Bij besluit van 30 april 2021 (het instemmingsbesluit) heeft de staatssecretaris van Economische Zaken en…

202207004/1/R4.

Datum uitspraak: 11 november 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       het college van gedeputeerde staten van Groningen (GS Groningen),

2.       de gemeente Tynaarlo, het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo en de raad van de gemeente Tynaarlo (Tynaarlo),

3.       de gemeente Aa en Hunze, het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze en de raad van de gemeente Aa en Hunze (Aa en Hunze),

4.       Stichting Stop Zoutwinning, gevestigd in Zuidlaarderveen, gemeente Tynaarlo, en anderen (SSZ),

5.       [appellant sub 5], wonend in Borgercompagnie, gemeente Midden-Groningen, handelend onder de naam [Landbouwbedrijf],

6.       [appellant sub 6], wonend in Annerveenschekanaal, gemeente Aa en Hunze,

7.       [appellant sub 7], wonend in Borgercompagnie, gemeente Veendam,

8.       [appellant sub 8], wonend in Wildervank, gemeente Veendam,

9.       Nedmag B.V. (Nedmag), gevestigd in Veendam,

10.     de staatssecretaris van Klimaat en Groene Groei (de staatssecretaris),

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 november 2022 in zaken nrs. 21/4037, 21/3883, 21/3979, 21/3972, 21/4044, 21/4019, 21/4098, 21/4143, 21/4185 en 21/4058 in het geding tussen onder meer:

de appellanten genoemd onder 1 tot en met 8 en het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen (Midden-Groningen)

en

de minister van Economische Zaken en Klimaat (nu en hierna: de staatssecretaris).

Procesverloop

Bij besluit van 30 april 2021 (het instemmingsbesluit) heeft de staatssecretaris gedeeltelijk ingestemd met het door Nedmag ingediende Winningsplan 2018 (het winningsplan) voor de winning van magnesiumzout in de provincie Groningen.

Bij uitspraak van 1 november 2022 heeft de rechtbank de beroepen van onder meer de appellanten genoemd onder 1 tot en met 8 en Midden-Groningen gegrond verklaard en het instemmingsbesluit vernietigd.

Tegen deze uitspraak zijn de hoger beroepen gericht.

Bij besluit van 24 januari 2023 (het nieuwe instemmingsbesluit) heeft de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (nu en hierna: de staatssecretaris) opnieuw gedeeltelijk ingestemd met het winningsplan.

De appellanten genoemd onder 1 tot en met 8 en Midden-Groningen hebben gronden aangevoerd over het nieuwe instemmingsbesluit.

De staatssecretaris heeft naar aanleiding van de hoger beroepen een schriftelijke uiteenzetting gegeven en naar aanleiding van de gronden over het nieuwe instemmingsbesluit een verweerschrift ingediend.

Een aantal partijen heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 maart 2026, waar zijn verschenen:

-         GS Groningen, vertegenwoordigd door mr. bc. R.J.B. Caderius van Veen en P.W. van Hoorn,

-         Tynaarlo, vertegenwoordigd door mr. M.J. Tunnissen en mr. M.E. Witting, advocaten in Arnhem, vergezeld door E.M. Rink,

-         Aa en Hunze, vertegenwoordigd door mr. M.J. Tunnissen, mr. M.E. Witting en M. Hamstra,

-         SSZ, [appellant sub 4A], [appellant sub 4B], [appellant sub 4C], [appellant sub 4D], [appellant sub 4E], allemaal vertegenwoordigd of bijgestaan door mr. P.M.J. de Goede en mr. D.M. Kramer-Bakker, advocaten in Groningen, vergezeld door ir. D. Pot,

-         [appellant sub 5], bijgestaan door mr. P.M.J. de Goede en mr. D.M. Kramer-Bakker, vergezeld door [persoon A],

-         [appellant sub 6], vertegenwoordigd door mr. R.J.A. Steenbergen, advocaat in Groningen,

-         [appellant sub 7], vertegenwoordigd door mr. R.J.A. Steenbergen,

-         [appellant sub 8],

-         Nedmag, vertegenwoordigd door mr. ing. L.J. Wildeboer, advocaat in Amsterdam, vergezeld door [persoon B], ir. A.J. Smit en dr. ir. P.A. Fokker,

-         de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. drs. K.M. van Leeuwen-Gerkema en mr. E. van Kerkhoven, vergezeld door dr. K. van Thienen-Visser, drs. ing. M. Claasen en J.P. Rovers,

-         Midden-Groningen, vertegenwoordigd door mr. C. Visser en S. Naaijer.

De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig op de zitting behandeld met zaak nr. 202207082/1/R4. De Afdeling heeft vandaag ook uitspraak gedaan in die zaak (ECLI:NL:RVS:2026:6375).

Overwegingen

1.       Nedmag wint sinds 1972 magnesiumzout in de omgeving van de dorpen Borgercompagnie en Tripscompagnie in Groningen. Op grond van de Mijnbouwwet vindt zoutwinning plaats op grond van een winningsplan waarmee de staatssecretaris heeft ingestemd.

Deze uitspraak gaat in de eerste plaats over de hoger beroepen tegen de rechtbankuitspraak over het instemmingsbesluit van de staatssecretaris over het winningsplan. In de tweede plaats gaat deze uitspraak over de beroepen tegen het nieuwe instemmingsbesluit, dat de staatssecretaris heeft genomen nadat de rechtbank het oorspronkelijke instemmingsbesluit had vernietigd.

Achtergrond en instemmingsbesluit

2.       Het zout wordt op een diepte van 1.300 tot 1.800 m gewonnen uit zogenoemde cavernes. Kort gezegd wordt tijdens de fase van actieve winning via een put water in de caverne geïnjecteerd. De pekel die daardoor ontstaat, komt via de put omhoog naar de bovengrondse winlocatie.

De staatssecretaris heeft eerder ingestemd met het Winningsplan 2013. Op basis van dat winningsplan won Nedmag zout uit de ondergrondse cavernes via de putten TR-1 tot en met TR-9 en VE-1 tot en met VE-4. Een aantal cavernes is ondergronds met elkaar verbonden geraakt. Zo is het TR-cluster ontstaan, dat bestaat uit cavernes TR-1 tot en met TR-8 en VE-4.

Het Winningsplan 2013 was versneld aan actualisatie toe vanwege een incident in 2018 in het TR-cluster. Bij dat incident is een grote hoeveelheid pekel en mogelijk dakolie (diesel) weggestroomd naar hogere lagen, waarschijnlijk als gevolg van een scheur in het zoutdak van een caverne, die is ontstaan door een hoge druk in de caverne. Het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) heeft Nedmag opgedragen om de actieve winning uit het TR-cluster te staken en de pekel zoveel mogelijk uit de cavernes te laten stromen naar de oppervlakte (aflaten). Deze maatregelen hebben als doel dat de cavernedruk laag blijft, zodat de scheur sluit en gesloten blijft, maar leiden ook tot een versnelde bodemdaling. Volgens het besluit tot instemming met het Winningsplan 2013 moest Nedmag vóór het bereiken van een bodemdaling van 50 cm (vanaf 1977) een geactualiseerd winningsplan indienen. Deze bodemdaling is eind 2018 bereikt.

Nedmag heeft op 28 november 2018 het winningsplan ingediend en de staatssecretaris verzocht daarmee in te stemmen. Het winningsplan gaat over de periode tot en met 31 december 2045. Het winningsplan beschrijft de beheersmaatregelen voor het TR-cluster naar aanleiding van het incident in 2018. Daarnaast gaat het winningsplan over de voortzetting van de actieve zoutwinning uit cavernes TR-9 en VE-3 en de voorgenomen aanleg van en winning uit vier nieuw te vormen cavernes (VE-5 tot en met VE-8). Verder worden de putten VE-1, VE-2 en TR-2 volgens het winningsplan afgesloten.

