Pelagische visserijsector vordert verklaring voor recht en schadevergoeding omdat de Staat fondsen ter…

Zaaknummer hof : 200.347.857/01

Zaak- en rolnummer rechtbank : C/09/650593 / HA ZA 23-615

Arrest van 6 oktober 2026

in de zaak van

gevestigd in Valkenburg,

appellanten,

advocaat: mr. J.A.M.A. Sluysmans, kantoorhoudend in Den Haag,

tegen

de Staat der Nederlanden (ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur),

zetelend in Den Haag,

geïntimeerde,

advocaat: mr. J.S. Procee, kantoorhoudend in Den Haag.

Het hof noemt appellanten hierna Van der Zwan c.s. of de pelagische vissers, en noemt geïntimeerde hierna de Staat.

Van der Zwan c.s. zijn zogenoemde pelagische visserijbedrijven, die vissen op vissoorten die in scholen zwemmen, zoals haring, blauwe wijting en makreel. Van der Zwan c.s. vinden dat zij te weinig compensatie hebben ontvangen van de Staat uit een noodfonds ingericht door de Europese Unie (EU) om bedrijven te compenseren voor de negatieve gevolgen van de Brexit. Zij vorderen een verklaring voor recht dat de Staat daardoor onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld en vergoeding van de schade die zij als gevolg van deze onrechtmatige handelswijze hebben geleden.

De rechtbank heeft de vorderingen van Van der Zwan c.s. afgewezen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Staat in redelijkheid kunnen beslissen om de pelagische vissers niet meer compensatie toe te kennen dan hij heeft gedaan. Het hof is het daarmee eens en bekrachtigt het vonnis van de rechtbank.

Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit de volgende stukken:

• de dagvaarding van 1 augustus 2024, waarmee Van der Zwan c.s. in hoger beroep zijn gekomen van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 8 mei 2024;

• de memorie van grieven van Van der Zwan c.s., met producties;

• de memorie van antwoord van de Staat, met producties;

• de producties die Van der Zwan c.s. ter gelegenheid van de hierna te noemen mondelinge behandeling hebben overgelegd.

Op 6 juli 2026 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden. De advocaten hebben de zaak toegelicht aan de hand van pleitaantekeningen die zij hebben overgelegd. Van de mondelinge behandeling is een proces-verbaal opgemaakt.

De Nederlandse zeevisserijsector bestaat onder andere uit de pelagische visserij (visserij op open zee) en de kottervisserij (visserij gericht op de zeebodem, dichter bij de kust).

Pelagische vissers vissen op vissoorten die in scholen zwemmen, zoals haring, blauwe wijting en makreel. Zij worden gevangen in netten die door trawlers door het water worden gesleept. Deze trawlers zijn grote vaartuigen die langere tijd (meerdere weken of maanden) achtereen op zee zijn. De gevangen vis wordt aan boord diepgevroren en in sommige gevallen al verpakt. De volledige Nederlandse trawlervloot bestaat uit zes tot acht schepen, die alle aan Van der Zwan c.s. toebehoren. Van der Zwan c.s. vertegenwoordigen dus de volledige Nederlandse pelagische visserij. De trawlervloot van Van der Zwan c.s. is niet uitsluitend actief in wateren van de lidstaten van de EU of het Verenigd Koninkrijk (VK), maar ook elders in de wereld. Vrijwel overal zijn zij afhankelijk van verkregen visrechten, omdat de visvangst wereldwijd is gereguleerd. Van de visvangsten van Van der Zwan c.s. wordt 97% afgezet in andere landen dan Nederland, waarvan 70% in Afrika en Azië.

Uitgaven van de lidstaten om de negatieve gevolgen van de Brexit te verzachten, komen uitsluitend in aanmerking voor een financiële bijdrage uit de BAR als zij tijdens de referentieperiode (1 januari 2020 tot en met 31 december 2023) zijn verricht (artikel 5 lid 2 BAR-verordening). Ingevolge artikel 5 lid 4 BAR-verordening moeten lidstaten bij het opzetten van steunmaatregelen voor de visserij rekening houden met de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid, ervoor zorgen dat die maatregelen bijdragen aan een duurzaam beheer van visbestanden en ernaar streven de vissers die het zwaarst door de terugtrekking van het VK uit de Unie zijn getroffen, met inbegrip van de kleinschalige kustvisserij, te ondersteunen.

