Bij besluit van 11 januari 2024 heeft de raad van de gemeente Borsele het bestemmingsplan "Kern Heinkenszand…

202401247/1/R1.

Datum uitspraak: 28 oktober 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellanten], wonend in Heinkenszand, gemeente Borsele,

appellanten,

en

de raad van de gemeente Borsele,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 11 januari 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Kern Heinkenszand, gedeelte Clara's pad 6-8, 2023" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[partij A] en [partij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De raad en [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 5 oktober 2026, waar [appellant A] en de raad, vertegenwoordigd door drs. ing. M.A.M. Heijdra, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [partij A] en [partij B], bijgestaan door mr. F.C.M. van Gurp, rechtsbijstandverlener in ’s-Heer Abtskerke, en [partij C] en anderen, vertegenwoordigd door voormelde rechtsbijstandverlener, als partij gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.

Het ontwerpplan is op 25 mei 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.

Inleiding

2.       In het plangebied aan Clara’s pad 6 en 8 liggen de Barbesteinkerk en de bijbehorende pastorie. Op basis van het vorige bestemmingsplan had het plangebied de bestemming "Maatschappelijk". In het plan heeft de voormalige kerk nu voor een deel de bestemming "Wonen" en voor een deel de bestemming "Gemengd". Verder heeft de pastorie ook de bestemming "Wonen". In de voormalige pastorie maakt het plan één reguliere wooneenheid mogelijk. Voor de woning in de pastorie is een omgevingsvergunning verleend op18 januari 2019. Verder is voor het voorste gedeelte van de kerk een omgevingsvergunning verleend op 21 januari 2019 voor een detailhandelsfunctie ten behoeve van een kledingwinkel van het Leger des Heils. Deze twee omgevingsvergunning zijn onherroepelijk. De woning in de pastorie en de kledingwinkel zijn al gerealiseerd.

Het bestemmingsplan maakt verder ondergeschikte horeca-activiteiten mogelijk. Het plan maakt het mogelijk om bij het gedeelte van het Leger des Heils een buitenterras met 9 zitplaatsen te realiseren. Het plan maakt daarnaast gebruik in de vorm van onder meer cultuur en ontspanning en maatschappelijke voorzieningen mogelijk. Het middengedeelte van de kerk zal in eerste instantie als bezinningsruimte gebruikt worden.

Bovendien maakt het plan de bouw van drie woningen in het achterste gedeelte van het kerkgebouw mogelijk. De wooneenheden liggen naast elkaar en mogen een maximum bouwhoogte van 7,5 m en een maximum goothoogte van 3,5 m hebben. De omgevingsvergunningen voor de bouw van drie wooneenheden zijn verleend op 11 september 2024 en op 12 februari 2025. Deze omgevingsvergunningen zijn onherroepelijk.

[partij A] en [partij B] zijn de initiatiefnemers van de ontwikkeling. Zij zijn ook de eigenaren en bewoners van de voormalige pastoriewoning en de eigenaren van de kerk. [persoon A], [persoon B] en [persoon C] zijn sinds 4 december 2025 de drie nieuwe eigenaren van de woningen aan het [locatie A], [locatie B] en [locatie C].

3.       [appellanten] wonen aan de Laan van [locatie D] in Heinkenszand. Hun tuin grenst aan de tuin van de drie woningen in het achterste deel van het plangebied. Zij vrezen voor aantasting van hun woon- en leefklimaat. Hun beroepsgronden richten zich niet tegen de woonbestemming, die aan de voormalige pastoriewoning is toegekend.

Toetsingskader

4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Wat de Afdeling niet kan beoordelen

5.       [appellanten] hebben beroepsgronden aangevoerd over de omgevingsvergunningen, feitelijke afwijkingen van de omgevingsvergunningen, uitvoeringsaspecten en de inrichting van het terrein in afwijking van het bestemmingsplan. Deze gronden gaan niet over het plan zelf en liggen in deze procedure daarom niet ter beoordeling voor. De Afdeling bespreekt deze beroepsgronden daarom niet inhoudelijk.

Cultuur en ontspanning

6.       [appellanten] betogen dat het in artikel 3.1.1, aanhef en onder b, van de planregels toegelaten grondgebruik "cultuur en ontspanning" voor de gronden met de bestemming "Gemengd" ten onrechte niet is gedefinieerd in het plan. Daardoor ontstaat rechtsonzekerheid. Zij vrezen voor overlast als gevolg van onder meer concerten.

6.1.    Artikel 3.1.1, aanhef en onder b, van de planregels luidt:

"De voor 'Gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor cultuur en ontspanning."

