Bij besluit van 5 februari 2024 heeft de raad van de gemeente Elburg het bestemmingsplan "De Nieuwe Haven"…

202401732/1/R4.

Datum uitspraak: 11 november 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:

1.       vereniging Arent thoe Boecop, gevestigd in Elburg,

2.       Stichting tot Behoud van Elburger Botters (de Botterstichting), gevestigd in Elburg,

3.       Elburg Foods B.V., gevestigd in Bunschoten, en [appellant sub 3], wonend in Oldebroek,

appellanten,

en

de raad van de gemeente Elburg,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 5 februari 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "De Nieuwe Haven" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben Arent thoe Boecop, de Botterstichting en Elburg Foods en [appellant sub 3] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Arent thoe Boecop, de Botterstichting en Elburg Foods en [appellant sub 3] hebben nadere stukken ingediend.

De raad heeft nadere stukken en nadere reacties ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 september 2025, waar Arent thoe Boecop, de Botterstichting, Elburg Foods en [appellant sub 3], allen vertegenwoordigd door mr. L. Bolier, rechtsbijstandverlener in Elspeet, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.H. Meijer, advocaat in Arnhem, bijgestaan door ing. M.H.M. van Kesteren, zijn verschenen. Verder is daar [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.

De Botterstichting, Elburg Foods en [appellant sub 3], en de raad hebben ieder meerdere nadere reacties en nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak opnieuw op een zitting behandeld op 21 september 2026, waar Arent thoe Boecop, de Botterstichting, Elburg Foods en [appellant sub 3], allen vertegenwoordigd door mr. Bolier, en de raad, vertegenwoordigd door mr. Meijer, bijgestaan door ing. Van Kesteren, N.W. Goodijk en S. Veltmaat, zijn verschenen. Verder is daar [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.

Het ontwerpplan is op 24 augustus 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Het plangebied betreft gronden ten noorden van de historische kern van Elburg en bestaat uit het zuidelijkste gedeelte van het bedrijventerrein Kruismaten. Het plangebied wordt begrensd door de J.P. Broekhovenstraat (oostzijde), Havenkade (zuidzijde) en Slenk (westzijde). Binnen het plangebied is bebouwing aanwezig waarin onder meer een palingrokerij was gevestigd. Het plan voorziet in de mogelijkheid om maximaal 56 appartementen, voorzien van commerciële functies op de begane grond, te realiseren. Daarvoor wijzigt het plan de bedrijfs- en verkeersbestemming op de gronden van het plangebied in de bestemmingen "Gemengd", "Wonen" en "Verkeer - Verblijfsgebied". In het vorige bestemmingsplan "Kruismaten 2012" is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen om woningbouw mogelijk te maken. Omdat de voorgenomen ontwikkeling echter niet aan alle voorwaarden voor toepassing van die wijzigingsbevoegdheid voldoet, is het bestemmingsplan vastgesteld.

2.1.    De Botterstichting is gevestigd aan de Havenkade 39, direct tegenover het plangebied. Zij exploiteert een museum en repareert en renoveert botters. Uit haar statuten blijkt dat zij zich inzet voor het behoud van Elburger botters en het in stand houden van een visserijmuseum met werf en historische sleepshelling. Zij vreest met name voor een beperking van haar bedrijfsactiviteiten door de woningen die het plan mogelijk maakt.

Elburg Foods is een voedselverwerkingsbedrijf, gevestigd aan de J.P. Broekhovenstraat 6. [appellant sub 3] is eigenaar van percelen direct grenzend aan de noordzijde van het plangebied, kadastraal bekend als sectie A, nummers 3483 en 3484. [appellant sub 3] exploiteert daar een opslagbedrijf. Elburg Foods en [appellant sub 3] vrezen voor een beperking van hun bedrijfsactiviteiten en gebruiksmogelijkheden door de komst van de woningen.

Arent thoe Boecop is een vereniging die zich blijkens haar statuten inzet voor onder meer het behoud van het historische karakter van Elburg in het algemeen en de oude kernen in het bijzonder. Volgens haar leidt het plan tot een onaanvaardbare aantasting van de historische haven van Elburg, onder meer door de bouwmogelijkheden die het plan biedt.

[partij] is de initiatiefnemer van het plan.

Hoe toetst de Afdeling?

3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

3.1.    De raad heeft op 13, 19 en 20 augustus 2025, kort vóór de eerste zitting van de Afdeling, in reactie op de beroepen nadere reacties, rapporten en een verkeersmemo ingediend. Hierop konden de andere partijen onvoldoende reageren. De Afdeling heeft het onderzoek in de zaak op de zitting niet gesloten en de Botterstichting en Elburg Foods en [appellant sub 3] in de gelegenheid gesteld een reactie in te dienen. Dat hebben zij gedaan, waarna de raad daarop heeft gereageerd. De Afdeling maakt uit de late inzending van de rapporten en de aard en omvang daarvan op dat de raad zijn besluit van 5 februari 2024 niet zorgvuldig heeft voorbereid en niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De Afdeling zal de stukken en de daarna nog ingediende stukken bij haar beoordeling betrekken. Zij zal bezien of de zorgvuldigheids- en motiveringsgebreken zijn hersteld en met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kunnen worden gepasseerd.

Strijd met stedenbouwkundig plan

4.       Elburg Foods en [appellant sub 3], de Botterstichting en Arent thoe Boecop betogen dat het bestemmingsplan in strijd met het stedenbouwkundig plan "Havengebied Elburg en omgeving" uit 2011 is vastgesteld. Volgens hen had de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan het stedenbouwkundig plan moeten betrekken omdat dit een geldende beleidsregel is. Het bestemmingsplan is volgens hen op diverse punten in strijd met het stedenbouwkundig plan, onder meer vanwege het voorziene woningbouwprogramma, de omvang van de woningen en de bouwmaterialen.

4.1.    De raad heeft toegelicht dat het stedenbouwkundig plan op 26 september 2011 is vastgesteld in het kader van het bestemmingsplan "Kruismaten 2012". In dat bestemmingsplan is in artikel 20.2 van de regels een wijzigingsbevoegdheid opgenomen die onder meer betrekking heeft op het plangebied van het voorliggende plan. De wijzigingsbevoegdheid voorziet er (deels) in om de ontwikkeling mogelijk te maken waar het voorliggende plan in voorziet. In het stedenbouwkundig plan zijn destijds daarvoor de beleidskaders opgenomen die het college van burgemeester en wethouders moet betrekken bij het gebruikmaken van de wijzigingsbevoegdheid. Dat volgt ook uit artikel 20.2 van de planregels, waarin een koppeling is gemaakt met het stedenbouwkundig plan. Omdat het initiatief van [partij] op enkele punten niet voldeed aan de voorwaarden voor toepassing van de wijzigingsbevoegdheid, is het voorliggende plan vastgesteld. Volgens de raad is het stedenbouwkundig plan voor het voorliggende bestemmingsplan niet van betekenis, in die zin dat hij daaraan niet gebonden is en hij het plan ook niet daaraan heeft hoeven te toetsen.