De BAR-verordening wijst aan alle lidstaten die door de Brexit worden geraakt een bedrag toe dat deze lidstaten kunnen gebruiken om de gevolgen van de Brexit te verzachten. In bijlage 1 van de BAR-verordening wordt beschreven hoe de voorlopige middelen uit de BAR aan de lidstaten worden toegewezen. Het aandeel uit de totale BAR-reserve waarop een lidstaat aanspraak kan maken, wordt volgens deze methode bepaald door de som van: (i) een factor gekoppeld aan vis gevangen in de exclusieve economische zone (EEZ) van het VK door vissers van de lidstaat, (ii) een factor gekoppeld aan de handel van de lidstaat met het VK, en (iii) een factor gekoppeld aan de bevolking van maritieme regio’s grenzend aan het VK.

Op 8 december 2021 heeft de Europese Commissie een besluit gepubliceerd over de middelen die per lidstaat zijn toegewezen op basis van de methode omschreven in bijlage 1 van de BAR-verordening. Dit besluit houdt in dat Nederland aanspraak kan maken op € 886,3 miljoen in de jaren 2022 en 2023. De Staat is in beginsel vrij in de besteding van deze gelden aan het verzachten van de gevolgen van de Brexit. Artikel 4 lid 4 van de BAR-verordening stelt wel een randvoorwaarde: ten minste 50% van het bedrag van de factor gekoppeld aan de vis gevangen in de EEZ van het VK - of als dat minder is: 7% van het voorlopig toegewezen bedrag - moet worden besteed aan de ondersteuning van lokale en regionale kustgemeenschappen, waaronder de visserijsector, en in het bijzonder de kleinschalige kustvisserij. Als niet het totale bedrag van de voorlopige toewijzing wordt gebruikt, dan wordt het bedrag dat aan de ondersteuning van lokale en regionale kustgemeenschappen moet worden besteed evenredig verlaagd. Verder wordt dit bedrag verlaagd als een lidstaat besluit BAR-gelden over te hevelen naar de hierna in 3.12 genoemde Herstel- en Veerkracht Faciliteit (HVF) (vgl. artikel 4bis, leden 3 en 4 van de BAR-verordening). Uitgaande van volledige besteding van het aan Nederland toegewezen bedrag van € 886,3 miljoen, komt het minimumbedrag dat Nederland conform artikel 4 lid 4 aan de ondersteuning van lokale en regionale kustgemeenschappen moet besteden, uit op € 62 miljoen (7% van het toegewezen bedrag).

De lidstaten moesten de gedane uitgaven uiterlijk op 30 september 2024 bij de Europese Commissie indienen. De Europese Commissie toetst of de lidstaat aan de voorwaarden van de BAR-verordening heeft voldaan en de gedane uitgaven dus uit het fonds kunnen worden vergoed. Niet bestede bedragen uit de voorlopige toewijzing of niet goed verantwoorde uitgaven moeten worden terugbetaald aan de EU.

Om de gevolgen van het quotumverlies voor de visserijsector te verzachten, zijn drie steunmaatregelen voor de visserijsector ontwikkeld: een saneringsregeling, een liquiditeitsregeling en een stilligregeling. Ten behoeve van deze regelingen is aanvankelijk in totaal € 200 miljoen gereserveerd. De regels omtrent de subsidieverstrekking zijn neergelegd in de Tijdelijke subsidieregeling vermindering gevolgen Brexit voor de visserij van 22 juli 2022.

De saneringsregeling is bedoeld om de balans tussen vangstmogelijkheden en vangstcapaciteit te herstellen op het niveau van voor de inwerkingtreding van de HSO. De vereisten om in aanmerking te komen voor compensatie houden onder andere in dat het vissersvaartuig vóór de aanvraag tot subsidievaststelling is gesloopt en dat het sanerende bedrijf vijf jaar lang geen nieuw vissersvaartuig inschrijft. Voor deze regeling is € 155 miljoen gereserveerd. Van de saneringsregeling hebben in totaal 51 kottervissers gebruik gemaakt. Het uitgekeerde bedrag komt naar verwachting uit op ongeveer € 97 miljoen.

