Beroep tegen het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar van eisers. Beroep gegrond. De rechtbank…

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: ZWO 25/2148

hierna: [eiser 1] en [eiser 2]

(gemachtigde: mr. F. Krol-Postma),

en

hierna: het college

(gemachtigde: mr. P.K. Mintjes).

1. Deze uitspraak gaat over het verzoek dat [eiser 1] en [eiser 2] bij het college hebben gedaan om handhavend op te treden tegen het dempen van sloten en greppels, het plaatsen van duikers en het ophogen en egaliseren van verschillende gronden in het [adres 1] ter hoogte van de [adres 2] . [eiser 1] en [eiser 2] wonen aan de [adres 2] en vrezen voor wateroverlast bij overstromingen van de Reest en aantasting van het landschap. Tussen partijen staat ter discussie of het verzoek van [eiser 1] en [eiser 2] aangemerkt kan worden als een ‘aanvraag’ in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens het college is dat niet het geval omdat [eiser 1] en [eiser 2] geen belanghebbenden zijn bij hun verzoek om handhaving. Het college heeft het bezwaar van [eiser 1] en [eiser 2] daarom niet-ontvankelijk verklaard. [eiser 1] en [eiser 2] zijn het met de beslissing niet eens en stellen dat zij weldegelijk belanghebbenden zijn omdat zij feitelijke gevolgen ondervinden van de door hen gestelde overtredingen.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het onderzoek dat het college heeft gedaan naar de door [eiser 1] en [eiser 2] in hun handhavingsverzoek aangedragen vermeende illegale activiteiten, onzorgvuldig is geweest. Het college heeft daarom niet kunnen aannemen dat [eiser 1] en [eiser 2] geen rechtstreekse feitelijke gevolgen van deze activiteiten zullen ondervinden. Daarbij is van belang dat het college het handhavingsverzoek van [eiser 1] en [eiser 2] te beperkt heeft opgevat omdat het geen onderzoek heeft verricht naar de activiteiten die vanaf 2016, en met name in 2021, op de door [eiser 1] en [eiser 2] aangewezen gronden hebben plaatsgevonden en geen oog heeft gehad voor de mogelijke landschappelijke gevolgen van de activiteiten voor het [adres 1] .

Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat [eiser 1] en [eiser 2] geen belanghebbenden zijn bij hun verzoek om handhaving. [eiser 1] en [eiser 2] krijgen gelijk en het beroep is daarom gegrond. De rechtbank draagt het college op opnieuw op de bezwaren van [eiser 1] en [eiser 2] te beslissen. Het college zal daarvoor nader onderzoek moeten verrichten naar de gevolgen van het dempen van sloten en greppels, het plaatsen van duikers en het ophogen en egaliseren van verschillende gronden in het [adres 1] voor het perceel van [eiser 1] en [eiser 2] en de landschappelijke waarden van het [adres 1] . De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.

2. [eiser 1] en [eiser 2] wonen aan de [adres 2] . Hun woning is gelegen in het gebied ‘ [adres 1] ’. Dit is het dal waar de beek ‘de Reest’ door stroomt. In de directe omgeving van de woning liggen verschillende agrarische bedrijven en gronden. Volgens [eiser 1] en [eiser 2] hebben agrariërs de afgelopen jaren verschillende werkzaamheden uitgevoerd door gronden op te hogen en sloten te dempen zonder dat zij daarvoor een omgevingsvergunning hadden. [eiser 1] en [eiser 2] stellen dat deze activiteiten zijn uitgevoerd ten gunste van de bedrijfsvoering voor deze bedrijven. [eiser 1] en [eiser 2] vrezen dat door deze activiteiten het water in de Reest minder goed kan worden afgevoerd en de bergingscapaciteit afneemt, wat zal leiden tot merkbare wateroverlast op hun perceel. [eiser 1] en [eiser 2] zien door de werkzaamheden ook een aantasting van het kenmerkende landschap van het [adres 1] .

[eiser 1] en [eiser 2] hebben op 2 augustus 2024 het college verzocht om handhavend op te treden tegen deze illegale grondophogingen en het dempen van sloten op meerdere percelen in het [adres 1] , ter hoogte van de [adres 2] . Volgens [eiser 1] en [eiser 2] is het uitvoeren van deze werkzaamheden zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit in strijd met de bepalingen van het Omgevingsplan gemeente Staphorst (hierna: het omgevingsplan). Op verzoek van het college hebben [eiser 1] en [eiser 2] de door het college opgemerkte vormverzuimen aan de aanvraag hersteld en het verzoek nader gespecifieerd.