4.2.    Gelet op de toelichting van de raad over de betekenis van het stedenbouwkundig plan, is de Afdeling van oordeel dat de raad het bestemmingsplan niet daaraan heeft hoeven te toetsen. De raad is daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan waar een eigen beeldkwaliteitsplan aan ten grondslag ligt, niet aan gebonden. Dat het bestemmingsplan volgens Elburg Foods en [appellant sub 3], de Botterstichting en Arent thoe Boecop op verschillende punten afwijkt van het stedenbouwkundig plan, wat daar ook van zij, raakt daarom niet de rechtmatigheid van het bestemmingsplan. De raad heeft het stedenbouwkundig plan ook niet formeel hoeven te herzien alvorens het bestemmingsplan vast te stellen. Via het beeldkwaliteitsplan, dat als bijlage 1 bij de planregels is gevoegd en is vermeld als toetsingskader in de artikelen 3.3.2, onder c, en 5.3.2, onder b, van de planregels, is bovendien aandacht besteed aan het stedenbouwkundig plan. In het beeldkwaliteitsplan zijn de randvoorwaarden opgenomen, zowel op het gebied van de stedenbouwkundige massaopbouw als op het gebied van de beeldkwaliteit, waaraan een toekomstig ontwerp moet voldoen. Dit beeldkwaliteitsplan is door de gemeente in overleg met het Gelders Genootschap en de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed opgesteld en is geaccordeerd. Dat de raad dit niet toereikend heeft kunnen achten, hebben Elburg Foods en [appellant sub 3], de Botterstichting en Arent thoe Boecop niet aannemelijk gemaakt.

Het betoog slaagt niet.

Bouwhoogte en omvang bebouwing

5.       Elburg Foods en [appellant sub 3], de Botterstichting en Arent thoe Boecop voeren aan dat de hoogte en omvang van de voorziene bebouwing niet passend zijn in de omgeving. Voor een groot deel van de bebouwing is een bouwhoogte van maximaal 16,5 m toegestaan, die vanwege de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - afwijkende bouwhoogte" tot 1,5 m voor schijngevels kan worden overschreden. Dat sluit niet aan op de omgeving. Daarbij wijzen zij erop dat een dergelijke bouwhoogte binnen de wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan "Kruismaten 2012" maar voor een klein deel van de bebouwing was toegestaan. Volgens hen past de omvang van de bebouwing in het bijzonder niet in de omgeving vanwege het historische karakter van Elburg en zijn haven.

5.1.    De Afdeling stelt vast dat de maximale bouwhoogte die het bestemmingsplan toestaat 16,5 m is. Die bouwhoogte geldt voor ongeveer twee derde van de bebouwing. Verder is op een deel van de gronden de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - afwijkende bouwhoogte" opgenomen. Ingevolge artikel 3.2.1, onder d, sub 2, van de planregels is voor maximaal 20% van de totale breedte van het bouwvlak ten behoeve van schijngevels (een gevel die constructief niet de werkelijke gevel is, maar er meestal vóór staat) een overschrijding van de bouwhoogte tot 1,5 m toegestaan. In de wijzigingsbevoegdheid van het bestemmingsplan "Kruismaten 2012" zijn diverse maximale bouwhoogtes vermeld, variërend van 8 m tot 14 m. Weliswaar is de maximale bouwhoogte van 16,5 m, met deels een afwijking tot maximaal 18 m, die het plan toestaat, hoger dan in de omgeving is toegestaan, maar de Afdeling ziet niet in dat die bouwhoogte zo afwijkend is, dat de raad dit niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft mogen achten. De raad heeft in zoverre een andere afweging kunnen maken, waarbij hij ook andere belangen heeft betrokken, zoals het volkshuisvestingsbelang. In de omstandigheid dat de bebouwing is voorzien aan de rand van de haven van Elburg, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad daarom voor een deel van de bebouwing geen bouwhoogte van 16,5 m, met een maximale overschrijding tot 1,5 m ten behoeve van schijngevels, heeft kunnen toestaan. Niet is gebleken dat het plangebied binnen een gebied ligt met een beschermde status.

Het betoog slaagt niet.

Beperking van de gebruiksmogelijkheden en bedrijfsvoering

6.       Elburg Foods en [appellant sub 3], en de Botterstichting vrezen voor een beperking van hun bedrijfsvoering door de woningen die in het plangebied zijn voorzien. Volgens hen heeft de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van die woningen nabij hun bedrijven niet goed onderzocht en hun belangen hierbij ook onvoldoende afgewogen.

6.1.    De raad heeft aan de hand van de brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG-brochure) beoordeeld of voldoende afstand tussen de nieuwe woningen en omliggende bedrijven wordt aangehouden. In de VNG-brochure zijn afstanden aanbevolen die kunnen worden aangehouden tussen woningen en bedrijven. Die aanbevolen afstanden zijn afhankelijk van het type omgeving waarin het plangebied ligt. De VNG-brochure maakt onderscheid tussen een ‘rustige woonwijk’ en ‘gemengd gebied’. Volgens de raad is in dit geval sprake van gemengd gebied. De raad heeft op basis van de uitgangspunten uit de VNG-brochure onderzoek laten doen naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de woningen met de omliggende bedrijven. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport ‘Bedrijven en milieuzonering, herbestemming Kruismaten Havenkade te Elburg’ van bureau Kragten van 21 november 2023, dat als bijlage 18 bij de plantoelichting is gevoegd. Op basis van dat rapport stelt de raad zich op het standpunt dat het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Ter plaatse van de woningen is sprake van een goed woon- en leefklimaat. Omliggende bedrijven, zoals die van Elburg Foods, [appellant sub 3] en de Botterstichting, worden volgens de raad niet onaanvaardbaar in hun bedrijfsvoering beperkt.

Gebiedstypering

7.       Elburg Foods en [appellant sub 3], en de Botterstichting betogen dat de raad het plangebied ten onrechte heeft getypeerd als gemengd gebied. Bepalend voor de gebiedstypering is volgens hen wat feitelijk met het plan wordt beoogd. Omdat binnen het plangebied overwegend woningen zijn voorzien, is sprake van het gebiedstype rustige woonwijk als bedoeld in de VNG-brochure.

7.1.    De Afdeling volgt Elburg Foods en [appellant sub 3], en de Botterstichting niet in hun standpunt dat slechts wat het plan mogelijk maakt bepalend is voor de typering van het gebied. Voor de beoordeling welk omgevingstype in de zin van de VNG-brochure aan de orde is, is niet alleen het plangebied, maar ook het bestaande karakter van de omgeving van het plangebied van belang. In dit geval grenst het plangebied aan het bedrijventerrein Kruismaten, in de haven van Elburg. Verder maakt het bestemmingsplan, naast woningen, ook detailhandel mogelijk. In en in de omgeving van het plangebied zijn niet alleen woningen, maar ook andere functies voorzien dan wel aanwezig. Gelet daarop, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling het gebied terecht aangemerkt als gemengd gebied als bedoeld in de VNG-brochure.

Het betoog slaagt niet.

