Kort geding; overheidsaansprakelijkheid, NZIA-rapportage, CO2-opslag. De vordering van NAM tot correctie van…

Team handel - voorzieningenrechter

Zaaknummer: C/09/710201 / KG ZA 26-867

Vonnis in kort geding van 14 oktober 2026

in de zaak van

NEDERLANDSE AARDOLIE MAATSCHAPPIJ B.V. te Den Haag,

eiseres,

hierna te noemen: NAM,

advocaat: mr. M.E. Coenraads,

tegen

DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat) te Den Haag,

gedaagde,

hierna te noemen: de Staat,

advocaat: mr. T.W. Franssen.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 6 augustus 2026, met producties en aanvullende producties;

- de conclusie van antwoord met producties en aanvullende productie.

De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 23 september 2026. De zaak is voor NAM inhoudelijk behandeld door mr. Coenraads voornoemd en [naam 1] en [naam 2] en voor de Staat door mr. Franssen voornoemd en [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] . De advocaten van partijen hebben ter zitting het woord gevoerd aan de hand van pleitnotities. Deze pleitnotities maken deel uit van het dossier, met uitzondering van de randnummers 2.11 tot en met 2.14, 3.1, 4.6 tot en met 4.9 van de pleitnota van NAM en een deel van 4.3 van de pleitnota van de Staat, die niet zijn voorgedragen.

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

NAM en Groningenveld

NAM houdt zich bezig met de opsporing en winning van aardgas en aardolie in Nederland. Zij is vergunninghouder en operator van het Groningenveld, het grootste gasveld van Europa. NAM exploiteert het Groningenveld in samenwerking met EBN, een vennootschap waarvan alle aandelen gehouden worden door de Staat.

Bij wet van 17 oktober 2018 is met betrekking tot het Groningenveld een winningsplicht vastgelegd. Bij wet van 9 april 2024 is de gaswinning in het Groningenveld per 19 april 2024 gesloten.

De Europese Unie streeft naar het bereiken van klimaatneutraliteit in 2050. De Net Zero Industry Act (hierna: NZIA) voorziet – als onderdeel van de bredere Europese Green New Deal – in een geharmoniseerd kader voor de inzet en stimulering van zogeheten nettonultechnologieën, waaronder CO2-opslag. Artikel 23 van de Net NZIA verplicht houders van een winningsvergunning om naar evenredigheid van hun aandeel in de productie van ruwe aardolie en aardgas tussen 1 januari 2020 en 31 december 2023 (hierna: de referentieperiode) een bijdrage te leveren aan de Uniebrede CO2-opslagdoelstelling. Om de Europese Commissie in de gelegenheid te stellen om de bijdrageverplichting per vergunninghouder (de individuele bijdrage) correct vast te stellen moesten de lidstaten uiterlijk 30 september 2024 een opgave doen van de bijdrageplichtige entiteiten en hun productievolumes in de referentieperiode. De NZIA is in werking getreden op 29 juni 2024.

Artikel 23 van de NZIA luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

In artikel 1, punt 3, van Richtlijn 94/22/EG (de Koolstoffenrichtlijn) is de vergunning als bedoeld in artikel 23, eerste lid, NZIA als volgt gedefinieerd:

Op 23 oktober 2024 heeft de Staat in het kader van artikel 23, tweede lid NZIA, opgave gedaan van de Nederlandse productievolumes. In deze opgave is NAM opgenomen als vergunninghouder en zijn ook de productievolumes van het Groningenveld meegenomen. Na informatieverzoeken van de Europese Commissie heeft de Staat op 19 december 2024 de definitieve rapportage verstrekt aan de Europese Commissie.

In de Gedelegeerde Verordening (EU) 2025/1477 van de Commissie van 21 mei 2025 heeft de Europese Commissie de Uniebrede CO2-opslagdoelstelling voor 2030 vastgesteld op 50.000 kiloton (50 miljoen ton) beschikbare CO2-injectiecapaciteit per jaar.

In de consultatiefase voorafgaand aan de totstandkoming van voormelde Gedelegeerde Verordening (hierna: de Gedelegeerde Verordening) heeft NAM op 16 april 2025 haar zienswijze aan de Europese Commissie kenbaar gemaakt. Hierbij heeft NAM zich onder meer op het standpunt gesteld dat zij – ten gevolge van de regelgeving en de sluiting van het Groningenveld – ten aanzien van het Groningenveld niet kwalificeert als een vergunninghouder in de zin van de NZIA en dat de productievolumes van het Groningenveld niet moeten worden meegerekend bij het vaststellen van de bijdrageverplichting.