6.2.    Allereerst stelt de Afdeling vast dat in het bestemmingsplan geen definitie is opgenomen van het begrip "cultuur en ontspanning." De raad heeft op de zitting te kennen gegeven dat de planregeling vanwege de ruime mogelijkheden op dit punt ontoereikend is. Zo is het onder meer niet de bedoeling de betreffende gronden te gebruiken voor popconcerten tot ’s avonds laat. Bovendien is het niet de bedoeling om "cultuur en ontspanning" in de gehele voormalige kerk toe te staan. Daarom heeft de raad op de zitting een voorstel gedaan om artikel 3.1.1, aanhef en onder b, van de planregels aan te passen. Ook heeft de raad een definitiebepaling voor het begrip "cultuur en ontspanning" voorgesteld. De raad verzoekt de Afdeling om zelf in de zaak te voorzien en artikel 3.1.1, aanhef en onder b, van de planregels volgens dit voorstel aan te passen en de definitiebepaling in artikel 1 van de planregels op te nemen.

6.3.    Gelet op het voorgaande regelt het plan iets anders dan de raad heeft beoogd. Omdat de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan dat hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiervoor aanleiding hebben gegeven, is het bestreden besluit wat betreft dit onderdeel niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.

Het betoog slaagt.

6.4.    De Afdeling ziet aanleiding om uit het oogpunt van finale geschilbeslechting uit te gaan van wat door de raad is beoogd en zelf in de zaak te voorzien. Voor de motivering hiervoor verwijst de Afdeling naar wat is overwogen onder 17. Gelet hierop komt de Afdeling niet meer toe aan wat is aangevoerd over de gevolgen voor verkeer, parkeren en geluid in relatie tot cultuur en ontspanning.

Terras

7.       [appellanten] voeren aan dat niet voldoende duidelijk is hoe het bestemmingsplan borgt dat het terras ondergeschikt moet worden gebruikt. Daardoor vrezen zij voor overlast.

7.1.    Artikel 3.1.1, aanhef en onder d, van de planregels luidt:

"De voor 'Gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor ondergeschikte horeca-activiteiten."

Artikel 3.4.3 van de planregels luidt:

"Ter plaatse van de aanduiding 'ondergeschikte horeca' zijn maximaal 9 zitplaatsen op het buitenterras toegestaan. Toto een met de bestemming strijdig gebruik wordt in elk geval gerekend het ten gehore brengen van muziekgeluid op het buitenterras."

7.2.    Vaststaat dat het buitenterras is toegestaan aan de voorkant van de winkel van het Leger des Heils, zoals op de verbeelding door middel van de functieaanduiding "ondergeschikte horeca-activiteiten" is aangegeven. Ter plaatse van die aanduiding zijn op grond van artikel 3.4.3 van de planregels maximaal negen zitplaatsen op het buitenterras toegestaan. Daarnaast is in dat artikel bepaald dat het ten gehore brengen van muziekgeluid op het buitenterras in elk geval gerekend wordt tot een met de bestemming strijdig gebruik. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat geen onaanvaardbare overlast als gevolg van het terras te verwachten is.

Het betoog slaagt niet.

Parkeren

8.       [appellanten] vrezen voor parkeeroverlast op het Clara’s pad en de Laan van Barbestein als gevolg van het plan. Zij stellen dat een onjuiste parkeernorm voor de woningen is toegepast en dat de parkeerbehoefte niet in de openbare ruimte kan worden opgelost.

8.1.    Op de zitting heeft [appellant A] bevestigd dat het vermeende parkeerprobleem op het Clara’s pad is opgelost. Over wat [appellanten] over de Laan van Barbestein hebben aangevoerd, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft op de zitting toegelicht dat alleen de bewoner van de woning 6C gebruik zal maken van de Laan van Barbestein om te parkeren. Daarvoor is voldoende parkeergelegenheid in de straat. [appellanten] hebben de toelichting van de raad op dit punt niet weersproken. Gelet hierop is de Afdeling met de raad van oordeel dat het niet aannemelijk is dat het plan leidt tot een onaanvaardbare parkeersituatie.

Het betoog slaagt niet.

Verkeersveiligheid

9.       [appellanten] voeren aan dat het plan leidt tot verkeersonveilige situaties op het Clara’s pad. Het aantal verkeersbewegingen op het Clara’s pad is namelijk onderschat.

9.1.    Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.

9.2.    De Afdeling stelt vast dat [appellanten] zelf niet aan het Clara’s pad wonen en het Clara’s pad is niet de ontsluitingsweg van hun woning. Zij wonen op een afstand van ongeveer 80 meter tot aan het Clara’s pad. Tussen dat pad en hun woning ligt diverse bebouwing, waaronder de bebouwing in het plangebied. Gelet daarop behoort het Clara’s pad wat betreft de verkeersveiligheidssituatie daar niet tot hun directe woon- en leefomgeving. Dit betekent dat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat om het besluit te vernietigen vanwege de beroepsgrond van [appellanten] over de verkeersveiligheid. De Afdeling zal deze beroepsgrond dan ook niet inhoudelijk bespreken.