De staatssecretaris heeft met het besluit van 30 april 2021 gedeeltelijk ingestemd met het winningsplan en aan die instemming voorschriften verbonden. De staatssecretaris heeft instemming verleend aan de gefaseerde aanleg van en zoutwinning uit de cavernes VE-5 tot en met VE-8. Verder mag de actieve winning uit caverne TR-9 worden voortgezet tot en met 31 december 2027. De staatssecretaris heeft geweigerd om in te stemmen met de voortzetting van de actieve winning uit caverne VE-3. In het instemmingsbesluit staat dat de verwachte cumulatieve bodemdaling in 2080 door zoutwinning én gaswinning in de nabijheid van Veendam maximaal 1,08 m zal bedragen.

De rechtbankuitspraak en daarna

3.       Onder meer de appellanten onder 1 tot en met 8 hebben beroep ingesteld tegen het instemmingsbesluit. Op verzoek van de rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) op 31 mei 2022 een deskundigenverslag uitgebracht (STAB-verslag).

De rechtbank heeft het instemmingsbesluit vernietigd. Dat heeft zij ten eerste gedaan, omdat de staatssecretaris volgens de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de winning uit TR-9 mag worden voortgezet, gelet op het negatieve advies van het SodM. Ten tweede heeft de staatssecretaris volgens de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom hij is voorbijgegaan aan het advies van het Waterschap Hunze en Aa’s (het waterschap) om niet in te stemmen met activiteiten die leiden tot een bodemdaling van meer dan 80 cm.

De appellanten onder 1 tot en met 8 hebben hoger beroep ingesteld, omdat zij vinden dat de rechtbank het instemmingsbesluit ook om andere redenen had moeten vernietigen. Nedmag en de staatssecretaris hebben hoger beroep ingesteld, omdat zij vinden dat het instemmingsbesluit ten onrechte is vernietigd.

4.       Naar aanleiding van de rechtbankuitspraak heeft de staatssecretaris op 24 januari 2023 een nieuw besluit genomen en opnieuw gedeeltelijk ingestemd met het winningsplan. De appellanten onder 1 tot en met 8 hebben gronden aangevoerd tegen het nieuwe instemmingsbesluit. Hetzelfde geldt voor Midden-Groningen, dat beroep had ingesteld tegen het oorspronkelijke instemmingsbesluit, maar geen hoger beroep had ingesteld tegen de rechtbankuitspraak.

Omgevingsvergunningen

5.       De staatssecretaris heeft het instemmingsbesluit gecoördineerd voorbereid met een aanvraag van Nedmag om een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van diepboringen voor de aanleg van de nieuwe zoutwinningsputten VE-5 en VE-6 en met een aanvraag van Nedmag voor het uitbreiden en renoveren van de bovengrondse winlocatie Well Head Centre-1 (WHC-1). De staatssecretaris heeft de gevraagde vergunningen bij besluiten van 30 april 2021 verleend. De rechtbank heeft op 1 november 2022 uitspraak gedaan op de beroepen tegen die vergunningen. De hoger beroepen daartegen komen aan de orde in de uitspraak van de Afdeling van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:6375.

Opzet uitspraak, wettelijk kader en beoordeling door de Afdeling

6.       De hogerberoepschriften en andere stukken bevatten een groot aantal betogen. De Afdeling zal de hogerberoepsgronden zo veel mogelijk samen en aan de hand van een aantal onderwerpen bespreken, waarbij de hierna genoemde volgorde wordt gehanteerd.

A.       Voorbereiding van het instemmingsbesluit

B.       Inhoud van het winningsplan en instemmingsbesluit

C.       Nadelige milieugevolgen

D.       Hervatting winning uit TR-9

E.       Bodemdaling en bodemtrilling

F.       Schaderegeling

G.       Overige hogerberoepsgronden

Onder 31 staat de conclusie van de beoordeling van de hoger beroepen. De beroepen tegen het nieuwe instemmingsbesluit komen daarna aan de orde.

7.       Het wettelijk kader is hieronder kort weergegeven en voor het overige opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet, zoals dat luidde op het moment van het nemen van het instemmingsbesluit, is bepaald op welke (limitatief opgesomde) gronden kan worden geweigerd om met het winningsplan in te stemmen, namelijk:

a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door de minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,

b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,

c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of

d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.

Ingevolge het tweede lid kan de minister zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.

8.       De staatssecretaris moet beoordelen of instemming met een winningsplan op één of meer van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden kan worden geweigerd. Daarbij moet hij onder meer bezien wat de gevolgen van de winning zijn voor de daling van de bodem, de kans op een aardbeving, het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, en voor het milieu of de natuur. De Afdeling toetst of de staatssecretaris op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat geen van de criteria in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet aanleiding geeft voor het (volledig) weigeren van instemming met het winningsplan.

A.       Voorbereiding van het instemmingsbesluit

Gecoördineerde besluitvorming

9.       SSZ en [appellant sub 5] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het verzoek van Nedmag om instemming met het winningsplan ten onrechte gecoördineerd is voorbereid met de aanvragen om omgevingsvergunning. De twee aanvragen en het winningsplan zijn binnen een tijdspanne van anderhalf jaar na elkaar ingediend. Dat is in strijd met artikel 3:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zoals dat toen luidde. Daarin was bepaald dat de besluiten zoveel mogelijk gelijktijdig worden aangevraagd en niet later dan zes weken na de eerste aanvraag. De coördinatieregeling van (toen) paragraaf 3.5.3 Awb kon volgens SSZ en [appellant sub 5] daarom niet worden toegepast. Zij verwijzen daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2634.

9.1.    De staatssecretaris heeft bij besluit van 21 december 2021 met toepassing van artikel 3:21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, bepaald dat de coördinatieregeling in paragraaf 3.5.3 van de Awb van toepassing is op de besluiten op de aanvragen om omgevingsvergunning en het verzoek om instemming met het winningsplan. Volgens artikel 3:24, eerste lid, van de Awb (zoals dat toen luidde) wordt de laatste aanvraag niet later ingediend dan zes weken na de eerste aanvraag.

De Afdeling stelt vast dat de aanvragen om omgevingsvergunning en het verzoek om instemming met het winningsplan inderdaad ruime tijd na elkaar zijn ingediend. Maar zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, verbindt de Awb geen dwingende consequenties aan de omstandigheid dat aanvragen niet binnen zes weken van elkaar zijn ingediend. Weliswaar kan het bestuursorgaan op grond van artikel 3:24, derde lid, van de Awb, een aanvrager in de gelegenheid stellen om een ontbrekende aanvraag binnen een bepaalde termijn in te dienen en, bij het uitblijven daarvan, paragraaf 3.5.3 van de Awb buiten toepassing laten voor bepaalde besluiten, maar dat is geen verplichting. De door SSZ en [appellant sub 5] genoemde uitspraak van 24 november 2021 doet daaraan niet af. In die uitspraak heeft de Afdeling, naar aanleiding van een betoog dat de besluitvorming over twee aanvragen ten onrechte niet was gecoördineerd, overwogen dat het bestuursorgaan niet de bevoegdheid heeft om tijdige indiening van de aanvragen af te dwingen. Daaruit kan dus niet worden afgeleid dat de staatssecretaris de aanvragen en het instemmingsverzoek van Nedmag niet gecoördineerd mocht behandelen.