Afstand tussen de woningen en bedrijven

8.       De richtafstanden gelden volgens de VNG-brochure tussen enerzijds de grens van de bestemming die bedrijven toelaat en anderzijds de uiterste situering van de gevel van een woning die ingevolge het bestemmingsplan of via vergunningvrij bouwen mogelijk is.

- de bedrijfsvoering van Elburg Foods

9.       Voor zover Elburg Foods betoogt dat wat betreft haar bedrijfsvoering niet wordt voldaan aan de richtafstand van 200 m, slaagt dat betoog niet. Uit de VNG-brochure volgt dat die richtafstand geldt voor een bedrijf in milieucategorie 4.1 in een gebied dat is getypeerd als rustige woonwijk. Hoewel niet in geschil is dat Elburg Foods op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan een bedrijf in milieucategorie 4.1 mag exploiteren en dat ook doet, is de raad terecht uitgegaan van een kortere richtafstand, namelijk 100 m, voor gemengd gebied. Niet in geschil is dat aan die richtafstand wordt voldaan.

9.1.    Niettemin heeft de raad zich volgens Elburg Foods niet op het standpunt kunnen stellen dat ter plaatse van de nieuwe woningen sprake zal zijn van een goed woon- en leefklimaat. Elburg Foods wijst vooral op geurhinder voor de woningen door haar bedrijfsvoering. Het betreft hier onder meer het op zes dagen in de week frituren van gemarineerde kipproducten. Dat geen goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd, volgt volgens haar uit de door haar overgelegde notitie ‘Geurbeoordeling Elburg Foods’ van Witteveen+Bos van 26 februari 2024. In die notitie is in het kader van een aanvraag voor een milieuvergunning van Elburg Foods onderzocht of voldaan wordt aan de geurnormen die volgen uit het Gelders geurbeleid. Voor nieuwe woningen geldt de streefwaarde met een afwijking tot hoogstens de richtwaarde. Geconcludeerd wordt dat wel ruim wordt voldaan aan de richtwaarde, maar niet aan de streefwaarde. Daarom heeft de raad volgens Elburg Foods niet kunnen concluderen dat sprake is van een goed woon- en leefklimaat en zij niet wordt belemmerd in haar bedrijfsvoering.

9.2.    Bij brief van 13 augustus 2025 heeft de raad het rapport ‘De Nieuwe Haven, nadere onderbouwing Bedrijven & Milieuzonering’ van DGMR van 8 augustus 2025 ingezonden. In dit rapport is ingegaan op het aspect geur, maar niet in relatie tot het bedrijf van Elburg Foods.

Elburg Foods heeft niettemin op het rapport van DGMR gereageerd. Zij heeft onder meer de notitie ‘Geurbeoordeling - beroep Elburg Foods’ van Witteveen+Bos van 24 oktober 2025, referentie 128693/25-016.669, overgelegd. Daarin staat dat de nieuwe woningen voor Elburg Foods de dichtstbijzijnde geurgevoelige objecten zullen zijn. In de lopende procedure voor een milieuvergunning moet Elburg Foods, om aan het Gelders geurbeleid te voldoen, de geurbelasting reduceren tot aan de streefwaarde van ‘minder hinderlijk’ wordt voldaan. Door de nieuwe woningen kan Elburg Foods niet volstaan met een reductie met factor 2, wat voor de bestaande woningen genoeg zou zijn, maar is een reductie met factor 3 nodig. Bij de nieuwe woningen zal bij factor 2 geen sprake zijn van een goed woon- en leefklimaat. Verder wordt een toekomstige uitbreiding van Elburg Foods door de woningbouwontwikkeling ingeperkt.

De raad heeft hier met een brief van 28 november 2025 en een reactie van DGMR van 27 november 2025 op gereageerd. De raad wijst er nogmaals op dat aan de richtafstand van 100 m wordt voldaan. Elburg Foods wordt niet in haar bedrijfsvoering beperkt, nu inmiddels met een geuronderzoek van Witteveen+Bos van 24 oktober 2025, referentie 128693/25-016.671, is gebleken dat de aangevraagde milieuvergunning voor een productiecapaciteit van 15.000 ton/jaar, met geurreducerende nageschakelde techniek in de vorm van een biofilter, vergunbaar is. De nieuwbouw is daarom volgens de raad niet belemmerend voor Elburg Foods.

9.3.    Uit wat de Afdeling onder 9 heeft overwogen, volgt dat voor de bedrijfsvoering van Elburg Foods van een richtafstand van 100 m kan worden uitgegaan. Omdat daaraan met een afstand van ongeveer 120 m wordt voldaan, heeft de raad zich in beginsel op het standpunt kunnen stellen dat de woningen op een voldoende afstand van de locatie van Elburg Foods zijn voorzien en dat zodoende de bedrijfsvoering van Elburg Foods niet onaanvaardbaar wordt beperkt.

De raad baseert zich verder op het geuronderzoek van Witteveen+Bos van 24 oktober 2025, referentie 128693/25-016.671, waaruit volgt dat de aangevraagde milieuvergunning voor een productiecapaciteit van 15.000 ton/jaar vergunbaar is. Dit geuronderzoek is van recentere datum en meer specifiek dan de door Elburg Foods genoemde notitie ‘Geurbeoordeling Elburg Foods’ van Witteveen+Bos van 26 februari 2024. Wat in die notitie staat, waar Elburg Foods een beroep op heeft gedaan, laat de Afdeling daarom buiten beschouwing.

De Afdeling heeft geen aanwijzingen voor de aanname dat de bedrijfssituatie van Elburg Foods in het geuronderzoek niet volledig is beschreven. De woningbouwontwikkeling is in het onderzoek meegenomen. Anders dan de raad op de tweede zitting naar voren heeft gebracht, is de Afdeling van oordeel dat de nieuwe woningen als woningen in categorie A, en niet B, in de zin van het Gelders geurbeleid zijn aan te merken. Het gaat om een relatief groot aantal woningen tegen een bedrijventerrein aan en niet om enkele bedrijfswoningen binnen een werkgebied. Dit vindt bevestiging in het rapport van DGMR van 8 augustus 2024 waar op bladzijde 9 staat dat voor de woningen aan de Havenkade wordt getoetst aan de normstelling voor woningen in de gebiedscategorie "wonen".

De Afdeling maakt verder uit het geuronderzoek op dat de geur van Elburg Foods als ‘minst hinderlijk’ in de zin van het Gelders geurbeleid wordt aangemerkt. Niettemin is in het onderzoek ook ingegaan op de aard ‘minder hinderlijk’. De geur wordt in ieder geval niet als ‘hinderlijk’ aangemerkt. In beginsel wordt getoetst aan de streefwaarde en als daar niet aan kan worden voldaan, dan geldt voor dit geval de richtwaarde als uitgangspunt.