De pelagische vissers hebben geen gebruik gemaakt van de saneringsregeling. De saneringssubsidie bestond uit een bedrag per ton gewicht van het vaartuig, verminderd met de opbrengst bij de sloop van het vaartuig. In het geval van de pelagische vissers kwam de saneringssubsidie per trawler uit op 0 euro.

De liquiditeitsregeling voorziet in een tegemoetkoming voor vissers die in het eerste kwartaal van 2021 inkomensverlies hebben ondervonden ten gevolge van de Brexit. Voor het verkrijgen van steun moet er ten minste 30% omzetverlies zijn dat aantoonbaar Brexit-gerelateerd is. De subsidie bedraagt 50% van het berekende inkomensverlies, verminderd met een eventuele uitkering van een verzekeringsmaatschappij. De tegemoetkoming per vissersvaartuig is gemaximeerd op € 300.000 en per aanvrager op
€ 900.000. Voor een vissersvaartuig kan niet tegelijkertijd een beroep op de liquiditeitsregeling en de stilligregeling worden gedaan. Voor deze regeling is een bedrag van € 12 miljoen gereserveerd. De Europese Commissie heeft de liquiditeitsregeling goedgekeurd. Het uitgekeerde bedrag komt naar verwachting uit op ongeveer € 0,5 miljoen. Op deze regeling hebben uitsluitend de kottervissers een beroep gedaan. De pelagische vissers hebben alle gekozen voor de stilligregeling.

Om het algemene bedrijfsleven te ondersteunen bij de aanpassing aan de Brexit, heeft de Staat een internationaliseringsprogramma en twee verschillende subsidieregelingen ontwikkeld. Voor deze regelingen is € 250 miljoen gereserveerd, plus een flexibel budget van € 50 miljoen dat kon worden ingezet als er meer belangstelling was dan verwacht. De uiteindelijke aanvragen zijn veel lager uitgevallen dan het gereserveerde bedrag en worden geschat op circa € 12,5 miljoen in totaal.

Het vertrek van het VK uit de EU heeft tot gevolg dat de douane, de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) en enkele andere overheidsorganisaties substantiële extra (grens)controles moeten uitvoeren, aangezien er niet langer van kan worden uitgegaan dat goederen die in het VK zijn geproduceerd of in het vrij verkeer zijn gebracht zonder meer voor de Nederlandse markt geschikt zijn. Voor de kosten van het verrichten van deze extra werkzaamheden is € 364 miljoen gereserveerd.

Als gevolg van het beperkte aantal aanvragen in het kader van de regelingen ontwikkeld voor het algemene bedrijfsleven wordt rekening gehouden met een onderuitputting van de voor Nederland beschikbaar gestelde BAR-gelden van ongeveer € 280 miljoen. Op 28 februari 2023 heeft de Staat aan de Europese Commissie laten weten dat de Staat dit bedrag wilde overhevelen naar de HVF. Op 6 maart 2023 heeft de Europese Commissie die overheveling goedgekeurd.

De pelagische vissers zijn verenigd in de Coöperatieve Redersvereniging voor de Zeevisserij (RVZ). Vanaf 26 februari 2021 heeft RVZ in diverse memoranda aan de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (de minister) voorstellen gedaan voor besteding van de BAR-middelen ten behoeve van de Nederlandse pelagische visserij. De pelagische vissers hebben onder meer aangedrongen op een regeling vergelijkbaar met de Deense compensatieregeling, waarbij vissers werden gecompenseerd voor het verlies van contingentwaarde als gevolg van de Brexit. Deze Deense regeling is door de Europese Commissie goedgekeurd. De minister heeft de voorstellen van RVZ niet overgenomen.