Het betoog slaagt niet.

Informatievoorziening

10.     [appellant sub 6] en [appellant sub 7] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij en andere omwonenden ten onrechte niet vooraf zijn geïnformeerd over de publicatie van het instemmingsbesluit en de omgevingsvergunningen. Volgens hen had de staatssecretaris toegezegd dat zij ruim een week voorafgaand aan de publicatie van de besluiten alvast daarover geïnformeerd zouden worden. Maar zij hebben pas op 30 april 2021 de kennisgeving van de besluiten van diezelfde datum ontvangen. Met deze handelswijze heeft de staatssecretaris onvoldoende oog gehad voor de maatschappelijke onrust over de zoutwinning, zo betogen [appellant sub 6] en [appellant sub 7].

10.1.  Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is niet in geschil dat de ontwerpbesluiten ter inzage zijn gelegd en dat de staatssecretaris hiervan op de wettelijk voorgeschreven wijze heeft kennisgegeven. De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 6] en [appellant sub 7] ook niet betogen dat in de fase na de terinzagelegging van de ontwerpbesluiten in strijd met de Awb is gehandeld. Dat [appellant sub 6] en [appellant sub 7] vinden dat zij niet op de afgesproken wijze zijn geïnformeerd over de publicatie van de besluiten, kan niet leiden tot vernietiging van de besluiten. Dat is alleen al zo, omdat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat de staatssecretaris een toezegging daarover heeft gedaan.

Het betoog slaagt niet.

B.       Inhoud van het winningsplan en instemmingsbesluit

Inleiding - winningsmethode en maatregelen

11.     De aangepaste winningsmethode zoals beschreven in het winningsplan, is kort samengevat de volgende.

Nadat op basis van een omgevingsvergunning een gat is geboord en een waterinjectiebuis en een pekelproductiebuis zijn aangebracht, wordt de caverne ontwikkeld. In deze fase (fase 0) wordt water geïnjecteerd om een ruimte te creëren in de zoutlagen. Voor de ontwikkeling van de caverne wordt dakolie gebruikt als mijnbouwhulpstof, zodat de caverne zich zijwaarts ontwikkelt in plaats van naar boven. De ontwikkeling van een caverne duurt ongeveer twee jaar, totdat er voldoende pekelvolume is (ongeveer 450.000 m3). Vervolgens start de actieve winning (fase 1). Er wordt nog steeds water geïnjecteerd en de pekel wordt naar boven geproduceerd. Dakolie is niet meer nodig. Tijdens fase 1 wordt de druk in de caverne geleidelijk verlaagd, zodat het cavernevolume door het gewicht van de bovenliggende lagen wordt verkleind en het maximaal gewenste pekelvolume niet wordt overschreden ("squeezemethode"). De actieve winning kan tientallen jaren duren. In fase 2 wordt de caverne afgelaten ("bleed off"). Er wordt nauwelijks meer water geïnjecteerd en de vrije pekel in de caverne wordt zoveel mogelijk verminderd door de pekel naar de oppervlakte te produceren. Fase 3 is het abandonneren (verlaten) van de caverne; de winningsputten worden afgesloten met cementpluggen. Dat gebeurt, anders dan voorheen, terwijl de druk in de caverne laag is. De hoeveelheid vrije pekel is dan geminimaliseerd ("zacht insluiten").

In het winningsplan staat dat het TR-cluster zich op dit moment in fase 2 (bleed off) bevindt. Het is de bedoeling dat uit TR-9, die geen deel uitmaakt van het TR-cluster, weer actief wordt gewonnen (fase 1). VE-5 tot en met VE-8 moeten nog worden ontwikkeld (fase 0).

In het winningsplan en het instemmingsbesluit zijn diverse maatregelen genoemd om een nieuw incident door scheurvorming (waarover onder 17 meer) te voorkomen. Zo zijn het volume vrije pekel en de maximale druk in TR-9 en de nog aan te leggen cavernes VE-5 tot en met VE-8 beperkt (artikel 3 en 6 van het instemmingsbesluit). Om aangroei aan het TR-cluster te voorkomen is de actieve winning uit TR-9 beperkt tot en met 31 december 2027 (artikel 4). Cavernes VE-5 tot en met VE-8 komen om dezelfde reden op ruime afstand (1 km) van het TR-cluster te liggen. Bij de aanleg van cavernes VE-5 tot en met VE-8 is de hoeveelheid dakolie gemaximeerd en er moet een alternatief voor diesel worden gebruikt dat beter afbreekbaar is (artikel 8).

Onvolledigheid winningsplan - art. 24 en 25 Mijnbouwbesluit

12.     SSZ en [appellant sub 5] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het winningsplan niet voldoet aan de eisen in artikel 24 en 25 van het Mijnbouwbesluit en daarom onvolledig is. Volgens hen is de rechtbank onvoldoende ingegaan op de door hen genoemde onvolkomenheden.

12.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2048), is in de Mijnbouwwet en het Mijnbouwbesluit bepaald welke informatie in een winningsplan moet zijn opgenomen, maar niet tot welk detailniveau. Het winningsplan beschrijft de voorgenomen wijze van winning. Bij het besluit over instemming met het winningsplan moet staatssecretaris beoordelen of instemming met die voorgenomen wijze van winning moet worden geweigerd vanwege één van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet opgenomen gronden. De informatie in het winningsplan moet voldoende zijn om die beoordeling te kunnen uitvoeren.

12.2.  SSZ heeft in haar aanvullend beroepschrift opgesomd welke gegevens volgens haar ontbreken in het winningsplan. In het aanvullend verweerschrift in beroep heeft de staatssecretaris op vrijwel alle gestelde onvolkomenheden gereageerd. De staatssecretaris legt daarin uit dat een groot deel van die gegevens wel in het winningsplan staat en noemt daarbij de vindplaats. Voor het overige stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat de genoemde ontbrekende gegevens ofwel helemaal niet zijn vereist op grond van het Mijnbouwbesluit, ofwel in dit geval niet van toepassing zijn.

De Afdeling overweegt dat SSZ en [appellant sub 5] na de reactie van de staatssecretaris niet concreet hebben gemaakt dat er nog relevante informatie ontbreekt of waarom de informatie in het winningsplan ontoereikend is om de beoordeling op grond van artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet te kunnen uitvoeren. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het winningsplan niet voldoet aan de eisen van het Mijnbouwbesluit of dat de staatssecretaris anderszins onvoldoende informatie had om te beoordelen of instemming met het winningsplan moet worden geweigerd. Alleen al vanwege de duidelijke uiteenzetting in het aanvullend verweerschrift, was de rechtbank bovendien niet gehouden om op elke gestelde onvolkomenheid individueel in te gaan.

Op de zitting bij de Afdeling stelden SSZ en [appellant sub 5] concreet dat de ligging van de boorgaten en de caverne(paren) niet in het winningsplan zijn vermeld, terwijl dit van belang is voor het boren van de nieuwe cavernes VE-5 tot en met VE-8. Verder wezen zij erop dat Nedmag inmiddels heeft besloten om VE-7 te boren in plaats van VE-6. De Afdeling stelt vast dat ook deze gegevens (voor zover vereist) zijn aangeleverd. In het winningsplan staat dat de nieuwe boorgaten binnen de inrichting WHC-1 komen te liggen. Verder bevat het winningsplan een kaart met de posities van de huidige en toekomstige cavernes en informatie over de verbuizing van de boorgaten naar de cavernes. In het aanvullend verweerschrift is overigens ook ingegaan op dit punt. Dat inmiddels is besloten om caverne VE-6 niet te ontwikkelen, maakt niet dat het winningsplan onvolledig is.