De nieuwe woningen zullen de dichtst bij de inrichting van Elburg Foods gelegen woningen in categorie A in de zin van het Gelders geurbeleid zijn. Uit het onderzoek volgt dat ter plaatse van de nieuwe woningen bij de 98-percentiel geurcontour (het getal geeft aan hoeveel procent van de tijd onder de norm wordt gebleven) aan de streefwaarde, en dus ook de richtwaarde, voor minst hinderlijke geur van 1,5 odour units per kubieke meter lucht wordt voldaan. Als maximale waarde is berekend 1,4 odour units per kubieke meter. Met een biofilter, dat Elburg Foods binnen een jaar na vergunningverlening zal plaatsen, zal deze waarde 0,7 odour units per kubieke meter zijn. Deze waarde is berekend ter plaatse van de bedrijfswoning Havenkade 42 waar de nieuwbouw is voorzien. Volgens het geuronderzoek wordt op dat moment ook voldaan aan de richtwaarde voor minder hinderlijke geur. Gelet daarop, heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat Elburg Foods door de nieuwe woningen niet in de bedrijfsvoering wordt beperkt, wat bevestiging vindt in de inmiddels opgestelde ontwerpmilieuvergunning. Dat aan de richtwaarden van de minst hinderlijke geur en de minder hinderlijke geur wordt voldaan, betekent ook dat de raad heeft kunnen aannemen dat bij de nieuwe woningen vanwege Elburg Foods een aanvaardbaar geurniveau zal heersen.

Elburg Foods heeft ten slotte weliswaar gesteld dat een verdere uitbreiding van haar bedrijf door de nieuwe woningen wordt bemoeilijkt, maar zij heeft geen enkele aanwijzing gegeven dat dit een concreet voornemen is. Ook heeft zij niet duidelijk gemaakt hoe zij dat op haar perceel wil realiseren en of dit planologisch mogelijk is. De Afdeling ziet dat daarom als een onzekere toekomstige gebeurtenis waar de raad geen rekening mee heeft hoeven te houden.

Uit het voorgaande volgt dat het onder 3.1 vastgestelde gebrek in het besluit van 5 februari 2024 wat betreft de situatie van Elburg Foods is hersteld.

- de bedrijfsvoering van [appellant sub 3]

10.     [appellant sub 3] wijst erop dat zijn percelen direct aan het plangebied grenzen. Voor de percelen wordt niet voldaan aan de richtafstand uit de VNG-brochure. Dat heeft de raad weliswaar onderkend, maar volgens [appellant sub 3] heeft de raad zich vervolgens niet op het standpunt kunnen stellen dat zijn gebruiksmogelijkheden en bedrijfsvoering niet onaanvaardbaar worden beperkt door het plan. Hoewel het klopt dat [appellant sub 3] geen bedrijf heeft dat is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel (KvK) en ook geen bedrijf heeft dat behoort tot de toegestane milieucategorie 3.2, gebruikt hij de percelen wel voor opslag en heeft hij er belang bij dat de percelen geschikt blijven voor een bedrijf in milieucategorie 3.2. Hij wil niet meewerken aan een afschaling van de milieucategorie. De raad heeft ten onrechte geen rekening gehouden met zijn belangen, aldus [appellant sub 3].

10.1.  Over de gevolgen van het bestemmingsplan voor de gebruiksmogelijkheden en de bedrijfsvoering van [appellant sub 3] overweegt de Afdeling dat niet in geschil is dat niet aan de richtafstand uit de VNG-brochure van 50 m voor een bedrijf in milieucategorie 3.2 in gemengd gebied wordt voldaan, nu het bestemmingsplan met de bestemming "Wonen" voorziet in de mogelijkheid om op een afstand van minder dan 10 m vanaf de grens van de gronden van [appellant sub 3] maximaal elf woningen aan de J.P. Broekhovenstraat te realiseren. Verder ligt het bouwvlak behorende bij het plandeel met de bestemming "Gemengd" waar maximaal 45 wooneenheden aan de Havenkade kunnen komen, op een afstand van ongeveer 25 m van de perceelgrens.

10.2.  Volgens de raad maakt dat echter niet dat daarom ter plaatse van de nieuwe woningen geen goed woon- en leefklimaat is gewaarborgd en dat [appellant sub 3] onaanvaardbaar wordt belemmerd in zijn gebruiksmogelijkheden. De raad verwijst daarvoor naar het rapport van Kragten van 21 november 2023, waarin staat dat blijkens de informatie van de KvK op de percelen van [appellant sub 3] geen bedrijven zijn gevestigd en dat de percelen in gebruik zijn voor opslagruimten. Ook is volgens de raad niet gebleken van concrete plannen aan de zijde van [appellant sub 3] om een intensievere bedrijfsvoering (tot categorie 3.2) dan het gebruik als opslagruimten te beginnen. Bovendien wordt [appellant sub 3] volgens de raad al beperkt in zijn gebruiksmogelijkheden door de bestaande bedrijfswoningen aan de J.P. Broekhovenstraat 1a en Havenkade 42 op het bedrijventerrein Kruismaten. De vlakken met de functieaanduiding "bedrijfswoning" in het bestemmingsplan "Kruismaten 2012" liggen dichter bij de grens met het perceel van [appellant sub 3] dan de met het voorliggende bestemmingsplan mogelijk gemaakte woningen. Die woningen leiden daarom volgens de raad niet tot een verdere beperking van de bedrijfsmogelijkheden van [appellant sub 3].

10.3.  Op de percelen van [appellant sub 3] kan bij recht een bedrijf in milieucategorie 3.2 worden gestart nu het geldende bestemmingsplan "Kruismaten 2012" dat toestaat. Volgens de VNG-brochure zijn woningen in gemengd gebied in beginsel niet aanvaardbaar met dit type bedrijfsvoering binnen een afstand van 50 m. Dat kan anders zijn als uit onderzoek naar de gevolgen van de milieubelasting van een dergelijke bedrijfsvoering op de voorziene woningen blijkt dat een kortere afstand aanvaardbaar is. Die gevolgen heeft de raad bij de planvaststelling niet onderzocht. In zoverre heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling niet op het standpunt kunnen stellen dat ter plaatse van de nieuwe woningen sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en [appellant sub 3] niet onaanvaardbaar wordt beperkt in zijn gebruiksmogelijkheden en bedrijfsvoering. De dichterbij gelegen bedrijfswoningen ontslaan de raad niet van de verplichting om afdoende te motiveren waarom hij het ruimtelijk aanvaardbaar acht om te voorzien in woningbouw direct naast een perceel waar een bedrijfsbestemming tot milieucategorie 3.2 op rust.

10.4.  Bij brief van 13 augustus 2025 heeft de raad het rapport ‘De Nieuwe Haven, nadere onderbouwing Bedrijven & Milieuzonering’ van DGMR van 8 augustus 2025 ingezonden. In dit rapport is, aanvullend op het rapport van Kragten van 21 november 2023, met name een nadere analyse van het effect van de bedrijfswoningen opgenomen. Daaruit volgt, aldus de raad, dat bij de nieuwe woningen aan het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau kan worden voldaan. Voor het maximale geluidniveau kunnen maatwerkvoorschriften worden gesteld, waarbij volgens de raad van belang is dat in artikel 3.3.2, onder a, van de planregels is bepaald dat er zodanige gevelisolatiemaatregelen moeten worden getroffen dat de piekgeluiden lager zijn dan 55 dB(A) als etmaalwaarde. Bij de woningen zal daarom volgens de raad sprake zijn van een goed woon- en leefklimaat, zonder dat [appellant sub 3] verder in zijn gebruiksmogelijkheden (categorie 3.2) wordt beperkt.