Bij brief van 27 september 2022 heeft RVZ de Staat aansprakelijk gesteld voor de schade geleden door de pelagische vissers omdat de BAR-gelden onvoldoende werden aangewend voor de compensatie van de pelagische vissers. Hierop heeft de minister bij brief van 24 oktober 2022 afwijzend gereageerd. Op 17 november 2022 hebben de pelagische vissers een gesprek gevoerd met het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (het ministerie), waarbij zij onder meer hebben gewezen op de Deense compensatieregeling. Daarna is er nog op 13 februari, 20 maart en 17 april 2023 contact geweest tussen de RVZ en het ministerie over deze kwestie. Daarbij heeft de RVZ het ministerie er onder meer op gewezen dat de Deense compensatieregeling inmiddels door de Europese Commissie was goedgekeurd. Bij brief van 25 mei 2023 hebben de pelagische vissers de Staat nogmaals aansprakelijk gesteld, en hun verzoek herhaald om te voorzien in een regeling vergelijkbaar met de Deense compensatieregeling. De minister heeft deze aansprakelijkstelling opnieuw afgewezen.

Van der Zwan c.s. hebben een rapport van [deskundige] overgelegd, een deskundige die verschillende functies in de visserijsector heeft uitgeoefend. [deskundige] wijst onder meer op het volgende. In de periode 2017-2022, vóór de Brexit, bedroeg de gemiddelde benutting van het tongquotum - het quotum met de grootste waarde - door de Nederlandse kottervissers 60% op jaarbasis. De gemiddelde benutting van het scholquotum - het quotum met het hoogste volume (in kilo’s) - door de Nederlandse kottervissers lag in die periode op gemiddeld 55% op jaarbasis. Als gevolg van de Brexit is het beschikbare bestand aan tong en schol in de EU afgenomen met 13,3%, respectievelijk 0%. De onderbenutting van de quota was dus aanzienlijk groter dan de daling van de beschikbare bestanden aan tong en schol als gevolg van de Brexit, zodat de vangstmogelijkheden van de Nederlandse kottervissers door de Brexit feitelijk niet zijn afgenomen. De impact van de Brexit op de kottersector was dus nihil; de weerbaarheid van die sector was al heel laag en de Brexit heeft die hele lage weerbaarheid niet verder aangetast. Voor de Nederlandse pelagische visserij leidde de Brexit echter tot een aanzienlijke teruggang in hun vangstmogelijkheden, omdat de pelagische vissers hun vangstrechten wél structureel volledig benutten. Iedere korting van de beschikbare quota leidt dus tot een directe en structurele daling van de omzet van deze bedrijven.

Van der Zwan c.s. hebben hun schade als gevolg van de Brexit laten begroten door EY. EY heeft de schade begroot van één van de pelagische vissers, AZ Fisheries B.V. (appellante 3). Het rapport van EY hebben Van der Zwan c.s. niet overgelegd, vanwege de daarin opgenomen bedrijfsvertrouwelijke gegevens. Zij hebben de conclusies van EY echter laten valideren door Aeternus. Aeternus schat de schade van AZ Fisheries B.V. op basis van de berekening van EY op € 115 miljoen. Op grond van het gegeven dat AZ Fisheries B.V. circa een derde van het Nederlandse pelagische quotum bezit, komt Aeternus uit op een (geschatte) schade voor de gehele sector van circa € 345 miljoen. Aeternus heeft nog een tweede rapport opgesteld in opdracht van Van der Zwan c.s., waarin Aeternus concludeert dat de Brexit een negatieve impact heeft op de financiële weerbaarheid van de Nederlandse pelagische zeevisserij.

Van der Zwan c.s. hebben de Staat gedagvaard en gevorderd dat de rechtbank bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:

De Staat heeft verweer gevoerd en geconcludeerd tot afwijzing van de vorderingen, met veroordeling van Van der Zwan c.s. in de proceskosten.