Bij besluit van 22 mei 2025 heeft de Europese Commissie de individuele bijdrages van de vergunninghouders vastgesteld. In dit besluit (hierna: het Besluit) is de bijdrage van NAM vastgesteld op 6.350 kiloton per jaar, de hoogste individuele bijdrage van alle 44 bijdrageplichtige entiteiten in de Europese Unie. Het Besluit is op 26 juli 2025 in werking getreden.

In randnummer 4 van de preambule van het Besluit staat:

Op 25 oktober 2025 heeft NAM bij het Gerecht van de Europese Unie (hierna: het Gerecht) een procedure aanhangig gemaakt tegen de Europese Commissie. In deze beroepsprocedure (hierna: de Europese procedure) heeft NAM de nietigheid ingeroepen van het Besluit, artikel 23 van de NZIA en de Gedelegeerde Verordening, dan wel verzocht om deze niet-toepasselijk te verklaren. In deze procedure heeft NAM tal van beroepsgronden aangevoerd, waaronder dat zij voor het Groningenveld niet kan worden aangemerkt als vergunninghouder en dat de productievolumes van het Groningenveld niet mogen worden meegeteld bij het vaststellen van haar bijdrageverplichting. Ook andere bijdrageplichtige entiteiten hebben beroepsprocedures aanhangig gemaakt.

In randnummers 43 en 51 van haar Defence (verweer in de eerste termijn), met date of acceptance 30 januari 2026, heeft de Europese Commissie met betrekking tot de vraag of NAM kwalificeert als vergunninghouder in de zin van de NZIA het volgende standpunt ingenomen:

In haar rejoinder (verweer tweede termijn), met date of acceptance 15 juni 2026, heeft de Europese Commissie in de randnummers 70 tot en met 73 met betrekking tot artikel 23, tweede lid, van de NZIA het volgende standpunt ingenomen:

In een brief aan de Staat van 28 augustus 2025 heeft NAM zich met verwijzing naar de zienswijze van 16 april 2025 (zie 2.8) op het standpunt gesteld dat de productievolumes van het Groningenveld geen onderdeel kunnen zijn van de grondslag voor de bijdrageverplichting op grond van de NZIA. In deze uitvoerig gemotiveerde brief heeft NAM de Staat verzocht om ter zake hiervan een correctie te vragen bij de Europese Commissie.

Bij brieven van 4 maart, 26 maart en 8 mei 2026 heeft NAM de Staat opnieuw verzocht om de rapportage onder artikel 23, tweede lid, NZIA, aan te passen, in die zin dat de productievolumes van het Groningenveld daarin niet langer worden meegeteld.

Bij brieven van 31 maart en 1 juli 2026 heeft de Staat aan NAM meegedeeld dat de productievolumes van het Groningenveld deel uitmaken van de rapportageverplichting en dat hij geen aanleiding zag om de gerapporteerde productievolumes bij te stellen.

De Staat voert verweer. De Staat concludeert tot niet-ontvankelijkheid van NAM, dan wel tot afwijzing van de vorderingen van NAM, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van NAM in de kosten van deze procedure.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

Inleiding

In het Besluit heeft de Europese Commissie de individuele bijdrage van NAM aan de Uniebrede CO2-opslagdoelstelling in het kader van de NZIA (mede) gebaseerd op de rapportage van de Staat, waarin de productievolumes van het Groningenveld over de referentieperiode zijn meegenomen. Tussen partijen is in geschil of de Staat daarmee een fout heeft gemaakt en verplicht is om zijn rapportage in het kader van artikel 23, tweede lid, van de NZIA (hierna: de NZIA-rapportage) aan te passen, in die zin dat de productievolumes over het Groningenveld daarin niet langer worden opgegeven als productievolumes van NAM.

Aangezien NAM heeft gesteld dat zij ten gevolge van de NZIA-rapportage (onomkeerbare) schade lijdt en deze rapportage volgens haar niet wordt getoetst in de Europese procedure, heeft NAM in zoverre een spoedeisend belang bij haar vorderingen. Dat NAM hierover wellicht eerder een procedure aanhangig had kunnen maken, betekent niet dat de vorderingen van NAM alleen al daarom – wegens het ontbreken van spoedeisend belang – moeten worden afgewezen. In dit verband acht de voorzieningenrechter het van belang dat de vordering van NAM kennelijk mede is ingegeven omdat de Europese Commissie zich in juni 2026 op het standpunt heeft gesteld dat NAM zich voor correctie van de NZIA-rapportage moet wenden tot de Staat.