Met het besluit van 25 november 2024 (primaire besluit) heeft het college het verzoek om handhavend op te treden tegen het egaliseren van de gronden op twee specifieke percelen (de percelen met kadastrale nummers [kadastrale aanduidingen 1] en [kadastrale aanduidingen 2]) afgewezen omdat deze activiteit volgens het college behoort tot het normale onderhoud, gebruik en beheer van gronden en vergunningsvrij verricht kan worden, zodat er geen sprake is van een overtreding. Voor het overige zijn [eiser 1] en [eiser 2] geen belanghebbenden bij het verzoek om op te treden tegen het dempen van sloten en greppels, het plaatsen van duikers en het ophogen en egaliseren van verschillende gronden. Volgens het college ondervinden [eiser 1] en [eiser 2] geen nadelige gevolgen van enige betekenis van de vermeende illegale activiteiten en zijn zij daarom geen belanghebbenden bij hun verzoek.

Tegen dit besluit hebben [eiser 1] en [eiser 2] bezwaar gemaakt. Op 14 april 2025 heeft de commissie bezwaarschriften van de gemeente [woonplaats] (hierna: de commissie) advies uitgebracht aan het college. In het advies heeft de commissie opgemerkt dat het college in het primaire besluit ten onrechte niet is ingegaan op het verzoek van [eiser 1] en [eiser 2] om handhavend op te treden tegen het dempen van sloten op de percelen met kadastrale nummers [kadastrale aanduidingen 1] en [kadastrale aanduidingen 2]. Volgens de commissie is in het omgevingsplan niet bepaald dat het dempen van sloten ten behoeve van normaal onderhoud is vrijgesteld van een vergunningplicht, zodat mogelijk ten onrechte is aangenomen dat geen vergunningplicht geldt. Daarnaast heeft de commissie erop gewezen dat het waterschap mogelijk bevoegd is om op het handhavingsverzoek te beslissen voor zover dit ziet op het dempen van sloten, zodat het college het verzoek mogelijk had moeten doorzenden. Verder heeft de commissie het onderzoek dat het college heeft gedaan naar de feitelijke situatie, de verrichte activiteiten en de gevolgen daarvan voor [eiser 1] en [eiser 2] , onvoldoende geacht. De commissie concludeerde dat de geconstateerde gebreken van dien aard zijn dat deze niet meer in de beslissing op bezwaar kunnen worden hersteld. De commissie heeft het college geadviseerd om het primaire besluit te herroepen en nader onderzoek te verrichten om te bepalen of [eiser 1] en [eiser 2] als belanghebbenden aangemerkt konden worden.

[eiser 1] en [eiser 2] hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

[eiser 1] en [eiser 2] hebben aanvullende stukken ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 23 juli 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1] en [eiser 2] met hun gemachtigde en de gemachtigde van het college.

Het bestreden besluit

3. Het college heeft het bezwaar van [eiser 1] en [eiser 2] niet-ontvankelijk verklaard omdat zij volgens het college geen belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Hun verzoek om handhaving is daarom niet aan te merken als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De beslissing op het handhavingsverzoek is daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat het bezwaar van [eiser 1] en [eiser 2] daartegen niet-ontvankelijk is, aldus het college.

In bezwaar heeft het college het primaire besluit, waarmee het college het verzoek had afgewezen om handhavend op te treden het egaliseren van de gronden op twee specifieke percelen, herroepen. Na de heroverweging in bezwaar stelde het college zich op het standpunt dat [eiser 1] en [eiser 2] ook van deze activiteiten geen gevolgen van enige betekenis ondervinden waardoor zijn geen belanghebbenden zijn. Volgens het college kan daarom het gehele handhavingsverzoek van [eiser 1] en [eiser 2] niet als een aanvraag in de zin van de Awb worden aangemerkt. Omdat de reactie op het verzoek geen besluit is, konden [eiser 1] en [eiser 2] daartegen geen bezwaar maken, aldus het college.

4. [eiser 1] en [eiser 2] vinden dat zij wel belanghebbenden zijn bij hun handhavingsverzoek. Volgens [eiser 1] en [eiser 2] heeft het college ten onrechte aangenomen dat de feitelijke activiteiten geen gevolgen hebben, terwijl het college moet beoordelen of zij feitelijke gevolgen kunnen ondervinden van de activiteiten waarop hun verzoek om handhaving betrekking heeft. De effecten van alle activiteiten samen op het watersysteem kunnen niet worden beoordeeld door alleen naar de afzonderlijke activiteiten op een specifiek perceel te kijken. Verder stellen [eiser 1] en [eiser 2] dat zij weldegelijk feitelijke gevolgen ondervinden van de activiteiten op hun perceel. Zij stellen dat de grondwaterstand op hun perceel is gewijzigd, waardoor zij schade ondervinden. Daarbij ondervinden zij ook feitelijke gevolgen van de activiteiten omdat de bergingscapaciteit en de waterafvoer afneemt en de kans op wateroverlast daardoor groter wordt. Verder stellen zij dat de activiteiten die zijn uitgevoerd tot aantasting van het landschap hebben geleid. Tot slot voeren [eiser 1] en [eiser 2] aan dat het college niet heeft onderkend dat hun handhavingsverzoek ook was gericht op de percelen met kadastrale nummers [kadastrale aanduidingen 3] en [kadastrale aanduidingen 4]. In het handhavingsverzoek hebben zij het gebied gearceerd waar overtredingen plaatsvinden, inclusief een gedeelte van de percelen met kadastrale nummers [kadastrale aanduidingen 3] en [kadastrale aanduidingen 4]. Het college heeft ten onrechte geen oordeel gegeven of zij op dit punt belanghebbenden zijn bij hun verzoek.