De rechtbank heeft de vorderingen van Van der Zwan c.s. afgewezen en Van der Zwan c.s. in de proceskosten veroordeeld. Kort samengevat heeft de rechtbank het volgende overwogen. De subsidieregeling is opgesteld in het kader van de BAR-verordening. Daarmee is de intensiteit waarmee de rechter toetst afhankelijk van de beslissingsruimte die deze verordening en het Unierecht aan de lidstaten laten. Op grond van de BAR-verordening is het binnen bepaalde randvoorwaarden aan de lidstaten om te beslissen of, en zo ja, welke steunmaatregelen worden genomen. De Staat heeft dus een grote beleidsvrijheid bij de verdeling van de BAR-gelden. De omvang van de Nederlandse BAR-gelden is in belangrijke mate bepaald door het aandeel van 53% van de pelagische vissers in de visvangst in Britse wateren. De BAR-verordening legt echter geen verband tussen de wijze waarop de hoogte van het BAR-budget van een lidstaat is vastgesteld en de inhoud van de eventuele steunmaatregelen getroffen door die lidstaat. Bij de beoordeling of de Staat in redelijkheid tot de huidige subsidieregeling heeft kunnen komen, is van belang of de Staat er met de regeling naar streeft om de zwaarst getroffen vissers te ondersteunen. De BAR-verordening bevat geen definitie van het begrip “zwaarst getroffen”. De Staat heeft bij de afweging van de belangen van de getroffenen niet uitsluitend gekeken naar de omvang van het verlies aan contingenten als gevolg van de Brexit, maar naar de gevolgen voor de sector en de weerbaarheid van de sector in de toekomst. Deze manier van afwegen komt de rechtbank redelijk voor. De pelagische vissers hebben geen inzicht gegeven in de invloed die de verlaging van de contingenten heeft gehad op hun bedrijfsvoering en de mate waarin zij in staat zijn om hun schade te beperken. Daarentegen kan de Brexit voor de kottervisserij de druppel zijn die de emmer doet overlopen, ook als de meerderheid van de kottervissers vóór de Brexit niet in Britse wateren heeft gevist. De Staat heeft ook in redelijkheid voor een andere opzet dan die van de Deense subsidieregeling kunnen kiezen. Dat geldt ook als het mogelijk zou zijn om de waarde van de contingenten van de pelagische vissers te bepalen. Er bestond immers een risico dat de Europese Commissie een compensatie op basis van de waarde van de contingenten niet of niet tijdig zou goedkeuren. Het willen vermijden van het risico op afwijzing of het niet tijdig verkrijgen van goedkeuring is een politieke afweging die aan de Staat is voorbehouden.

Van der Zwan c.s. vorderen in essentie hetzelfde als bij de rechtbank, met dien verstande dat de onder I. gevorderde verklaring voor recht is uitgebreid met de hierna onderstreepte passages, en de doorgestreepte woorden zijn weggelaten: dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld en handelt jegens de pelagische vissers door de Brexit-schade van de pelagische vissers niet op betekenisvolle wijze te compenseren, althans daartoe zelfs geen serieuze poging te ondernemen, hoewel daarvoor juist met het oog op de compensatie van die vissers vanuit de Europese Unie middelen ter beschikking zijn gesteld en daarvoor geen financiële en juridische belemmeringen voor zo’n compensatie bestaan, en dat de Staat als gevolg daarvan aansprakelijk is voor de door de pelagische vissers geleden en te lijden schade.

Van der Zwan c.s. voeren drie bezwaren (grieven) aan tegen het vonnis. Grief I is gericht tegen de vaststelling van de feiten door de rechtbank. Grief II heeft betrekking op de (her)formulering van de grondslag van de vordering en het gehanteerde toetsingskader. Grief III is gericht tegen de proceskostenveroordeling.

De Staat voert verweer en concludeert tot afwijzing van het hoger beroep, met veroordeling van Van der Zwan c.s. in de proceskosten.

Volgens Van der Zwan c.s. bevat het rechtbankvonnis twee onjuistheden. Ten eerste overweegt de rechtbank ten onrechte dat de pelagische vissers hun verliezen door de Brexit elders in de wereld kunnen opvangen. Dat kan niet volgens Van der Zwan c.s. omdat overal in de wereld systemen van vangstrechten worden gehanteerd die niet eenvoudig kunnen worden verkregen of uitgebreid. Slechts één Nederlandse trawler beschikt over visrechten buiten Europa en buiten de bilaterale visserijovereenkomsten van de Europese Unie met derde landen. Ten tweede gaat de rechtbank er ten onrechte van uit dat ook de kottervissers in betekenisvolle mate door de Brexit zijn getroffen. Zoals uiteengezet in het rapport van [deskundige], heeft de Brexit de facto geen wijziging in de vangstmogelijkheden voor de Nederlandse kottersector gebracht en is de impact van de Brexit op de kottersector nihil. Verder stellen Van der Zwan c.s. dat de vaststelling van feiten onvolledig is voor zover het betreft het overleg van RVZ met het ministerie en de Deense compensatieregeling.

