schade van [eiseres] op zijn minst ten dele aan haar eigen schuld te wijten is, aangezien zij in dit verband bewust risico’s heeft genomen. Aan meer dan de helft van het factuurbedrag lijkt niet eens een schriftelijke overeenkomst ten grondslag te liggen. Bovendien zou het vaststellen van de te vergoeden schade van [eiseres] op het door haar gevorderde openstaande factuurbedrag met rente en incassokosten in feite betekenen, dat het overtreden van in het bijzonder voor Curaçao belangrijke bevoegdheidsregels ter bescherming van gemeenschapsgelden geen enkele consequentie zou hebben, terwijl een dergelijke overtreding juist gevoelige consequenties voor wederpartijen van de overheid rechtvaardigt (vgl. ECLI:NL:OGHACMB:2017:239).

Gelet op het bovenstaande is het Land verplicht aan [eiseres] een redelijke schadevergoeding te betalen, die minder bedraagt dan het openstaande factuurbedrag, maar niet geheel nul is. Aangezien de omvang van de schade niet nauwkeurig kan worden vastgesteld, wordt zij op grond van artikel 6:97 BW geschat. Het Gerecht schat de schade in redelijkheid op NAf 55.312,10 (50% van het openstaande factuurbedrag). De vordering tot schadevergoeding zal in zoverre worden toegewezen.

Op grond van artikel 15, zesde lid, LvFB wordt aan opdrachtnemers van het Land geen interest toegekend bij mogelijke vertraging in de betaling van hun vorderingen. Deze bepaling staat in de weg aan toekenning van contractuele of wettelijke vertragingsrente ten laste van het Land (ECLI:NL:OGHACMB:2020:130). De vordering zal in zoverre worden afgewezen.

eiseres] vordert vergoeding van contractuele buitengerechtelijke incassokosten van 15% berekend over het verschuldigde bedrag aan hoofdsom plus vertragingsrente. Het Land voert aan dat hij op grond van artikel 28 CLv 1952 en artikel 15, zesde lid, LvFB niet kan worden gebonden tot betaling van incassokosten.

Op grond van deel G onder III van het Procesreglement 2018 worden buitengerechtelijke incassokosten toegewezen naar rato van 1,5 punt van het liquidatietarief voor bodemzaken in eerste aanleg, als voldoende is gesteld en gebleken dat deze kosten daadwerkelijk en in redelijkheid zijn gemaakt, tenzij in het verzoekschrift ten genoegen van de rechter wordt aangetoond waarom een zodanige begroting niet op haar plaats is.

De door het Land aangehaalde artikelen hebben betrekking op interesten en niet op incassokosten, zodat aan dit verweer verder voorbij zal worden gegaan. [eiseres] heeft genoegzaam aangetoond dat zij daadwerkelijk en in redelijkheid buitengerechtelijke incassokosten heeft gemaakt, maar niet op grond waarvan van bovenbedoelde begrotingswijze moet worden afgeweken. Dat partijen een andere begrotingswijze zijn overeengekomen, is onvoldoende, alleen al omdat de overeenkomsten nietig zijn. Gelet hierop zal een bedrag van NAf 2.250 (1,5 punt x tarief 1.500) worden toegewezen, waarbij het liquidatietarief is berekend over het toe te wijzen bedrag.

Gelet op al het bovenstaande ziet het Gerecht aanleiding om de proceskosten tussen partijen te compenseren.

Het Gerecht:

verklaart voor recht dat zijdens het Land sprake is van ongerechtvaardigde verrijking jegens [eiseres] en dat het Land daarmee aansprakelijk en schadevergoedingsplichtig is jegens [eiseres];

veroordeelt het Land tot betaling aan [eiseres] van NAf 55.312,10;

veroordeelt het Land tot betaling aan [eiseres] van NAf 2.250,00;

compenseert de proceskosten tussen partijen, met dien verstande dat iedere partij zijn eigen proceskosten draagt;

verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad;

wijst af het meer of anders gevorderde.