[appellant sub 3] heeft hierop de notitie ‘Geluidsbeoordeling De Nieuwe Haven [appellant sub 3]’ van Witteveen+Bos van 28 oktober 2025 overgelegd. Daarin staat dat [appellant sub 3] door de nieuwe woningen wel wordt beperkt in zijn bedrijfsmogelijkheden. Volgens Witteveen+Bos is DGMR uitgegaan van een onjuiste positie van de bedrijfswoning J.P. Broekhovenstraat 1a. Daardoor valt de geluidsbelasting op de nieuwbouw, zowel het langtijdgemiddelde niveau als het piekniveau, te laag uit. Uitgegaan had moeten worden van de daadwerkelijke verblijfsfunctie. Bovendien zijn de overschrijdingen van het piekniveau in de avond en nacht nog veel hoger. Een goed woon- en leefklimaat is daarom niet gewaarborgd volgens Witteveen+Bos.

De raad heeft hier met een brief van 28 november 2025 en een reactie van DGMR van 27 november 2025 op gereageerd. DGMR is uitgegaan van de grens van het aanduidingsvlak "bedrijfswoning", niet van de gevel van de feitelijk aanwezige bedrijfswoning. Verder stelt DGMR dat de piekgeluiden in de avond en nacht in de beoordeling zijn betrokken. Gelet daarop, handhaaft de raad zijn standpunt dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat bij de nieuwe woningen is gewaarborgd en dat deze niet voor een verdere inperking van de bedrijfsmogelijkheden van [appellant sub 3] zorgen.

10.5.  Tegen het perceel van [appellant sub 3] aan ligt in het bestemmingsplan "Kruismaten 2012" een vlak met de aanduiding "bedrijfswoning". Zo’n 40 m ten westen daarvan ligt nog zo’n vlak. Dat vlak ligt op een afstand van ongeveer 18 m van het perceel van [appellant sub 3]. De woningen binnen de bestemming "Wonen" zijn in het voorliggende bestemmingsplan mogelijk gemaakt op ongeveer 6 m van het perceel van [appellant sub 3]. De woningen binnen de bestemming "Gemengd" kunnen op ongeveer 24 m komen. De nieuwe woningen komen daarmee op een iets grotere afstand van het perceel van [appellant sub 3] dan de op grond van het bestemmingsplan "Kruismaten 2012" mogelijke twee bedrijfswoningen. De vraag is of [appellant sub 3] door de woningbouw in zijn bedrijfsmogelijkheden wordt beperkt en of ter plaatse van de nieuwe woningen uit het oogpunt van geluid vanwege het perceel van [appellant sub 3] een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd.

10.6.  Voor het geluidsniveau heeft DGMR een berekening gemaakt waarbij de aanwezigheid van beide bedrijfswoningen is betrokken. Dat uitgangspunt acht de Afdeling correct en ook Witteveen+Bos betwist dat in de notitie van 28 oktober 2025 niet. De nieuwbouw komt onder meer op de plek van die bedrijfswoningen. De Afdeling overweegt dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant sub 3] al wordt beperkt in zijn bedrijfsmogelijkheden door beide bedrijfswoningen. Daarbij heeft de raad als uitgangpunt kunnen nemen de planologische mogelijkheden, derhalve niet de feitelijke ligging van de bedrijfswoningen op grotere afstand van het perceel van [appellant sub 3]. Dat uitgesloten is dat de bedrijfswoning J.P. Broekhovenstraat 1a binnen het aanduidingsvlak dichter op het perceel van [appellant sub 3] wordt gebouwd, acht de Afdeling niet gebleken. Verder wordt ook voor [appellant sub 3] uitgegaan van zijn planologische bedrijfsmogelijkheden, dus niet alleen de huidige bedrijfsopslag.

Uit de berekening volgt een waarde van ten hoogste 50 dB(A) als etmaalwaarde voor de nieuwe woningen. Daarmee wordt voldaan aan de normstelling uit het Activiteitenbesluit milieubeheer.

Uit het akoestisch onderzoek volgt dat wat betreft de piekgeluiden in de dagperiode een maximale geluidsbelasting van ten hoogste 72 dB(A) op de nieuwe woningen plaatsvindt. Ingevolge het Activiteitenbesluit is het maximum op de gevel van geluidsgevoelige gebouwen niet op een bedrijventerrein in de dagperiode 70 dB(A). De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat voor de overschrijding met 2 dB(A) maatwerkvoorschriften kunnen worden gesteld. Uitgaande van een representatieve maximale invulling van het perceel van [appellant sub 3] had de raad wel enig inzicht in die alsdan te stellen voorschriften moeten geven. Dat heeft de raad niet gedaan en [appellant sub 3] kan zodoende ook niet inschatten hoe zulke voorschriften zijn bedrijfsbelangen mogelijk schaden. De raad heeft niet deugdelijk gemotiveerd dat [appellant sub 3] door de nieuwe woningen niet verder in zijn bedrijfsmogelijkheden wordt beperkt.

10.7.  Voor de aanvaardbaarheid van de geluidsbelasting op de nieuwe woningen heeft de raad erop gewezen dat de gevelisolatie zodanig is dat in de nieuwe woningen piekgeluiden lager zijn dan 55 dB(A) als etmaalwaarde. Hij wijst er daarbij op dat in artikel 3.3.2, onder a, en in artikel 5.3.2, onder a, van de planregels een voorwaardelijke verplichting is opgenomen met als strekking dat de geluidsisolatie van de gevels van de nieuwe woningen ten minste 25 dB moet bedragen.

10.8.  Ingevolge artikel 3.3.2, onder a, van de planregels moet bij de omgevingsvergunning Bouw bij de bepaling van de gevelisolatiemaatregelen uit worden gegaan van de gecumuleerde geluidsbelasting conform het op 4 december 2007 vastgestelde Beleidskader Geluid van de gemeente Elburg. Hierbij moeten alle bronsoorten worden betrokken. Voor het onderdeel industrielawaai moet bij de cumulatie worden uitgegaan van totaal 60 dB(A) op de gevel bij de nieuw te bouwen woningen als gevolg van de bedrijven, uitgaande van 55 dB(A) per bedrijf. Deze bepaling geldt voor de bestemming "Gemengd". Artikel 5.3.2, onder a, is gelijkluidend en geldt voor de bestemming "Wonen".

10.9.  Beide bepalingen moet naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als regels waaraan bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit moet worden getoetst. Het zijn, hoewel ze zijn ondergebracht in de artikelen 3.3 en 5.3, geen gebruiksregels en ook geen voorwaardelijke verplichtingen.

Voor de uitleg van de artikelen 3.3.2, onder a, en 5.3.2, onder a, van de planregels is het Beleidskader Geluid van belang. De Afdeling begrijpt dat uit dat beleidskader een verplichte gevelwering van 25 dB(A) volgt. Die wering is van belang voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De raad heeft het beleidskader echter niet overgelegd en de Afdeling heeft dit ook op internet niet althans niet in volledigheid gevonden. De raad heeft niet duidelijk gemaakt waar de verplichte wering van 25 dB(A) uit volgt. Daarbij zou de verplichte wering van 25 dB(A) van belang zijn voor het piekgeluid, terwijl de artikelen 3.3.2, onder a, en 5.3.2, onder a, eerder duiden op het langtijdgemiddelde geluidsniveau omdat de waardes van 55 en 60 dB(A) betrekking hebben op het geluid op de gevel en niet in de woning.