Van der Zwan c.s. betogen dat de rechtbank de grondslag van hun vordering heeft miskend. De rechtbank heeft onderzocht of de Staat binnen de grenzen van het Unierecht in redelijkheid tot vaststelling van de drie regelingen voor de besteding van de BAR-gelden heeft kunnen komen. Van der Zwan c.s. verwijten de Staat echter dat hij onrechtmatig (want in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid) jegens Van der Zwan c.s. heeft gehandeld door na te laten een vierde regeling te treffen, waarmee de Nederlandse pelagische visserij in betekenisvolle mate werd gecompenseerd voor de schade veroorzaakt door de Brexit. Daarbij heeft volgens Van der Zwan c.s. als maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm te gelden dat een overheid die de beschikking heeft gekregen over (EU-)gelden die zijn bedoeld om de gevolgen van de Brexit voor de zwaarst getroffen sectoren te verzachten, ervoor moet zorgen - althans er naar moet streven - dat die sectoren van betekenisvolle compensatie worden voorzien, zeker als daarvoor geen financiële en/of juridische belemmeringen bestaan.

De BAR-verordening neemt in de redenering van Van der Zwan c.s. dus een centrale plaats in. Zonder de BAR-verordening zou het de Staat ook volgens Van der Zwan c.s. hebben vrijgestaan om geen vierde regeling voor de pelagische visserij vast te stellen. Van der Zwan c.s. beroepen zich niet rechtstreeks op de BAR-verordening. Dat kan ook niet, want de BAR-verordening roept geen rechten in het leven voor getroffenen van de Brexit; de BAR is een fonds waar de lidstaten aanspraak op kunnen maken. Van der Zwan c.s. gebruiken de BAR-verordening echter als objectief aanknopingspunt om de gestelde maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm in te vullen: de Staat handelt volgens Van der Zwan c.s. onrechtmatig door hen geen betekenisvolle compensatie uit de BAR toe te kennen, omdat de BAR bedoeld is voor de sector(en) die het zwaarst getroffen is (zijn) door de Brexit, en zij (één van) die zwaarst getroffen sector(en) zijn.

Het hof stelt voorop dat de Staat een ruime beleidsvrijheid had bij de uitvoering van de BAR-verordening. De BAR-verordening verplichtte de Staat niet om bepaalde steunmaatregelen te nemen of om bepaalde groepen steun te verlenen. De BAR-gelden waren ook niet uitsluitend bedoeld om door de Brexit veroorzaakte schade te compenseren. Aanvankelijk was dat de opzet, maar in een later stadium konden de BAR-gelden ook gedeeltelijk of geheel worden overgeheveld naar de HVF. Als een lidstaat besloot om aanspraak te maken op de BAR, dan was de lidstaat vrij in de keuze van de sectoren waaraan de lidstaat steun verleende. Na de invoering van de mogelijkheid om de BAR-gelden over te hevelen naar de HVF was die keuze niet beperkt tot sectoren die door de Brexit waren getroffen. De enige concrete beperking die de BAR-verordening daarbij aan de lidstaten oplegt, staat in artikel 4 lid 4 van de BAR-verordening. Volgens deze bepaling moeten lidstaten die op grond van de factor gerelateerd aan de vangsten in de EEZ van het VK meer dan € 10 miljoen uit de BAR toegewezen hebben gekregen (vgl. voor deze factoren 3.9 van dit arrest), ten minste 50% van dat bedrag - of als dat minder is: 7% van het voorlopig toegewezen bedrag - besteden aan de ondersteuning van lokale en regionale kustgemeenschappen, waaronder de visserijsector, en in het bijzonder de kleinschalige kustvisserij. Dit bedrag kan worden aangepast, onder meer als een lidstaat besluit BAR-gelden geheel of gedeeltelijk over te hevelen naar de HVF. Nederland heeft meer dan € 62 miljoen aan de visserijsector uitgekeerd en heeft dus aan deze voorwaarde voldaan (vgl. voor het bedrag van € 62 miljoen 3.10 van dit arrest).