Voorop staat dat het Hof van Justitie van Europese Unie (HvJEU) exclusief bevoegd is om de rechtmatigheid te toetsen van handelingen van instellingen van de Europese Unie, zoals de Europese Commissie. Deze exclusieve bevoegdheid strekt zich in beginsel ook uit tot de voorbereidende handelingen van nationale autoriteiten. Het is dan aan de Unierechter om eventuele gebreken in die voorbereidende handelingen te onderzoeken. Dit is alleen anders indien die voorbereidende handeling een noodzakelijke stap is in een procedure voor de vaststelling van een handeling van de Unie waarin de instellingen van de Unie slechts over een beperkte of geen beoordelingsmarge beschikken, zodat de nationale handeling de instelling van de Unie bindt. In dat geval is het aan de nationale rechter om zich uit te spreken over eventuele onrechtmatigheden van zo’n nationale handeling.

Uit het voorgaande volgt dat de nationale rechter alleen bevoegd is om over eventuele gebreken in de NZIA-rapportage te oordelen indien moet worden aangenomen dat de NZIA-rapportage de Europese Commissie bindt en de Europese Commissie bij het vaststellen van de individuele bijdrageverplichtingen slechts over een beperkte of geen beoordelingsmarge beschikt.

Uit artikel 23, derde lid, van de NZIA (zie 2.4) en punt 4 van de preambule van het Besluit (zie 2.9) volgt evenwel dat de Europese Commissie de individuele bijdrageverplichtingen vaststelt na raadpleging van de lidstaten en belanghebbenden en dat zij de verstrekte gegevens heeft geverifieerd en heeft vergeleken met externe bronnen. Dit betekent dat de nationale NZIA-rapportages niet bindend zijn, althans dat de Europese Commissie ter zake over een zekere beoordelingsmarge beschikt. Dat de Europese Commissie een eigen beoordelingsmarge had volgt ook uit randnummer 51 van haar Defence (zie 2.12 ) [Citaat weggelaten in verband met de vertrouwelijkheid van de processtukken van de Europese Commissie]. Op grond hiervan acht de voorzieningenrechter het aannemelijk dat de toetsing van de rechtmatigheid van de NZIA-rapportage onder de exclusieve bevoegdheid van het Gerecht valt en dat de nationale rechter (en daarmee de voorzieningenrechter) zich hierover niet kan uitspreken.

Voor zover NAM betoogt dat op grond van de processtukken van de Europese Commissie in de Europese procedure (met name randnummer 43 in de Defence en randnummer 71 in de Rejoinder) zij zich voor aanpassing van de NZIA-rapportage tot de nationale rechter moest wenden, kan NAM daarin niet worden gevolgd. Uit die passages volgt dat [Weergave weggelaten in verband met de vertrouwelijkheid van de processtukken van de Europese Commissie]. Daaruit volgt niet, in ieder geval niet zonder meer, dat het Gerecht niet over de door NAM gestelde gebreken in de NZIA-rapportage (en de gevolgen daarvan voor de individuele bijdrageverplichting van NAM) kan beslissen. Hierbij merkt de voorzieningenrechter op dat de bezwaren van NAM zien op de uitleg van de begrippen van vergunninghouder, exclusieve licentie, en productie voor eigen rekening en risico in de zin van de NZIA en de Koolstoffenrichtlijn. De uitleg van deze begrippen is bij uitstek een taak van de Europese rechter.

In de Europese procedure heeft NAM op meerdere gronden verzocht om vernietiging, dan wel het buiten toepassing laten van het Besluit, de NZIA en de Gedelegeerde Verordening. De Europese procedure (net als de parallelle procedures van andere bijdrageplichtige entiteiten) kan leiden tot vernietiging van het Besluit, waarna mogelijk een nieuw besluit wordt genomen. Zoals hiervoor is overwogen, is aannemelijk dat in de Europese procedure op de bezwaren van NAM tegen de NZIA-rapportage wordt beslist. Het is niet aan de Nederlandse rechter om daarop vooruit te lopen.

Verder heeft NAM niet aannemelijk gemaakt dat de NZIA-rapportage een zodanig evidente fout bevat dat de Staat – nog afgezien van de beoordeling in de Europese procedure – reeds daarom op dit moment jegens NAM gehouden is om die te corrigeren.. Dat de Staat geen correctie van de productievolumes verzoekt of op andere wijze probeert te bewerkstelligen dat de Europese Commissie de productievolumes van het Groningenveld niet meerekent, is daarom – anders dan zij betoogt – niet onrechtmatig jegens NAM.

De vorderingen van NAM worden afgewezen. NAM is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de Staat worden begroot op:

De voorzieningenrechter:

wijst de vorderingen van NAM af;

veroordeelt NAM in de proceskosten van € 2.101,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 98,00 plus de kosten van betekening als NAM niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend;

verklaart dit vonnis wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.