Het betoog slaagt niet.

Privacy

10.     [appellanten] voeren aan dat het plan leidt tot een onaanvaardbare aantasting van hun privacy. Zij vrezen voor inkijk in hun tuin. De heg zoals voorzien in de voorwaardelijke verplichting, is volgens hen onvoldoende om dat te voorkomen. Verder stellen [appellanten] dat er ten onrechte in plaats van de heg een schutting is gerealiseerd.

10.1.  De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat niet uit te sluiten is dat het plan zal leiden tot enig verlies van privacy voor [appellanten] door inkijk vanuit de woningen in hun tuin. Maar een woonsituatie die vrij blijft van inkijk, kan volgens de raad niet worden gegarandeerd en dat hoeft volgens de raad ook niet. De afstand van ongeveer 8 meter tussen de tuin van [appellanten] en de in het plan voorziene woningen is volgens de raad niet ongebruikelijk in een omgeving met dichte woonbebouwing, waarin het plangebied en de tuin van [appellanten] liggen. Daarnaast is in het bestemmingsplan een voorwaardelijke verplichting tot aanleg en instandhouding van een haag opgenomen en is de maximale bouwhoogte van de woningen beperkt tot 7,5 meter. Verder heeft de raad te kennen gegeven dat het dakvlak waarin de dakramen zijn gesitueerd, ruim buiten de afstand van 2 meter zijn gelegen zoals opgenomen in artikel 5:50 van het Burgerlijk Wetboek. Dit is ook in overeenstemming met het bestemmingsplan. Onder deze omstandigheden heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat er geen sprake is van een onaanvaardbare aantasting van privacy van [appellanten]. Voor zover [appellanten] stellen dat de haag ten onrechte vervangen is door een schutting, overweegt de Afdeling dat dat een kwestie van handhaving is. Dat ligt niet in deze procedure niet ter beoordeling voor.

Het betoog slaagt niet.

Geluidsoverlast

11.     [appellanten] vrezen voor geluidsoverlast door de bewoners van de drie woningen, met name door het gebruik van de tuinen.

11.1.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de toename van geluid door de nieuwe bewoners geen zulke grote gevolgen heeft dat het plan niet kon worden vastgesteld. De raad is er terecht vanuit gegaan dat het gebruikelijk en aanvaardbaar is bij het wonen in een woonomgeving dat men soms geluid hoort dat afkomstig is van buren.

Het betoog slaagt niet.

Stedenbouwkundige inpassing

12.     [appellanten] betogen dat de drie woningen stedenbouwkundig onaanvaardbaar zijn. De woningen in de directe omgeving met een even huisnummer zijn namelijk, in tegenstelling tot de drie woningen, vrijstaand en liggen daar dwars naast.

12.1.  De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat de woningen stedenbouwkundig aanvaardbaar zijn. Daarbij is van belang dat de raad heeft toegelicht dat de in het plan voorziene woningen wat betreft de aard en schaal aansluiten bij de aanwezige woonbebouwing rondom de ontwikkeling. De maximale bouwhoogte van de woningen is beperkt tot 7,5 meter. De raad heeft toegelicht dat de oriëntatie van de woningen weliswaar enigszins afwijkt van de overige woonbebouwing in de omgeving, maar dat de gevolgen daarvan niet van zo’n grote aard zijn dat het plan vanuit stedenbouwkundig oogpunt niet meer passend is in de omgeving. De raad heeft hiervan mogen uitgaan. Dat de woningen niet vrijstaand zijn, is onvoldoende voor een ander oordeel. De woningen zijn namelijk net als de omliggende woningen grondgebonden en meerdere woningen in de directe omgeving zijn niet vrijstaand.

Het betoog slaagt niet.

Luchtkwaliteit

13.     [appellanten] voeren aan dat het plan vanwege toename van het verkeer op Clara’s pad leidt tot aantasting van de luchtkwaliteit.

13.1.  De raad heeft in de plantoelichting te kennen gegeven dat het om een dermate kleinschalige ontwikkeling gaat dat de ontwikkeling niet in betekende mate bijdraagt aan de luchtkwaliteit. [appellanten] hebben hier niets tegen ingebracht. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de raad zich niet op dat standpunt heeft mogen stellen.

Het betoog slaagt niet.

Waardevermindering

14.     [appellanten] betogen dat de realisering van het plan tot een waardevermindering van hun woning leidt.