Verder is van belang dat de Europese Commissie de regelingen die Nederland heeft getroffen voor de besteding van de BAR-gelden en de overheveling naar het HVF heeft goedgekeurd. Naar het oordeel van de Europese Commissie zijn deze regelingen dus in overeenstemming met de BAR-verordening.

Tegen deze achtergrond is het hof van oordeel dat er in de gegeven omstandigheden onvoldoende aanknopingspunten zijn om te concluderen dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens Van der Zwan c.s. door de pelagische visserij niet méér compensatie toe te kennen dan hij heeft gedaan (of zich daarvoor in te spannen). Het hof zal dat oordeel hierna toelichten.

Van der Zwan beroepen zich op artikel 5 lid 4 van de BAR-verordening. Volgens deze bepaling moeten de lidstaten bij het opzetten van steunmaatregelen voor de visserij ernaar streven de vissers die het zwaarst door de Brexit zijn getroffen, met inbegrip van de kleinschalige kustvisserij, te ondersteunen. Van der Zwan c.s. zijn in dit verband uitvoerig ingegaan op de positie van de kottervisserij. Zij stellen dat de kottervissers geen schade van de Brexit hebben ondervonden omdat zij vóór de Brexit de voor hen beschikbare quota niet volledig benutten en daarom na de - beperkte - korting op die quota als gevolg van de Brexit voldoende quota overhielden. De Staat heeft in het licht van de door Van der Zwan c.s. aangevoerde gegevens (vgl. 3.24 van dit arrest) inderdaad onvoldoende duidelijk gemaakt wat de schade van de kottervisserij als gevolg van de Brexit is geweest. Voor toewijzing van de vordering van Van der Zwan c.s. is echter niet beslissend of de pelagische visserij zwaarder is getroffen door de Brexit dan de kottervisserij, maar of de Staat in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen speciale regeling voor de pelagische visserij vast te stellen (of zich voor zo’n regeling in te spannen).

De Staat heeft verschillende omstandigheden aangevoerd ter onderbouwing van zijn standpunt dat de pelagische vissers niet voldoende zwaar getroffen zijn vanwege de Brexit om hen méér compensatie toe te kennen dan de bedragen waar zij op grond van de opgestelde regelingen aanspraak op konden maken. Zo heeft de Staat gewezen op de aanlandcijfers van de pelagische trawlers die geen duidelijk dalende lijn laten zien. Verder heeft de Staat gewezen op de jaarcijfers van de drie houdstermaatschappijen van Van der Zwan c.s. Daaruit leidt de Staat af dat de Brexit niet tot een terugval of dalende lijn in de omzetten of winsten van Van der Zwan c.s. heeft geleid. In de jaarverslagen wordt ook geen melding gemaakt van ernstige Brexit-schade.

Van der Zwan c.s. hebben in reactie op deze stellingen van de Staat aangevoerd dat de Staat van onjuiste cijfers is uitgegaan, en dat in de realiteit de vangsten als gevolg van de Brexit met 18% zijn gedaald.

Het hof heeft gekeken naar de verschillen tussen de aanlandcijfers voor 2020 en 2021. Een daling van de aanlandcijfers van de pelagische vissers als gevolg van de Brexit zou tot uiting moeten komen in de cijfers over die twee jaren, aangezien de wijziging van de quota als gevolg van de Brexit op 1 januari 2021 is ingegaan. Voor die twee jaren zijn de cijfers waar de Staat van uitgaat (productie 5 van de Staat bij de memorie van antwoord) en de cijfers waar Van der Zwan c.s. van uitgaan (productie 7, blad 3, tabel 2 bij akte overlegging producties van Van der Zwan c.s. van 26 juni 2026) niet wezenlijk verschillend. Volgens de cijfers van de Staat kwam de totale vangst aan pelagische vissoorten in 2020 uit op 188.454.905 kg in 2020 en 183.593.271 kg in 2021. Volgens de cijfers van Van der Zwan c.s. ging het om 188.162.210 kg in 2020 en 180.620.257 kg in 2021. Volgens beide sets cijfers heeft een daling plaatsgevonden, maar is die daling relatief beperkt gebleven; uitgaande van de cijfers van Van der Zwan c.s., die de grootste daling laten zien, gaat het om -4%.