Hierbij komt verder dat de artikelen 3.3.2, onder a, en 5.3.2, onder a, niet duidelijk maken of een aanvraag om een omgevingsvergunning moet worden afgewezen als niet aan het beleidskader wordt voldaan. Er staat immers slechts dat ‘uitgegaan moet worden van’.

De raad baseert zich verder voor de afwijking van het piekgeluid op stap 3 uit de VNG-brochure. Het komt de Afdeling voor dat dit niet juist is omdat het piekgeluid in stap 3 is gemaximeerd op 70 dB(A). De raad heeft op de tweede zitting erkend dat het met 72 dB(A) om stap 4 gaat. Stap 4 betekent dat de bouw van woningen hier alleen mogelijk is als de raad dit grondig onderzoekt, onderbouwt en motiveert. Uit het voorgaande volgt dat de raad dat niet heeft gedaan.

Dit maakt dat niet onverkort van het standpunt van de raad kan worden uitgegaan dat sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Wat verder door Witteveen+Bos en DGMR naar voren is gebracht, laat de Afdeling buiten bespreking.

Uit het voorgaande volgt dat de raad het zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek inzake [appellant sub 3] niet heeft hersteld.

- de bedrijfsvoering van de Botterstichting

11.     De Botterstichting betoogt dat de raad voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de woningen nabij haar bedrijf is uitgegaan van een te korte afstand. Dat komt doordat de raad voor haar bedrijfsvoering ten onrechte is uitgegaan van maximaal milieucategorie 2. Hoewel zij een museum in maximaal categorie 2 exploiteert, heeft zij ook een scheepswerf waar zij onderhoud aan botters uitvoert. Een scheepsbouw- en reparatiebedrijf voor houten schepen behoort tot milieucategorie 3.1. Daarvoor geldt in gemengd gebied een richtafstand van 30 m. Dat, in het bijzonder vanwege het geluidsaspect, geen goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd bij de woningen door haar bedrijfsvoering, blijkt volgens de Botterstichting ook uit het door haar overgelegde rapport van Aveco de Bondt van 16 mei 2024. In dat rapport is op basis van berekeningen geconcludeerd dat de Botterstichting de geluidnormen uit de milieuvergunning van 14 januari 2008 ter plaatse van de woningen zal overschrijden. Volgens de Botterstichting heeft de raad zich dus niet op het standpunt kunnen stellen dat de woningen niet leiden tot een beperking van haar bedrijfsvoering.

11.1.  De raad heeft aan het bestreden besluit van 5 februari 2024 ten grondslag gelegd dat uitgegaan moet worden van een bedrijf in maximaal milieucategorie 2. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan staat namelijk bedrijven toe die vallen onder de categorieën 1 en 2. Een scheepsbouw- en reparatiebedrijf voor houten schepen valt onder categorie 3.1. Omdat een dergelijke bedrijfsvoering niet is toegestaan op grond van het op de locatie van de Botterstichting geldende bestemmingsplan, heeft de raad bij het nemen van het bestreden besluit daarmee geen rekening gehouden. Hij heeft zich daarbij gebaseerd op het rapport van Kragten van 21 november 2023. Voor een bedrijf in categorie 2 geldt in gemengd gebied een richtafstand van 10 m. Daaraan wordt voldaan. Om er zeker van te zijn dat er op het punt van geluid door de activiteiten van de Botterstichting sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene woningen, heeft de raad akoestisch onderzoek laten uitvoeren. Dat heeft geresulteerd in een memo van Sweco van 13 december 2018, als bijlage gevoegd bij het rapport van Kragten van 21 november 2023. Daarin is op basis van berekeningen geconcludeerd dat de Botterstichting kan voldoen aan de voor haar geldende geluidnormen ter plaatse van de nieuwe woningen. De Botterstichting wordt dus volgens de raad niet belemmerd in haar bedrijfsvoering.

11.2.  Bij brief van 19 augustus 2025 heeft de raad het rapport ‘De Nieuwe Haven, nadere onderbouwing bestaande rechten Botterwerf’ van DGMR van 18 augustus 2025 ingezonden. Daaruit volgt volgens de raad dat de Botterstichting de haar toegestane activiteiten op basis van het gebruiksovergangsrecht mag continueren en dat met haar activiteiten een aanvaardbaar woon- en leefklimaat bij de nieuwe woningen is gewaarborgd. In het rapport heeft DGMR zich op het standpunt gesteld dat Aveco de Bondt zich in haar rapport van 16 mei 2024 niet heeft gebaseerd op de juiste uitgangspunten. Zij had volgens DGMR moeten uitgaan van de bedrijfstijden, bedrijfsactiviteiten en werkzaamheden die in 2008 en 2012 zijn vergund. Dat is ook het standpunt van de raad.

De Botterstichting heeft hierop naar voren gebracht dat milieuaspecten niet relevant zijn voor de uitleg van het overgangsrecht. Verder heeft zij een memo van Aveco de Bondt van 21 oktober 2025 overgelegd. Daarin staat dat DGMR ten onrechte de los- en verplaatsingsactiviteiten van hout op het buitenterrein en het gebruik van de kettingzaag buiten beschouwing heeft gelaten. Aveco de Bondt concludeert dat bij de nieuwe woningen geen sprake zal zijn van een goed woon- en leefklimaat en dat de bedrijfsvoering van de Botterstichting door de woningen zal worden belemmerd.

De raad heeft hierop gereageerd met een reactie van DGMR van 27 november 2025. De raad stelt zich op het standpunt dat de uitleg van de Botterstichting van het gebruiksovergangsrecht onjuist is. Bovendien heeft de Botterstichting volgens de raad niet aangetoond dat zij op de peildatum van het bestemmingsplan, 6 augustus 2013, meer deed dan haar in 2008 en 2012 was vergund.

11.3.  De Botterstichting is gevestigd op gronden van het gebied van het bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht" van 24 juni 2013. Op de gronden van de Botterstichting rust de bestemming "Bedrijf" met de functieaanduiding "museum". Uit artikel 7.1, aanhef en onder a en b, van de regels van dat plan volgt dat op deze gronden bedrijven uit de categorieën 1 en 2 uit bijlage 1 bij de planregels en een museum zijn toegestaan. Tussen partijen is niet in geschil dat een scheepsbouw- en reparatiebedrijf voor houten schepen valt onder milieucategorie 3.1. Dat volgt ook uit bijlage 1 bij de betreffende planregels. Dat betekent dat voor zover de Botterstichting activiteiten verricht die horen bij een scheepswerf voor houten schepen, zoals het onderhoud van botters, die activiteiten niet zijn toegestaan op grond van de regels voor de bestemming "Bedrijf". Dat de raad volgens de Botterstichting heeft beoogd de bedrijvigheid positief te bestemmen, kan, wat daar ook van zij, niet afdoen aan de duidelijke tekst van de regels van het bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht".

11.4.  De Botterstichting voert aan dat het gebruik van de gronden als scheepswerf op de peildatum van het bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht", 6 augustus 2013, aanwezig was en ononderbroken en ongewijzigd is voortgezet. Zij betoogt dat zij een beroep kan doen op het overgangsrecht in artikel 46.2 van de regels van het bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht". Daarop gaat de Afdeling hierna in.

11.5.  Artikel 46.2 Overgangsregels gebruik van het bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht" luidt:

"a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.

b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in sublid a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.

c. Indien het gebruik, bedoeld in sublid a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.

d. Sublid a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."

11.6.  De Botterstichting heeft het huidige terrein vóór de peildatum van het bestemmingsplan aangekocht en zich daar gevestigd. Ter plaatse gold toen de bestemming "Kleine bedrijven, klasse A, met bijbehorende erven (BKA)" uit het bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht buiten de Veste" van 8 december 1977. Artikel 6 van de planvoorschriften maakte ter plaatse een "scheepsreparatiewerf" mogelijk. Voor het gebruik golden geen verdere beperkingen. Voor de realisering van de bebouwing van de botterwerf buiten het bouwvlak is een vrijstellingsprocedure ingevolge artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening gevoerd. Met die vrijstelling is in november 2008 een bouwvergunning eerste fase verleend. Begin 2009 is een bouwvergunning tweede fase verleend. In 2008 en 2012 zijn aan de Botterstichting milieuvergunningen verleend. Per 1 januari 2013 is de werf onder de werking van het Activiteitenbesluit komen te vallen.

11.7.  De Afdeling overweegt dat voor de beoordeling of het gebruik onder het overgangsrecht in artikel 46.2 van de regels van het bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht" valt, bepalend is wat het feitelijke gebruik was op de peildatum. In deze bepaling staat geen beperking die verband houdt met milieuregelgeving.

De Botterstichting heeft met haar nadere reactie van 27 oktober 2024 een overzicht gegeven van de werkzaamheden die op de locatie Havenkade 39 plaatsvonden tot aan de peildatum, op de peildatum en na de peildatum. Zij heeft dit overzicht onderbouwd met een grote hoeveelheid stukken. Uit die stukken volgt dat op de locatie niet alleen eigen boten werden en worden gerestaureerd, maar ook boten van derden. De Botterstichting heeft facturatie overgelegd. Ook wordt de werf beschikbaar gesteld voor booteigenaren die zelf onderhoud willen verrichten. De werkzaamheden vinden deels buiten plaats, ook aan stalen schepen en ook in de avond. In 2011 is de Botterstichting erkend als officieel leerbedrijf. Voor de restauratie van boten zijn subsidies verleend. Op de peildatum had de Botterstichting tien vaartuigen in eigendom die ter plaatse werden onderhouden. De situatie is volgens haar na de peildatum ongewijzigd gebleven. Er worden nog steeds restauratieprojecten uitgevoerd, ook aan - soms monumentale - vaartuigen van derden. Verder wordt elk vaartuig van de Botterstichting jaarlijks onderhouden en soms worden daaraan grote restauratiewerkzaamheden uitgevoerd. Voor deze restauratiewerkzaamheden zijn verscheidene subsidiebeschikkingen afgegeven. Daarnaast verleent de provincie subsidies aan de Botterstichting. De raad heeft daar niets tegenover gezet, anders dan het uitspreken van de aannemelijkheid dat de werkzaamheden zijn veranderd en geïntensiveerd. Daarvoor wordt verwezen naar een overzicht in de rapportage van DGMR van 18 augustus 2025 met verschillen tussen de uitgangspunten van Aveco de Bondt en de uitgangspunten in de vergunningen uit 2008 en 2012. Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling niet toereikend onderbouwd dat het gebruik zich op de peildatum beperkte tot wat met de vergunningen was toegestaan. De Botterstichting heeft aannemelijk gemaakt dat het met het bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht" strijdige gebruik ruimer was dan vermeld in de vergunningen, op de peildatum plaatsvond en daarna ononderbroken en in de kern beschouwd ongewijzigd is voortgezet.

Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de Botterstichting een beroep toekomt op het overgangsrecht in artikel 46.2 van de regels van het bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht" wat betekent dat zij aan de Havenkade 39 nog immer een botterwerf op de wijze zoals dat plaatsvond op 6 augustus 2013 mag exploiteren. Niet aannemelijk is dat aan dit gebruik op korte termijn een einde komt. De raad lijkt bovendien zijn eerder ingenomen standpunt, dat de Botterstichting geen beroep op het overgangsrecht toekomt omdat de activiteiten zijn geïntensiveerd dan wel dat dit beroep wordt beperkt door wat in de milieuvergunningen uit 2008 en 2012 is bepaald, op de tweede zitting te hebben gewijzigd. De raad heeft bevestigd, zo begrijpt de Afdeling, dat de Botterstichting het gebruik, zoals dat op de peildatum 6 augustus 2013 plaatsvond, planologisch mag voortzetten. Dit betekent dat de raad bij het bepalen van een aanvaardbare afstand tussen het terrein van de Botterstichting en de nieuwe woningen ten onrechte is uitgegaan van een bedrijfsvoering in milieucategorie 2, waarvoor in gemengd gebied een richtafstand van 10 m geldt. De raad had moeten uitgaan van milieucategorie 3.1 waarvoor in gemengd gebied een richtafstand van 30 m geldt. Niet in geschil is dat niet aan die afstand wordt voldaan. Afwijking daarvan moet dus worden gemotiveerd. Op de vraag of de Botterstichting het gebruik in het kader van het milieuspoor kan voortzetten en of bij de woningen sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, gaat de Afdeling vervolgens in.

11.8.  De raad moet bij de beoordeling of kan worden voorzien in woningbouw rekening houden met de bestaande en, op basis van het overgangsrecht, planologisch toegestane bedrijfsactiviteiten, zowel voor de vraag of de bedrijfsactiviteiten worden beperkt door de nieuwe woningen, als voor de vraag of ter plaatse van de nieuwe woningen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Dat heeft de raad ten onrechte niet gedaan. Dat mogelijk niet voor alle bedrijfsactiviteiten een melding is gedaan op grond van het Activiteitenbesluit, maakt niet dat de raad geen rekening hoefde te houden met al het bestaande, planologisch toegestane gebruik zoals dat blijkt uit de stukken van de Botterstichting. De oude milieuvergunningen van voor het moment waarop het Activiteitenbesluit van toepassing werd, zijn in dat kader niet van belang. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt dat de planologisch toegelaten werkzaamheden van de Botterstichting mogelijk blijven na de bouw van de nieuwe woningen doordat ze passen binnen de geluidsniveaus van het Activiteitenbesluit dan wel dat in zoverre maatwerkvoorschriften mogelijk zijn. Dit maakt ook dat niet onverkort van de berekende geluidsresultaten kan worden uitgegaan wat betekent dat de afwijking van de richtafstand van 30 m in het kader van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet deugdelijk is gemotiveerd waar nog bij komt dat die beoordeling plaatsvindt in het kader van een goede ruimtelijke ordening, wat ruimer kan zijn.