5. Volgens het college heeft het wel terecht gesteld dat [eiser 1] en [eiser 2] geen feitelijke gevolgen ondervinden van de vermeende illegale activiteiten. Volgens het college is niet bepalend dat [eiser 1] en [eiser 2] feitelijke gevolgen kunnen ondervinden. Het college meent dat de afstand van het perceel van [eiser 1] en [eiser 2] tot de percelen waarop de activiteiten hebben plaatsgevonden te groot is om belanghebbendheid aan te kunnen nemen en zij ook geen zicht hebben op de door hen aangewezen percelen. Volgens het college is het gemaal [adres 3] de bepalende factor voor het overstromen van de bergingsgebieden waarbinnen de percelen liggen. Dit gemaal pompt namelijk in perioden van veel neerslag water vanuit het [adres 4] (waarop de Reest afwatert) in het Zwarte Water. De werkzaamheden van het gemaal zijn volgens het college bepalend of de bergingsgebieden langs de Reest overstromen. Verder meent het college dat het terecht heeft besloten om twee specifieke percelen niet bij de beoordeling van het handhavingsverzoek te betrekken omdat [eiser 1] en [eiser 2] deze kadastrale perceelnummers niet in hun verzoek hebben benoemd.

6. Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te kunnen worden aangemerkt, moet een natuurlijk persoon een voldoende objectief bepaalbaar belang bij het besluit hebben. In het omgevingsrecht is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van de activiteit, in beginsel belanghebbende is bij de vaststelling van het besluit. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder heeft overwogen, dient het criterium "gevolgen van enige betekenis" als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zo gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

De rechtbank moet oordelen over de vraag of het college het bezwaar van [eiser 1] en [eiser 2] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard nu zij volgens het college niet als belanghebbenden bij hun handhavingsverzoek kunnen worden aangemerkt. Voor de beantwoording van die vraag is bepalend of [eiser 1] en [eiser 2] gevolgen van enige betekenis ondervinden van de activiteiten waar zij het college op hebben gewezen en waarvan zij stellen dat die illegaal hebben plaatsgevonden. Alleen als voldoende aannemelijk is dat zij door die activiteiten rechtstreeks in hun belangen worden geraakt, kunnen zij als belanghebbenden worden beschouwd en is het bezwaar ontvankelijk.

In voornoemde brief hebben [eiser 1] en [eiser 2] hun handhavingsverzoek aangevuld. Zij hebben – kortgezegd – het college verzocht onderzoek te doen naar de ophogingen en dempingen van sloten die in de jaren voorafgaand aan de eerder aangeduide activiteiten hebben plaatsgevonden. Zij hebben daartoe specifiek vijf gebieden aangewezen waar deze activiteiten op zeven momenten, tussen 2016 en augustus 2024, hebben plaatsgevonden. Zij hebben aangegeven dat zij voor vijf van deze gevallen meldingen hebben gedaan bij de toezichthouder van de gemeente [woonplaats] en/of de Omgevingsdienst IJsselland (hierna: de omgevingsdienst). Ook hebben zij toegelicht dat in 2021 deze aangewezen gronden door de eigenaar zijn opgehoogd.

De rechtbank stelt voorop dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat inhoud van het handhavingsverzoek bepalend is voor de omvang van het geding en een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer kan worden uitgebreid.

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [eiser 1] en [eiser 2] in hun aanvulling duidelijk hebben aangegeven dat hun verzoek zag op de percelen met kadastrale nummers [kadastrale aanduidingen 5], [kadastrale aanduidingen 6], [kadastrale aanduidingen 7], [kadastrale aanduidingen 8], [kadastrale aanduidingen 1], [kadastrale aanduidingen 9] en [kadastrale aanduidingen 2]. De percelen [kadastrale aanduidingen 3] en [kadastrale aanduidingen 4] zijn niet genoemd en behoorden daarmee niet tot het verzoek, aldus het college.