Daarnaast blijkt niet uit de door de Staat aangehaalde jaarcijfers van de houdstermaatschappijen van Van der Zwan c.s. dat zij zwaar getroffen zijn door de Brexit. Daarvoor kunnen verschillende redenen zijn. Mogelijk hebben Van der Zwan c.s. elders in de wereld meer vis kunnen vangen. Zij hebben aangevoerd dat ook buiten de EU quota van kracht zijn, maar die werden mogelijk niet overal ten volle benut. Een andere mogelijke verklaring kan zijn dat Van der Zwan c.s. het verlies aan vangstmogelijkheden in de EU (gedeeltelijk) hebben kunnen ondervangen doordat zij met Engelse trawlers meer in Britse wateren hebben kunnen vissen. In het jaarverslag van Cornelis Vrolijk Holding B.V. (appellant 5) wordt daadwerkelijk melding gemaakt van extra vangsten van Engelse trawlers als gevolg van de Brexit.

De rapporten van Aeternus en [deskundige] geven het hof onvoldoende aanleiding om anders te oordelen. Aeternus concludeert dat de schadeberekening van EY voldoet aan de professionele vereisten van een economische schadeberekening. Het rapport bevat een schatting van de schade van Van der Zwan c.s. als gevolg van de Brexit op basis van de berekening van EY en een alternatieve berekening volgens een iets afwijkende methode. Het rapport van Aeternus geeft echter geen concreet inzicht in de omzetten en winsten van Van der Zwan c.s. vóór en na de Brexit. Op basis van het rapport kan daarom niet geconcludeerd worden dat Van der Zwan c.s. zwaar getroffen zijn door de Brexit. Het tweede rapport van Aeternus bevat enkele algemene conclusies ten aanzien van de impact van de Brexit op de pelagische visserij, maar het bevat evenmin een onderbouwing van die conclusies aan de hand van een analyse van de resultaten van Van der Zwan c.s. Zo stelt Aeternus wel dat de Brexit heeft geleid tot 11% minder vangstvolume en 15% minder omzet, maar laat Aeternus niet zien aan de hand van jaarcijfers van Van der Zwan c.s. dat hun omzetten daadwerkelijk met zulke percentages zijn gedaald en wat dat voor effect op hun winsten heeft gehad. Het rapport van [deskundige] is met name gericht op een vergelijking van de kottervisserij en de pelagische visserij en de verschillende gevolgen van de Brexit voor hun vangstmogelijkheden, als gevolg van de structurele onderbenutting van quota door de kottervisserij vóór de Brexit. Ook dit rapport bevat geen concrete analyse van de cijfers van Van der Zwan c.s.

Alles afwegende, in onderlinge samenhang, is het hof van oordeel dat de Staat in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat de pelagische vissers niet zo zwaar getroffen werden door de Brexit dat BAR-gelden moesten worden aangewend om (te proberen) in een speciale regeling voor de compensatie van pelagische vissers te voorzien, naast de regelingen die de Staat voor de visserijsector in het algemeen heeft getroffen. Bij die stand van zaken kan buiten beschouwing blijven of een dergelijke speciale regeling door de Europese Commissie (tijdig) zou zijn goedgekeurd in het licht van de staatssteunregels en welke betekenis in dat verband kan worden toegekend aan de goedkeuring van de Deense compensatieregeling. Dit oordeel betekent dat grief II van Van der Zwan c.s. faalt.

Grief III is gericht tegen de proceskostenveroordeling in het rechtbankvonnis, en deelt het lot van grief II.

De conclusie is dat het hoger beroep van Van der Zwan c.s. niet slaagt. Daarom zal het hof het vonnis bekrachtigen. Het hof zal Van der Zwan c.s. als de in het ongelijk gestelde partij veroordelen in de proceskosten van het hoger beroep.

Dit arrest is gewezen door mr. P. Glazener, mr. F.W.J. Meijer en mr. J.P. Heering en in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2026 in aanwezigheid van de griffier.