Hieruit volgt dat de raad het zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek inzake de Botterstichting niet heeft hersteld.

Verkeer

12.     Elburg Foods en [appellant sub 3], de Botterstichting en Arent thoe Boecop betogen dat het bestemmingsplan leidt tot een onaanvaardbare verkeersdruk op de Havenkade. In de bestaande situatie is de verkeersdruk daar al veel te hoog.

12.1.  De raad heeft de gevolgen van het bestemmingsplan voor de verkeersafwikkeling laten beoordelen door bureau Kragten. Als bijlage 19 bij de plantoelichting is de memo ‘Verkeer en parkeren Havenkade Elburg (versie 6.0)’ van 5 september 2023 gevoegd. In de memo staat dat sprake is van een toename aan verkeersbewegingen van ongeveer 286 motorvoertuigen per werkdagetmaal wat omgerekend minder dan één auto per minuut in de spits is. Bij handhaving van de huidige verkeersstructuur, zal het verkeer van en naar de projectlocatie zich hoofdzakelijk in twee richtingen verdelen: via de Havenkade naar de N309 of via de J.P. Broekhovenstraat naar de Oostelijke Rondweg. Gezien het feit dat de toename zich over deze twee routes zal verdelen, gaat Kragten ervan uit dat de toename zal opgaan in de dagelijkse fluctuatie van het verkeer en dat voor de doorstroming geen knelpunten worden verwacht. Op de Havenkade, waar sprake is van een hoge verkeersintensiteit met gevolgen voor de leefbaarheid van omwonenden en toeristen, leidt de planontwikkeling tot een hogere verkeersintensiteit van ongeveer 3-6%. Dit is volgens Kragten relatief beperkt en bij een overzichtelijke inrichting van in- en uitritten zullen hier geen problemen voor de verkeersveiligheid ontstaan.

Aanvullend heeft de raad een interne memo van 19 augustus 2025 overgelegd waarin staat dat op 13 februari 2024 een verkeersbesluit is genomen om, ter verbetering van de leefbaarheid en bereikbaarheid, de Havenkade op de 50 drukste middagen in het jaar af te sluiten voor doorgaand verkeer. Daarmee kan de intensiteit volgens de raad daar worden teruggebracht tot onder de gewenste 2.450 motorvoertuigen per dag. Het plangebied is volgens de memo ook tijdens de afsluitingen goed bereikbaar via de Oostelijke Rondweg.

12.2.  De Afdeling heeft geen aanleiding om aan te nemen dat door de nieuwbouw op de toe- en afleidende wegen verkeersproblemen zullen ontstaan. De raad heeft zich in paragraaf 4.9.2 van de plantoelichting op het standpunt gesteld dat er naar verwachting door de nieuwbouw geen afwikkelingsproblemen op het omliggende wegennet zullen ontstaan. De raad heeft zich op de verkeersmemo van Kragten gebaseerd. Daarbij is het gemeentebestuur doende maatregelen te nemen door mogelijk een verkeerskundige scheiding aan te brengen tussen de Flevoweg en de Kruismaten. De raad heeft dit naar het oordeel van de Afdeling verder voldoende toegelicht.

Echter, de toekomstige situatie op de Havenkade met de nieuwe woningen en bedrijvigheid in de plint acht de Afdeling onvoldoende inzichtelijk gemaakt. In de plantoelichting is de raad niet op de Havenkade ingegaan. Ook in de memo van Kragten is er maar zeer beperkt op ingegaan. In de stukken leest de Afdeling verkeersintensiteiten variërend van 3.800 tot 10.100 motorvoertuigen per etmaal. Waar deze intensiteiten precies voorkomen, is de Afdeling niet duidelijk geworden.

Niet in geschil is dat de verkeerssituatie op de Havenkade regelmatig overbelast is. De huidige problemen doen zich vooral voor in het toeristische hoogseizoen. Het college van burgemeester en wethouders heeft, na de vaststelling van het bestemmingsplan, een verkeersbesluit genomen om de toegankelijkheid van de Havenkade voor doorgaand verkeer op de drukste middagen in het jaar te beperken. Het college wil daarmee bereiken dat de verkeersintensiteit op de Havenkade op maximaal 2.450 motorvoertuigen per etmaal uitkomt. De raad heeft zijn standpunt in verweer dat de verkeerssituatie op de Havenkade met de nieuwbouw aanvaardbaar is, alleen gebaseerd op het verkeersbesluit om deze weg gedurende 50 middagen in het jaar af te sluiten voor doorgaand verkeer. De raad heeft geen onderbouwing gegeven dat dit aantal middagen per jaar volstaat. Of met het verkeersbesluit niet langer sprake is van een overspannen situatie, is niet duidelijk geworden. Hoewel de toename van het aantal motorvoertuigen door de nieuwbouw relatief beperkt is, zal de raad inzicht moeten geven in de feitelijke situatie ter plaatse om een mogelijke overspannen situatie ter plaatse te kunnen uitsluiten. Dat heeft de raad niet gedaan. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2257, onder 13.3.

Uit het voorgaande volgt dat de raad het zorgvuldigheidsgebrek inzake de verkeerssituatie niet heeft hersteld.

Overige beroepsgronden

13.     De beroepsgrond van de Botterstichting over de financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich redelijkerwijs niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen redenen zijn waarom het plan op voorhand niet uitvoerbaar is. De beroepsgronden van de Botterstichting over de onderzoeken naar luchtkwaliteit, externe veiligheid en archeologie zijn niet onderbouwd. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op de uitkomsten van die onderzoeken heeft kunnen baseren.

De betogen slagen niet.

Bestuurlijke lus

14.     Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

14.1.  Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak de gebreken in het besluit van 5 februari 2024 te herstellen. Gelet op wat de Afdeling onder 10.6, 10.9, 11.7, 11.8 en 12.2 heeft overwogen, kan de raad dit doen door de artikelen 3.3.2, onder a, en 5.3.2, onder a, van de planregels te verduidelijken, met aanvullend onderzoek te beoordelen of [appellant sub 3] en de Botterstichting door de woningbouw in het bestaande, planologisch toegestane gebruik worden beperkt, en deugdelijk te motiveren dat gelet op het bedrijfsgeluid van de Botterstichting en [appellant sub 3] sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene woningen en op de Havenkade geen onaanvaardbare verkeerssituatie ontstaat.

14.2.  Op een gewijzigd of nieuw besluit blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast. De Afdeling verwijst in dat verband naar haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, onder 25.4. De raad moet de Afdeling en de andere partijen de uitkomst meedelen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen.

Proceskosten en griffierecht

15.     In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt de raad van de gemeente Elburg op om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak:

- met inachtneming van deze uitspraak de onder 10.6, 10.9, 11.7, 11.8 en 12.2 geconstateerde gebreken in het besluit van 5 februari 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "De Nieuwe Haven" te herstellen, en;

- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.

Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.

w.g. Hoekstra

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Bechinka

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2026

371