14.1.  De Afdeling ziet geen reden om aan te nemen dat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woning van [appellanten] zo groot zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Voor een eventuele tegemoetkoming in planschade voor [appellanten] bestaat een aparte procedure met eigen rechtsmiddelen.

Het betoog slaagt niet.

Procedureel

15.     [appellanten] voeren aan dat er geen draagvlak voor het bestemmingsplan bestaat. Ook stellen zij dat ze onvoldoende zijn geïnformeerd.

15.1.  De Afdeling overweegt dat de stelling van [appellanten] dat er geen draagvlak voor het plan bestaat, op zichzelf niet kan leiden tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Daarbij stelt de Afdeling overigens nog vast dat na de beoordeling door de raad van de indieners van zienswijzen over het ontwerpbestemmingsplan alleen [appellanten], en [persoon D beroep hebben ingesteld. Daarvan heeft [persoon D] zijn beroep ingetrokken. Verder stelt de Afdeling vast dat het (ontwerp)bestemmingsplan en de daarop betrekking hebbende stukken ter inzage hebben gelegen. Er bestaat geen wettelijke verplichting om meer informatie te verschaffen.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

16.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 11 januari 2024 wordt vernietigd, voor zover in artikel 3.1.1, aanhef en onder b, van de planregels geen maximale oppervlakte is opgenomen, en voor zover de begripsbepaling voor "cultuur en ontspanning" in de planregels ontbreekt.

Zelf in de zaak voorzien

17.     De door de raad voorgestelde nieuwe bepalingen zijn op de zitting besproken. Alle partijen hebben aangeven zich in de aangepaste planregels te kunnen vinden. De raad heeft te kennen gegeven het grondgebruik "cultuur en ontspanning" zoals omschreven in artikel 3.1.1, aanhef en onder b, te willen beperken tot een maximum oppervlakte van 90 m². Daarnaast heeft de raad toegelicht de volgende definitie voor "cultuur en ontspanning" in de planregels te willen opnemen: "het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van culturele en ontspannende activiteiten, zijnde het houden van exposities, het tonen van kunst en het geven van huiskamer- en orgelconcerten."

De Afdeling ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb op de hierna te vermelden wijze zelf in de zaak te voorzien overeenkomstig het voorstel van de raad. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit.

18.     De Afdeling ziet aanleiding om de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan, dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.

Proceskosten

19.     De raad moet de proceskosten vergoeden. Het gaat om een vergoeding voor reiskosten voor het bijwonen van de zitting door [appellant A]. Voor het door [appellanten] op eigen naam ingediende beroepschrift kan geen vergoeding worden toegekend, ook niet als dit beroepschrift, zoals [appellanten] stellen, door of met de hulp van MH+O Advocaten zou zijn opgesteld. De Afdeling licht dat hierna toe.

19.1.  Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), gelezen in samenhang met de Bijlage bij het Bpb, wordt alleen een vergoeding toegekend voor verrichte proceshandelingen. De Afdeling verwijst daarbij naar haar uitspraak van 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5242, onder 2.1. Het opstellen van een beroepschrift vormt geen proceshandeling. Vergoeding zou slechts mogelijk zijn geweest, als het beroepschrift door of mede door MH+O Advocaten in kenbare hoedanigheid van gemachtigde van [appellanten] zou zijn ingediend. Dat laatste is hier niet het geval.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het beroep gegrond;

II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Borsele tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kern Heinkenszand, gedeelte Clara's pad 6-8, 2023" van 11 januari 2024, voor zover in artikel 3.1.1, aanhef en onder b, van de planregels geen maximale oppervlakte is opgenomen en voor zover geen begripsbepaling voor "cultuur en ontspanning" in de planregels is opgenomen;

III.      bepaalt dat

- artikel 3.1.1, aanhef en onder b, van de planregels als volgt komt te luiden:

"cultuur en ontspanning met een maximum oppervlakte van 90 m2";

- artikel 1.70 aan de begripsbepalingen wordt toegevoegd en als volgt komt te luiden:

"1.70 cultuur en ontspanning

het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van culturele en ontspannende activiteiten, zijnde het houden van exposities, het tonen van kunst en het geven van huiskamer- en orgelconcerten."

IV.     bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit voor zover vernietigd;

V.      draagt de raad van de gemeente Borsele op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel III wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan, dat te raadplegen is op de landelijke voorziening;

VI.     veroordeelt de raad van de gemeente Borsele tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 75,60, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

VII.     gelast dat de raad van de gemeente Borsele aan [appellanten] het door hen voor behandeling van beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 187,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.

w.g. Gundelach

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Van Driel Kluit

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2026

703-1168