Het betoog slaagt niet.

Onvolledigheid winningsplan - kennis winningsmethodes en ondergrond

13.     SSZ en [appellant sub 5] betogen dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan hun betoog dat in het winningsplan methodes zijn beschreven die bij de zoutwinning in Veendam niet eerder zijn toegepast, zoals de bleed off-methode, het kleinhouden van cavernes en het niet meer afsluiten daarvan onder hoge druk. Bovendien blijkt uit adviezen van het SodM, de Mijnraad en de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) dat er veel onzekerheden zijn over het gedrag van de ondergrond. Die adviezen zijn in het instemmingsbesluit ten onrechte terzijde geschoven, zo betogen SSZ en [appellant sub 5]. Volgens hen heeft de rechtbank ten onrechte volstaan met het oordeel dat de nieuwheid van de winningsmethodes niet maakt dat de winning niet op deze wijze kon plaatsvinden en heeft de rechtbank hun beroepsgrond verkeerd begrepen. Het gaat SSZ en [appellant sub 5] erom dat er onvoldoende informatie is om alle gevolgen en risico’s van de (nieuwe) winningsmethodes te beoordelen. Volgens SSZ en [appellant sub 5] wordt dit bevestigd door het advies van het SodM van 27 juni 2019. Zij citeren in dit verband een passage waarin het SodM stelt dat Nedmag meer kennis had kunnen ontwikkelen om de situatie beter te begrijpen en onder controle te hebben.

13.1.  Onder 10.1 van de rechtbankuitspraak staat dat Nedmag heeft meegedeeld dat zij de bleed off-methode, het kleinhouden van cavernes en het niet meer afsluiten hiervan onder hoge druk niet eerder heeft gebruikt. Anders dan SSZ en [appellant sub 5] stellen, heeft de rechtbank niet alleen geoordeeld dat dit op zichzelf niet maakt dat de winning niet zo kan plaatsvinden. De rechtbank heeft ook overwogen dat het winningsplan mede is gebaseerd op adviezen en kennis van diverse externe deskundigen, zoals het SodM, de Mijnraad en de Tcbb. De rechtbank zag geen aanleiding om te betwijfelen dat die instanties de nodige specialistische kennis in huis hebben om te kunnen vaststellen of de beoogde methode veilig is. Ook de STAB trekt de veiligheid van de nieuwe winningsmethode niet in twijfel.

De Afdeling sluit zich aan bij het oordeel van de rechtbank. Zij voegt eraan toe dat uit de adviezen over het winningsplan niet kan worden opgemaakt dat er te weinig kennis is over de risico’s van de nieuwe methodes of de ondergrond om het instemmingsbesluit te kunnen dragen. Weliswaar staat in de genoemde adviezen dat er onzekerheden zijn over de ondergrond, maar dat brengt geen van de adviseurs tot de conclusie dat instemming volledig had moeten worden geweigerd. Overigens gaven die onzekerheden voor de staatssecretaris wel aanleiding tot het verbinden van voorschriften aan het instemmingsbesluit. De staatssecretaris heeft in zijn besluitvorming dus betrokken dat hier sprake is van nieuwe winningsmethodes en rekening gehouden met de gevolgen en de risico’s daarvan.

De door SSZ en [appellant sub 5] aangehaalde passage uit het SodM-advies van 27 juni 2019 leidt niet tot een ander oordeel. Het citaat gaat over de vraag of het incident van 2018 te voorspellen was. Dat wordt opgevolgd door de constatering dat bij het opstellen van het winningsplan en de analyse van het incident meer kennis is ontwikkeld en dat tijdens de toekomstige winning extra monitoring en analyse plaatsvinden. Ook hieruit kan dus niet worden opgemaakt dat het SodM van mening is dat Nedmag onvoldoende kennis heeft over de in het winningsplan beschreven winningsmethodes.

Het betoog slaagt niet.

Onvolledigheid winningsplan - cavernegrootte

14.     [appellant sub 6] en [appellant sub 7] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het winningsplan onvolledig is, omdat de grootte van de cavernes niet is gemeten. Dat het volume van de cavernes via massabalansen wordt geregistreerd, is volgens hen onvoldoende, mede omdat de exacte locatie niet bekend is. Door de ontbrekende gegevens over cavernegrootte en -ligging bestaat er een kans dat de cavernes aaneengroeien, zo brengen [appellant sub 6] en [appellant sub 7] naar voren.

14.1.  De Afdeling stelt voorop dat de mijnbouwregelgeving niet vereist dat de cavernegrootte wordt gemeten. De staatssecretaris heeft toegelicht dat door de winning een labyrintachtige structuur van holruimtes en gangen ontstaat, die niet met metingen in kaart kan worden gebracht. Wel registreert Nedmag het volume van de cavernes via massabalansen op basis van injectie- en productiegegevens. Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat de ondergrondse posities van de huidige en nieuw aan te leggen cavernes zijn weergeven in figuur 9 van het winningsplan. De werkelijke posities kunnen circa 200 m daarvan afwijken, omdat het boortraject later pas in detail wordt bepaald, zo stelt de staatssecretaris.

Dat de cavernegrootte en de precieze ligging van de cavernes (nog) niet bekend zijn, brengt naar het oordeel van de Afdeling niet met zich dat er onvoldoende informatie is over het onbedoeld aaneengroeien van de cavernes. Zoals is toegelicht in het winningsplan, liggen de nieuw te ontwikkelen cavernes VE-5 en VE-6 op circa 1 km afstand van de overige cavernes. Volgens het winningsplan zullen VE-5 en VE-6 op termijn onderling verbinding met elkaar maken, maar niet met andere cavernes of met het TR-cluster. Hetzelfde geldt voor VE-7 en VE-8, zo is in het winningsplan aangegeven. Verder worden de nieuw aan te leggen cavernes kleiner gehouden en is op advies van het SodM het maximale volume vrije pekel per caverne(paar) beperkt in artikel 3 van het instemmingsbesluit.

In het ontbreken van meetgegevens over de cavernegrootte heeft de rechtbank dan ook terecht geen aanleiding gezien voor vernietiging van het instemmingsbesluit.

Het betoog slaagt niet.

Onduidelijke termen

15.     SSZ en [appellant sub 5] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het winningsplan en het instemmingsbesluit te veel onduidelijke termen bevatten. In beroep hebben zij diverse voorbeelden genoemd, zoals dat in het winningsplan staat dat de hoeveelheid ondergrondse vrije pekel "zo veel mogelijk" wordt gereduceerd door de pekel naar de oppervlakte te produceren. De rechtbank is niet op die voorbeelden ingegaan, zo betogen SSZ en [appellant sub 5]. In hoger beroep wijzen zij in het bijzonder op onduidelijkheid over het begrip "pekel", dat in het winningsplan is gedefinieerd als "in water opgelost magnesiumzout", maar dat volgens het instemmingsbesluit ook kalium en natrium bevat. Volgens SSZ en [appellant sub 5] leiden de vage begrippen tot rechtsonzekerheid, is het instemmingsbesluit hierdoor niet handhaafbaar en kan bovendien niet worden beoordeeld of er zich weigeringsgronden voordoen als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet.