De rechtbank overweegt dat [eiser 1] en [eiser 2] de nummers van de percelen [kadastrale aanduidingen 3] en [kadastrale aanduidingen 4] niet expliciet hebben benoemd. Deze rechtbank stelt vast dat deze percelen niettemin vallen binnen de door [eiser 1] en [eiser 2] gearceerde gebieden. De rechtbank is van oordeel dat het handhavingsverzoek zich dan ook uitstrekt over deze twee percelen. Het lag op de weg van het college om bij [eiser 1] en [eiser 2] na te vragen of hun handhavingsverzoek inderdaad (ook) op deze percelen was gericht. Door dit na te laten heeft het college het besluit op het handhavingsverzoek onzorgvuldig voorbereid. Deze beroepsgrond slaagt derhalve. Vanaf punt 10 en verder licht de rechtbank toe wat de gevolgen van dit oordeel zijn.

In het bestreden besluit heeft het college zich gebaseerd op de toezichtrapporten die van voornoemde controles zijn opgesteld en heeft het de constateringen en de conclusies van de toezichthouders overgenomen. Omdat de uitgevoerde activiteiten niet leiden tot een grotere kans op overstromingen of wateroverlast, ondervinden [eiser 1] en [eiser 2] volgens het college geen feitelijke gevolgen van enige betekenis van deze uitgevoerde activiteiten. Het college heeft daarbij betrokken dat de afstand van de woning van [eiser 1] en [eiser 2] tot de perceelsgrenzen van percelen met nummers [kadastrale aanduidingen 5] en [kadastrale aanduidingen 6] ongeveer 690 meter is en de afstand tot perceelgrens met nummer [kadastrale aanduidingen 7] circa 509 meter en tot de perceelsgrens met nummer [kadastrale aanduidingen 8] ongeveer 347 meter. Vanwege deze grote afstanden en het hoogteverschil tussen het perceel van [eiser 1] en [eiser 2] en de onderzochte percelen heeft het college overwogen dat [eiser 1] en [eiser 2] geen belanghebbenden zijn bij hun verzoek op deze percelen.

Voor de percelen met nummers [kadastrale aanduidingen 1] en [kadastrale aanduidingen 9] heeft het college opgemerkt dat de toezichthouder weliswaar heeft geconstateerd dat enkele sloten gedeeltelijk zijn gedempt maar dat er ook duikers zijn geplaatst die het water ondergronds blijven afvoeren. Volgens het college blijft ook door deze aanpassingen een goede doorstroming van het water behouden. Het college heeft verder vastgesteld dat de afstand van de woning van [eiser 1] en [eiser 2] tot het perceel met nummer [kadastrale aanduidingen 1] ongeveer 90 meter is en tot het perceel met nummer [kadastrale aanduidingen 9] ongeveer 48 meter. Ook vanwege deze afstanden en het hoogteverschil tussen het perceel van [eiser 1] en [eiser 2] en de onderzochte percelen heeft het college overwogen dat [eiser 1] en [eiser 2] geen belanghebbenden zijn bij hun verzoek voor zover dit ziet op deze percelen.

Het voorgaande klemt te meer omdat [eiser 1] en [eiser 2] niet uitsluitend hebben gewezen op gevolgen van de activiteiten die hebben plaatsgevonden voor de waterhuishouding en op een verhoogd risico op wateroverlast, maar tevens op de aantasting van het kenmerkende, niet-egale, landschap van het [adres 1] waar zij op uitkijken. De rechtbank is van oordeel dat een dergelijke gestelde aantasting niet op voorhand van ondergeschikte betekenis is.. In het advies van de commissie staat dat het niet evident is dat [eiser 1] en [eiser 2] niet in een persoonlijk belang worden geraakt door de door hen gestelde aantasting van natuurlijke en landschappelijke waarden. Dat advies had voor het college aanleiding moeten zijn om dit onderdeel uitdrukkelijk en gemotiveerd te bespreken en op te nemen in het bestreden besluit. Door dat na te laten, heeft het college onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom [eiser 1] en [eiser 2] niet als belanghebbenden zouden gelden. Daarmee ontbreekt naar het oordeel van de rechtbank een deugdelijke motivering voor de niet-ontvankelijkverklaring in het bestreden besluit. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.

11. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet geen reden om zelf een beslissing over het handhavingsverzoek te nemen. Dit omdat het college zelf nader onderzoek moet doen naar de feiten en nader onderzoek moet verrichten naar de gevolgen om een zorgvuldig besluit op het handhavingsverzoek te nemen. De rechtbank kan dit onderzoek niet zelf uitvoeren.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op de onderzoeksopdracht die de rechtbank aan het college geeft, stelt de rechtbank hiervoor een termijn vast van twaalf weken.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan [eiser 1] en [eiser 2] vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van [eiser 1] en [eiser 2] een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, rechter, in aanwezigheid van

mr. J.J. van Heijningen, griffier, en uitgesproken in het openbaar op

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: