College van Beroep voor het bedrijfsleven, eerste aanleg - meervoudig bestuursrecht overig

[naam 4] is een in [plaats 2] gevestigde onderneming, die biogas produceert met behulp van dierlijke mest (mestvergisting). Daartoe heeft de minister [naam 4] op grond van artikel 24, eerste lid, aanhef en onder g, van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten (Verordening 1069/2009) een erkenning verleend. Verder heeft de minister [naam 4] als intermediaire onderneming in de zin van artikel 38 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet geregistreerd.

Op 21 oktober 2021 heeft de minister bij [naam 4] een controle verricht op naleving van de voorschriften van de erkenning als bedoeld in de Verordening 1069/2009. Dat heeft geleid tot een schriftelijke waarschuwing vanwege kort gezegd administratieve tekortkomingen in aanduidingen en handelsdocumenten. Bij een hercontrole op 9 februari 2022 zijn geen overtredingen meer vastgesteld.

Met de brief van 8 februari 2022 heeft [naam 3] de minister verzocht om handhavend op te treden tegen [naam 4] . Samengevat weergegeven heeft [naam 3] daaraan het volgende ten grondslag gelegd. [naam 3] is een omwonende en ondervindt ernstige geuroverlast van [naam 4] . De gemeente en het waterschap hebben al veelvuldig overtredingen van [naam 4] vastgesteld, maar adequate handhaving is uitgebleven. Vanwege die overtredingen, de geuroverlast en de vele transportbewegingen van internationale vrachtwagens, bestaat volgens [naam 3] het vermoeden dat [naam 4] de voorwaarden overtreedt van de door de minister verleende erkenning op grond van Verordening 1069/2009.

Met de brief van 18 oktober 2022 heeft de minister het handhavingsverzoek afgewezen. Voor inwilliging van het handhavingsverzoek bestaat volgens de minister geen aanleiding omdat bij de hercontrole op 9 februari 2022 geen overtredingen zijn vastgesteld.

Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van [naam 3] tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek niet-ontvankelijk verklaard, omdat [naam 3] volgens de minister geen belanghebbende is bij het verzoek. Volgens de minister moet een belanghebbende een eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar en actueel rechtstreeks belang hebben. [naam 3] heeft niet gespecificeerd welke overtredingen de minister zou moeten handhaven. De minister gaat daarom ervan uit dat [naam 3] handhaving wenst van alle wet- en regelgeving die ziet op dierlijke bijproducten en meststoffen. Die regels beschermen algemene belangen op het gebied van volksgezondheid, diergezondheid en waterkwaliteit. Zij hebben geen betrekking op het beperken van milieugevolgen voor omwonenden, zoals de geuroverlast die [naam 3] aanvoert. Een onlosmakelijk en direct verband tussen het gestelde belang en het handhavingsbesluit ontbreekt daarom, aldus de minister.

Aan de orde is of de minister het bezwaar van [naam 3] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.

Uit artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb volgt dat alleen ontvankelijk bezwaar kan worden gemaakt tegen een appellabel besluit. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Op grond van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb wordt onder beschikking verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Op grond van artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.

Hieruit volgt dat het handhavingsverzoek van [naam 3] alleen dan als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb kan worden gekwalificeerd, als [naam 3] belanghebbende is bij het gevraagde besluit. In dat geval is de reactie daarop een besluit als hiervoor bedoeld (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 15 december 2020, ECLI:NL:CBB:2020:981, en 28 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:343).

Artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Dat [naam 3] een handhavingsverzoek heeft ingediend, maakt hem nog niet tot belanghebbende. Uit vaste rechtspraak van het College volgt dat een persoon alleen belanghebbende bij een handhavingsverzoek is als hij een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij de beslissing op dat verzoek (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 december 2020, hiervoor aangehaald). Van een persoonlijk belang is sprake als het belang van de betrokkene zich voldoende onderscheidt van het belang dat een ieder heeft bij het gevraagde besluit. Het begrip 'rechtstreeks' in deze definitie accentueert dat er in voldoende mate een onlosmakelijk en direct verband moet bestaan tussen het gevraagde besluit tot handhavend optreden van verweerder en het (persoonlijk) belang waarin appellante getroffen wordt bij het achterwege blijven van handhaving (zie de uitspraak van 27 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:366).

De minister is – kort gezegd – het bevoegde gezag om handhavend op te treden ter zake van de aan [naam 4] op grond van Verordening 1069/2009 verleende erkenning en ter zake van de registratie van [naam 4] als intermediaire onderneming op grond van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Het doel van de verordening is het minimaliseren van risico's met betrekking tot de volksgezondheid en de diergezondheid, die kunnen ontstaan bij het gebruik van dierlijke bijproducten. Het gaat daarbij hoofdzakelijk om het beschermen van de voedsel- en voederketen. Het doel van de wet- en regelgeving met betrekking tot meststoffen is het beperken en voorkomen van de verontreiniging van de bodem en het grond- en oppervlaktewater door fosfaat en stikstof uit meststoffen (zie blz. 5 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot invoering van de gebruiksnormen, Kamerstukken II, vergaderjaar 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 5, en de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 22 mei 2018, ECLI:NL:CBB:2018:187, onder 3.1).

Het belang van [naam 3] bij de handhaving van de wet- en regelgeving met betrekking tot meststoffen onderscheidt zich niet van dat van anderen. In zoverre ontbreekt het persoonlijk belang van [naam 3] bij het gevraagde handhavingsbesluit. Voor zover het gaat over de door [naam 3] ingeroepen persoonlijke belangen van geur- en geluidsoverlast die hij stelt te ondervinden van [naam 4] , moet worden geoordeeld dat deze vooral worden beheerst door milieuwetgeving in het omgevingsrecht en niet rechtstreeks zijn betrokken bij het gevraagde handhavingsbesluit, dat geen directe ruimtelijke werking heeft. De door [naam 3] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2017 leidt niet tot een ander oordeel. De Afdeling oordeelt daarin – kort gezegd – dat de indiener van het verzoek om handhaving in beginsel als belanghebbende wordt aangemerkt als hij rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een door het besluit toegestane activiteit. De door [naam 3] gestelde geur- en geluidsoverlast zijn niet het rechtstreekse feitelijke gevolg van de door de minister verleende erkenning en registratie als intermediaire onderneming. De regelgeving waarvan [naam 3] in deze procedure handhaving verzoekt strekt dus niet tot bescherming van die belangen.

Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat [naam 3] geen belanghebbende is bij het handhavingsverzoek. Dit betekent dat het verzoek om handhaving geen aanvraag is en dat de reactie daarop geen besluit is.