15.1.  Zoals de staatssecretaris heeft toegelicht, bevat het winningsplan technische termen die voor mijnbouwspecialisten duidelijk zijn. Verder moeten de genoemde begrippen en zinsneden in de context van het winningsplan worden gelezen en kan niet alles kwantitatief of anderszins exact worden geformuleerd. Zo heeft de staatssecretaris in het aanvullend verweerschrift in beroep al uitgelegd dat het "zo veel mogelijk" reduceren van vrije pekel is genoemd in de omschrijving van de bleed off-fase in het winningsplan. In die fase stroomt de pekel steeds minder snel naar de oppervlakte en op een zeker moment houdt het stromen op. Op dat moment is de vrije pekel zo veel mogelijk gereduceerd, zo stelt de staatssecretaris. Over de samenstelling van pekel hebben de staatssecretaris en Nedmag op de zitting bij de Afdeling erop gewezen dat de cavernes niet alleen magnesiumzout bevatten, maar ook kalium- en natriumzout. Dit is beschreven in het winningsplan. De typische samenstelling van pekel is opgenomen in bijlage 3 bij het winningsplan.

De Afdeling ziet niet in dat er bij de uitvoering van het winningsplan of eventuele handhaving van het instemmingsbesluit onduidelijkheid of verschil in inzicht kan ontstaan over het zo veel mogelijk reduceren van vrije pekel of de samenstelling van de pekel. Hetzelfde geldt voor de andere termen die volgens SSZ en [appellant sub 5] onduidelijk zijn. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de informatie in het winningsplan onvoldoende is om te beoordelen of er zich weigeringsgronden voordoen of dat de rechtszekerheid of handhaafbaarheid in de weg stonden aan het nemen van het instemmingsbesluit.

Het betoog slaagt niet.

Nieuwe wijze van abandonneren

16.     SSZ en [appellant sub 5] betogen dat de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hun betoog dat de nieuwe wijze van het abandonneren van de cavernes niet goed is onderzocht, niet slaagt.

16.1.  De rechtbank is onder 16.2 tot en met 16.5 ingegaan op de nieuwe wijze van abandonneren van cavernes na beëindiging van de zoutwinning, zoals beschreven in het winningsplan. De rechtbank oordeelt, mede onder verwijzing naar het STAB-verslag, dat de staatssecretaris zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat de cavernes veilig kunnen worden afgesloten met de nieuwe wijze van abandonneren.

SSZ en [appellant sub 5] hebben niet toegelicht waarom deze motivering ontoereikend is. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de overwegingen waarop zij haar oordeel heeft gebaseerd.

Het betoog slaagt niet.

Het incident - inleiding en oordeel rechtbank

17.     Op 20 april 2018 vond een incident plaats in het TR-cluster (de verbonden cavernes TR-1 t/m TR-8 en VE-4) waarbij een grote hoeveelheid pekel is weggestroomd naar hoger gelegen lagen. Volgens het onderzoeksmemo van Nedmag van 12 december 2018 is de meest waarschijnlijke oorzaak dat er door hoge pekeldruk een scheur is ontstaan in het zoutdak (cavernedak) boven het cavernecluster, op ongeveer 1,5 km diepte. Daardoor is pekel naar bodemlagen boven die zoutlaag gestroomd. Mogelijk is ook dakolie (diesel) weggestroomd. Door de lekkage is de druk in het TR-cluster plotseling sterk gedaald. Volgens het onderzoeksmemo heeft de lekkage geen gevaar opgeleverd voor mens of milieu. De scheur is weliswaar mogelijk tot enkele honderden meters onder de oppervlakte gekomen, maar doordat dakolie achterblijft in de poriën van verschillende lagen is de verdere opwaartse migratie nog hooguit 25 m. Daarnaast is de Breda kleilaag een extra uiteindelijke barrière tussen de lekkage en de voor mensen belangrijke watervoerende lagen, zo is aangegeven in het memo.

In de brief "Lekkage 20 april 2018 - Oordeel overkoepelend rapport" van 2 april 2019 onderschrijft het SodM de conclusie van Nedmag over de oorzaak van de lekkage. Het SodM acht de kans klein dat grond- en oppervlaktewater wordt vervuild door pekel of dakolie, maar wijst erop dat de gevolgen van een eventuele vervuiling groot kunnen zijn. In de brief van het SodM staat dat het van belang is om te voorkomen dat het lekpad zich weer opent en dat in de toekomst een nieuwe scheur ontstaat.

Kort na het incident heeft het SodM Nedmag een aantal beheersmaatregelen opgelegd. Nedmag houdt de cavernedruk laag door minstens zoveel pekel uit de cavernes af te laten als dat de cavernes door "zoutkruip" (beweging door drukverschil) krimpen. Daarnaast laat Nedmag het TR-cluster zo veel mogelijk leeglopen om te voorkomen dat de pekel weer op hoge druk komt. Het gevolg van die beheersmaatregelen is extra bodemdaling, wat mede aanleiding vormde voor indiening van het winningsplan.

In het winningsplan zijn de beheersmaatregelen, in het bijzonder het aflaten van de vrije pekel uit het TR-cluster, beschreven. De rechtbank heeft uit het instemmingsbesluit opgemaakt dat de staatssecretaris heeft ingestemd met dit deel van het winningsplan. Maar volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris ten onrechte niet beoordeeld of het aflaten van vrije pekel uit het TR-cluster voldoet aan de criteria van artikel 36 van de Mijnbouwwet. De rechtbank zag aanleiding het door haar geconstateerde gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Het SodM heeft namelijk in de brief van 2 april 2019 aangegeven dat het aflaten van de vrije pekel uit het TR-cluster een passende beheersmaatregel is en deze conclusie is door de eisers in beroep niet bestreden.

Het incident - passeren gebrek beoordeling aflaten vrije pekel TR-cluster

18.     De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in het instemmingsbesluit niet is beoordeeld of het aflaten van vrije pekel uit het TR-cluster voldoet aan de weigeringsgronden in artikel 36 van de Mijnbouwwet. Deze beheersmaatregel is namelijk aan Nedmag opgelegd door het SodM naar aanleiding van het incident en moet daarom als gegeven worden beschouwd. Niettemin is in paragraaf 5.3 van het instemmingsbesluit aan de hand van artikel 36 van de Mijnbouwwet beoordeeld wat de effecten van deze maatregel zijn. Er was in zoverre dan ook geen gebrek, zodat er ook geen reden was voor de rechtbank om met toepassing van artikel 6:22 van de Awb een gebrek te passeren, zo betoogt de staatssecretaris.

[appellant sub 6] en [appellant sub 7] betogen juist dat de rechtbank het gebrek niet kon passeren. Het enkele feit dat het aflaten van vrije pekel uit het TR-cluster niet is beoordeeld, maakt volgens hen dat het instemmingsbesluit moet worden vernietigd. Op de zitting hebben [appellant sub 6] en [appellant sub 7] verduidelijkt dat het hen specifiek gaat om beoordeling van de gevolgen van de beheersmaatregelen voor de veiligheid in het gebied. De Afdeling begrijpt hieruit dat het hen gaat om de weigeringsgrond in artikel 36, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet (veiligheid voor omwonenden en het voorkomen van schade aan gebouwen en infrastructuur).

18.1.  De Afdeling stelt voorop dat de beheersmaatregelen die het SodM aan Nedmag heeft opgelegd, in het bijzonder het aflaten van vrije pekel uit het TR-cluster, door partijen als vaststaand gegeven worden beschouwd. Verder wordt de noodzaak van de beheersmaatregelen niet bestreden. Ook is niet in geschil dat de beheersmaatregelen zijn beschreven in het winningsplan en dat in het instemmingsbesluit met die maatregelen is ingestemd. Wel verschillen partijen van mening over de vraag of de staatssecretaris heeft beoordeeld of de instemming met de beheersmaatregelen moet worden geweigerd vanwege de in artikel 36, eerste lid, onder a, van de Mijnbouwwet opgenomen grond.

Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris in het instemmingsbesluit heeft beoordeeld of er gronden zijn om instemming met de beheersmaatregelen te weigeren. Het gevolg van de beheersmaatregelen, te weten extra bodemdaling, is beschreven in paragraaf 5.3 van het instemmingsbesluit. De gevolgen van de totale bodemdaling voor het gebied zijn beoordeeld in paragraaf 6.2 van het instemmingsbesluit. De staatssecretaris heeft dus de gevolgen van de beheersmaatregelen betrokken en beoordeeld. Verderop in het instemmingsbesluit is ingegaan op de veiligheidsrisico’s voor omwonenden en het ontstaan van schade aan gebouwen en infrastructuur door bodembeweging. Dat de staatssecretaris daarbij geen onderscheid maakt tussen de beheersmaatregelen voor het TR-cluster en de actieve winning uit de andere cavernes, laat onverlet dat in het instemmingsbesluit is beoordeeld of instemming met de beheersmaatregelen moet worden geweigerd op grond van artikel 36, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet. De Afdeling is niet gebleken dat deze beoordeling wat betreft de beheersmaatregelen onvolledig of onjuist is.

De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het instemmingsbesluit op dit punt een gebrek bevat. Er was dus geen gebrek dat de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kon passeren. Tegelijkertijd heeft de rechtbank terecht in zoverre geen aanleiding gezien om het instemmingsbesluit te vernietigen.

18.2.  Het betoog van [appellant sub 6] en [appellant sub 7] slaagt niet. Het betoog van de staatssecretaris is terecht voorgedragen. Maar dit leidt niet tot vernietiging van de rechtbankuitspraak. Zoals verderop in deze uitspraak (onder 22.1) zal blijken, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank het instemmingsbesluit om andere redenen terecht heeft vernietigd en alleen al daarom de staatssecretaris terecht heeft veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten en het griffierecht van de eisers in beroep.

Het incident - onderzoek vervuiling door dakolie

19.     [appellant sub 6] en [appellant sub 7] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar mogelijke bodemvervuiling als gevolg van het incident. Het onderzoek is volgens hen te beperkt, zowel in omvang als in tijd. Dat het SodM in de brief van 2 april 2019 concludeert dat de kans op vervuiling klein is, overtuigt hen niet.

19.1.  De rechtbank is onder 12 ingegaan op het onderzoek van Nedmag naar de mogelijke bodemvervuiling door het incident en de reactie daarop van het SodM. De rechtbank zag geen aanleiding om aan te nemen dat het onderzoek naar het incident en de gevolgen daarvan ontoereikend is. Verder wijst zij erop dat de eisers in beroep geen concrete gegevens hebben aangeleverd, waaruit blijkt dat sprake is (geweest) van relevante vervuiling van het grond- en oppervlaktewater.

De Afdeling kan zich vinden in het gemotiveerde oordeel van de rechtbank. Ook in hoger beroep hebben [appellant sub 6] en [appellant sub 7] geen concrete gegevens overgelegd, waaruit blijkt dat het onderzoek onjuist of onvolledig was. De Afdeling merkt daarbij op dat het onderzoek naar mogelijke bodemvervuiling door het incident geen deel uitmaakt van het instemmingsbesluit. Hoewel het belangrijk is dat de gevolgen van het incident in kaart zijn gebracht, valt dit buiten het bestek van het winningsplan. Anders dan de beheersmaatregelen is bodemvervuiling door lekkage namelijk geen activiteit waarvoor Nedmag instemming van de staatssecretaris vraagt. Het onderzoek naar mogelijke bodemvervuiling als gevolg van het incident ligt dus niet ter beoordeling voor. Of afdoende maatregelen zijn genomen om een nieuw incident te voorkomen, komt onder 20.1 en 37.2 van deze uitspraak aan de orde.

Het betoog slaagt niet.

C.       Nadelige milieugevolgen

Vervuiling grondwater door dakolie

20.     [appellant sub 5] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van dakolie leidt tot grondwatervervuiling. Op de zitting heeft hij verduidelijkt dat hij niet bedoelt dat het grondwater al is vervuild door dakolie, maar dat er een risico hierop bestaat. Daarbij stelde hij ook dat er olie is aangetroffen in peilbuizen van Nedmag en dat Nedmag de herkomst daarvan niet kan verklaren. Volgens [appellant sub 5] kan niet worden uitgesloten dat een incident zoals dat in 2018 heeft plaatsgevonden, zich opnieuw zal voordoen. Verder wordt het risico op grondwatervervuiling volgens hem groter door de bodemdaling. Op de zitting heeft [appellant sub 5] in dit verband toegelicht dat dakolie via breuken in de ondergrond naar het oppervlak kan migreren. Ook leiden de maatregelen die het waterschap neemt om de gevolgen van de bodemdaling te beheersen, ertoe dat het waterhuishoudkundige systeem complexer wordt. Ook daardoor wordt het risico op grondwatervervuiling door dakolie groter, zo betoogt [appellant sub 5]. [appellant sub 5] vreest inkomstenderving, omdat het volgens hem moeilijker wordt om te garanderen dat zijn akkerbouwproducten zijn geteeld op niet-verontreinigende grond.

[appellant sub 8] betoogt dat niet bekend is waar de "vele miljoenen liters" dakolie uit het TR-cluster heen zijn gestroomd. Dakolie is lichter dan water en zal volgens hem naar het maaiveld migreren.

20.1.  De Afdeling stelt voorop dat in het instemmingsbesluit uitvoerig is stilgestaan bij de nieuwe winningsmethode en andere maatregelen die zijn genomen om een nieuw incident te voorkomen. Naast dat niet meer actief mag worden gewonnen uit het TR-cluster, is het volume vrije pekel en de maximale druk in de cavernes waaruit nog wel actief mag worden gewonnen, beperkt (zie artikel 3 en 6 van het instemmingsbesluit). Verder worden de nieuwe cavernes VE-5 tot en met VE-8 op ruime afstand (1 km) van het TR-cluster aangelegd om aangroei aan het TR-cluster te voorkomen. Daarnaast is de hoeveelheid dakolie die mag worden gebruikt bij de aanleg van die nieuwe cavernes gemaximeerd en moet er een alternatief voor diesel worden gebruikt dat beter afbreekbaar is (artikel 8 van het instemmingsbesluit). Tot slot worden cavernes bij de beëindiging van de winning niet meer op hoge druk afgesloten, maar eerst zoveel mogelijk afgelaten. Onder meer de STAB concludeert dat hiermee het risico op een nieuw incident sterk is afgenomen. De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 5] en [appellant sub 8] deze conclusie op zichzelf niet bestrijden.

20.2.  Over het risico op migratie van dakolie naar het grondwater overweegt de Afdeling als volgt. De staatssecretaris heeft toegelicht dat als er al dakolie weglekt uit de caverne, deze niet het grondwater of het maaiveld zal bereiken. De zoutwinning vindt plaats op 1.300 tot 1.800 m diepte en boven het zout bevinden zich diverse lagen die slecht water doorlaten. Op 200-300 m diepte bevindt zich de Breda-kleilaag, die een barrière vormt onder alle voor mensen belangrijke watervoerende lagen. De Afdeling stelt vast dat ook in het STAB-verslag is geconcludeerd dat dakolie niet naar de bovengrond kan migreren. De Afdeling ziet niet in waarom de gestelde complexiteit van het waterhuishoudkundige systeem hierin verandering brengt. Hetzelfde geldt voor het feit dat (dak)olie lichter is dan water. Naar aanleiding van de stelling van [appellant sub 5] dat dakolie via breuken in de ondergrond naar het oppervlak kan migreren, heeft de staatssecretaris toegelicht dat de breuken niet doorlopen tot de bovengrond. Dit wordt bevestigd in het STAB-verslag. Op de zitting heeft de staatssecretaris uitgelegd dat, als er al een breuk langs een kleilaag loopt, er zogenoemd kleismeer in de breuk komt waardoor er geen vloeistoffen langs de breuk kunnen migreren.

Gelet op de uitleg van de staatssecretaris en de bevindingen van de STAB ziet de Afdeling in het gestelde risico op grondwatervervuiling geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris instemming met het winningsplan had moeten weigeren. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.

De betogen van [appellant sub 5] en [appellant sub 8] slagen in zoverre niet.

20.3.  Wat [appellant sub 5] aanvoert over de olie die zou zijn aangetroffen in peilbuizen, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Nedmag heeft op de zitting bij de rechtbank uitgelegd dat de olie is aangetroffen in ondiepe peilbuizen, niet in diepe peilbuizen. Dat betekent dat de olie niet uit de (diepe) ondergrond afkomstig kan zijn, aldus Nedmag. De Afdeling ziet - net als de rechtbank - geen aanleiding om hieraan te twijfelen. [appellant sub 5] heeft geen gegevens aangeleverd waaruit blijkt dat wel sprake is (geweest) van vervuiling door dakolie.

Het betoog van [appellant sub 5] slaagt ook in zoverre niet.

Gebruik van dakolie

21.     [appellant sub 6] en [appellant sub 7] betogen dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de risico’s van het gebruik van Surdyne B140 als dakolie. Weliswaar is Surdyne B140 minder slecht voor het milieu dan diesel, wat voorheen als dakolie werd gebruikt, maar er kan niet worden uitgesloten dat Surdyne B140 tot nadelige milieugevolgen kan leiden. Volgens [appellant sub 6] en [appellant sub 7] wordt dit onderstreept doordat Nedmag in een memo op haar website kritisch is op het gebruik van deze stof.

21.1.  De Afdeling stelt voorop dat het instemmingsbesluit niet voorschrijft welke specifieke stof als dakolie mag worden gebruikt. In artikel 8, onder a, van het instemmingsbesluit is namelijk bepaald dat een alternatief voor diesel als dakolie moet toegepast dat beter afbreekbaar is dan diesel en een hoger vlampunt heeft dan de cavernetemperatuur. Surdyne B140 wordt ook in andere onderdelen van het instemmingsbesluit niet genoemd, laat staan voorgeschreven. Of Surdyne B140 voldoet aan de voorwaarden in artikel 8, staat in deze procedure niet ter beoordeling.

Voor zover [appellant sub 6] en [appellant sub 7] betogen dat artikel 8, onder a, van het instemmingsbesluit onvoldoende waarborgen biedt tegen het voorkomen van nadelige gevolgen voor het milieu door lekkage van dakolie, volgt de Afdeling hen daarin niet. Zoals onder 20.2 is overwogen, hoefde de staatssecretaris in het gestelde risico op grondwatervervuiling geen aanleiding te zien om instemming met het winningsplan te weigeren. [appellant sub 6] en [appellant sub 7] hebben niet concreet gemaakt welke andere nadelige milieugevolgen kunnen ontstaan door het gebruik van dakolie. Dit geldt te meer voor de nieuw aan te leggen cavernes VE-5 tot en met VE-8, omdat in artikel 8 van het instemmingsbesluit beperkingen zijn gesteld aan het gebruik van dakolie. Naast dat een alternatief voor diesel moet worden gebruikt dat beter afbreekbaar is, mag per caverne nog maar maximaal 500 m3 dakolie worden toegepast, aanzienlijk minder dan volgens het winningsplan voorheen per nieuw te ontwikkelen caverne werd geïnjecteerd (zo’n 2.750 m3 aan dakolie).

In wat [appellant sub 6] en [appellant sub 7] aanvoeren over het gebruik van dakolie heeft de rechtbank dan ook terecht geen aanleiding gezien om het instemmingsbesluit te vernietigen.

Het betoog slaagt niet.

D.       Hervatting winning uit TR-9

22.     De staatssecretaris en Nedmag betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in het instemmingsbesluit onvoldoende is gemotiveerd waarom de actieve winning uit TR-9 mag worden hervat. Zij zijn het niet eens met de constatering van de rechtbank dat het instemmingsbesluit op dit punt afwijkt van de adviezen van het SodM.

De staatssecretaris en Nedmag wijzen erop dat het SodM blijkens zijn adviezen bezwaar had tegen de hervatting van de winning uit TR-9 vanwege (voor zover hier van belang) het risico dat deze caverne aangroeit aan het TR-cluster. Volgens hen is aan dit bezwaar tegemoetgekomen. In paragraaf 6.1.3.1 van het instemmingsbesluit staat namelijk dat de staatssecretaris het advies van het SodM dat aangroei van TR-9 zoveel mogelijk moet voorkomen, volgt. Om aangroei te voorkomen is de winning uit TR-9 beperkt in tijdsduur en snelheid. In artikel 4 van het instemmingsbesluit is in dat verband bepaald dat actieve winning uit TR-9 na 31 december 2027 niet is toegestaan en dat de snelheid van de verbinding met het TR-cluster en de cavernedruk niet hoger mogen zijn dan beschreven in het winningsplan. Daarmee is materieel het advies van het SodM opgevolgd, aldus de staatssecretaris en Nedmag.

Nedmag voert in aanvulling hierop aan dat de rechtbank te veel gewicht toekent aan het SodM-advies. Anders dan in de rechtbankuitspraak wordt gesuggereerd, hoeft het SodM niet in te stemmen met het winningsplan. Van de adviezen van het SodM kan gemotiveerd worden afgeweken. Verder wijst Nedmag erop dat de Mijnraad niet negatief heeft geadviseerd over hervatting van de winning uit TR-9.

22.1.  De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de instemming met de hervatting van de actieve winning uit TR-9 afwijkt van het advies van het SodM en dat de staatssecretaris deze afwijking niet heeft gemotiveerd.

Anders dan de staatssecretaris en Nedmag betogen, adviseert het SodM om de actieve winning uit TR-9 niet te hervatten. Dit staat met zoveel woorden in het advies van 27 juni 2019 over het winningsplan. In het aanvullend advies van 26 september 2019 noemt het SodM hervatting van de actieve winning uit TR-9 "onverstandig". In de zogenoemde "handhaafbaarheidstoets" van 8 mei 2020 over het concept-ontwerp-instemmingsbesluit, stelt het SodM vast dat zijn aanbeveling om geen actieve winning uit TR-9 toe te staan, niet is overgenomen. Over de tijdsbeperking in artikel 4 tot en met 2027 schrijft het SodM dat de einddatum niet later dan 2025 zou moeten zijn.

Gelet hierop valt niet in te zien dat het instemmingsbesluit wat betreft de hervatting van de actieve winning uit TR-9 in lijn is met het advies van het SodM. Voor de stelling dat de adviezen van het SodM "materieel" zijn opgevolgd, ziet de Afdeling evenmin aanknopingspunten. Uit geen van de adviezen kan worden afgeleid dat de bezwaren van het SodM tegen de hervatting worden weggenomen door de beperkingen in artikel 4 van het instemmingsbesluit.

Nedmag wijst met juistheid erop dat het SodM niet hoeft in te stemmen met het winningsplan. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, mag de staatssecretaris afwijken van het advies, maar moeten de redenen voor de afwijking in de motivering van het besluit zijn vermeld (artikel 3:50 van de Awb). Onder 18.4 van de rechtbankuitspraak staat dat het SodM niet "instemt" met de winning uit TR-9, maar dat betekent niet dat de rechtbank een te strenge maatstaf heeft gehanteerd. Uit de rest van die overweging volgt dat het de rechtbank erom gaat dat de staatssecretaris niet heeft gemotiveerd waarom hij - in weerwil van het advies van het SodM - instemt met de hervatting van de actieve winning uit TR-9. De Afdeling sluit zich bij dat oordeel aan. Dat de Mijnraad niet negatief heeft geadviseerd over de hervatting van de actieve winning uit TR-9, doet hieraan niet af. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het instemmingsbesluit een motiveringsgebrek heeft.

De betogen slagen niet.

E.       Bodemdaling en bodemtrilling

Intrekking hogerberoepsgronden bodemdaling en waterhuishouding

23.     De staatssecretaris en Nedmag betoogden dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet inzichtelijk is of de gevolgen van de bodemdaling voor de waterhuishouding voldoende kunnen worden gecompenseerd met waterhuishoudkundige maatregelen. Op de zitting bij de Afdeling hebben zij deze hogerberoepsgrond ingetrokken.

Omvang bodemdaling

24.     [appellant sub 6] en [appellant sub 7] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen deugdelijk onderzoek is gedaan naar de omvang van de bodemdaling. Zij voeren daartoe aan dat onvoldoende rekening is gehouden met de cumulatieve bodemdaling door de gaswinning die in het gebied plaatsvond. De door de Nederlandse Organisatie voor toegepast natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO) opgestelde kaarten van de cumulatieve gerealiseerde en nog te verwachten bodemdaling door zout- en gaswinning samen zijn volgens hen ontoereikend. Volgens [appellant sub 6] en [appellant sub 7] is er bovendien een reëel risico dat er meer bodemdaling plaatsvindt dan is voorspeld in het winningsplan, omdat niet is uitgesloten dat nogmaals een incident zoals dat in 2018, plaatsvindt.

24.1.  In het winningsplan en de aanvulling daarop van 16 september 2019 heeft Nedmag de verwachte bodemdaling beschreven. Op verzoek van het SodM heeft TNO advies gegeven over de kwaliteit en betrouwbaarheid van de bodemdalingsvoorspelling van Nedmag (adviezen van 3 juni 2019 en 27 september 2019). Verder heeft TNO in opdracht van de staatssecretaris de verwachte cumulatieve bodemdaling door zout- en gaswinning in het gebied ten westen van Veendam in kaart gebracht (advies van 21 april 2020). Het SodM heeft in zijn advies van 26 september 2019 geconcludeerd dat Nedmag de voorspelde bodemdaling en de onzekerheid daarover goed heeft onderbouwd.

Het instemmingsbesluit is gebaseerd op een verwachte maximale cumulatieve bodemdaling van 1,08 m in 2080. Deze prognose is als volgt opgebouwd. Als gevolg van de zoutwinning in het verleden en de beheersmaatregelen naar aanleiding van het incident, wordt vanaf de start van de zoutwinning 80 cm bodemdaling verwacht. Deze bodemdaling treedt hoe dan ook op, ook als de staatssecretaris instemming weigert. Als de staatssecretaris volledig instemt met het winningsplan, dan komt daar nog 8 cm bodemdaling bij door de actieve winning. Verder geldt er een onzekerheidsmarge van maximaal 7 cm extra bodemdaling. In totaal komt dat neer op 95 cm verwachte bodemdaling door zoutwinning op basis van dit winningsplan. Die mate van bodemdaling wordt in 2045 bereikt. Verder wordt vanwege (na-ijleffecten van) de gaswinning in de omgeving in totaal 15 cm bodemdaling verwacht. Daarvan is al 10 cm opgetreden. Dit komt neer op een maximale cumulatieve bodemdaling van 1,1 m in 2080 (einde na-ijleffecten).

In het instemmingsbesluit is vermeld dat hierop 2 cm in mindering kan worden gebracht, omdat de staatssecretaris niet instemt met actieve winning uit VE-3. De maximale bodemdaling door zoutwinning op grond van het instemmingsbesluit bedraagt dus 93 cm en de maximale cumulatieve bodemdaling door zout- en gaswinning 1,08 m. De staatssecretaris heeft dit op de zitting bevestigd. De Afdeling merkt daarbij op dat in de meeste stukken en in de rechtbankuitspraak nog wordt uitgegaan van 95 cm en 1,1 m. Maar dit laat onverlet dat voldoende duidelijk is dat is ingestemd met maximaal 93 cm bodemdaling door de zoutwinning en maximaal 1,08 m door zout- en gaswinning samen.

24.2.  De rechtbank heeft, onder verwijzing naar het STAB-verslag, geoordeeld dat er geen reden is om de bodemdalingsprognose voor onjuist te houden. De Afdeling sluit zich daarbij aan.

Uit de onder 24.1 genoemde gegevens volgt dat de staatssecretaris rekening heeft gehouden met cumulatie van bodemdaling door gas- en zoutwinning. [appellant sub 6] en [appellant sub 7] hebben - ook desgevraagd op de zitting - niet toegelicht waarom volgens hen in het instemmingsbesluit niettemin onvoldoende rekening is gehouden met bodemdaling door gaswinning. Ook anderszins hebben zij de gegevens die de staatssecretaris als uitgangspunt heeft genomen, niet gemotiveerd bestreden. De enkele stelling dat de door TNO opgestelde kaarten van de cumulatieve gerealiseerde en nog te verwachten bodemdaling door zout- en gaswinning ontoereikend zijn, is in dat verband onvoldoende. De Afdeling overweegt verder dat de staatssecretaris geen rekening hoefde te houden met het scenario van een nieuw incident met extra bodemdaling tot gevolg. Daargelaten dat het instemmingsbesluit geen betrekking heeft op incidenten - dit is namelijk niet de bedoeling en dus geen activiteit waarover instemming wordt gevraagd - heeft de staatssecretaris toegelicht dat een nieuw incident vrijwel kan worden uitgesloten vanwege de toepassing van de nieuwe winningsmethode.

De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het instemmingsbesluit is gebaseerd op onjuiste of onvolledige gegevens over de bodemdaling.

Het betoog slaagt niet.

(On)gelijkmatigheid van de bodemdaling en schade

25.     SSZ en [appellant sub 5] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bodemdaling leidt tot ongelijkmatige verzakkingen aan de oppervlakte en daardoor tot schade. SSZ en [appellant sub 5] verwijzen in dat verband naar het rapport "Is de bodemdaling gelijkmatig in vorm en tijd." van ir. D. Pot van 21 januari 2026 (het rapport van Pot), dat in hun opdracht is opgesteld.

[appellant sub 6] en [appellant sub 7] betogen ook dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er schade aan gebouwen kan ontstaan door de bodemdaling. Feitelijk ervaren omwonenden volgens hen wel schade.

25.1.  In het winningsplan staat dat de winning gepaard gaat met een gelijkmatige bodemdaling en geen ongelijkmatige verzakkingen aan de oppervlakte veroorzaakt. De staatssecretaris heeft dit in het instemmingsbesluit als uitgangspunt genomen en mede daarom wordt geen schade aan gebouwen en infrastructuur verwacht.

De STAB heeft deze verwachting onderschreven. In het STAB-verslag staat dat de bovenliggende lagen elastisch omlaag bewegen en dat dit in tijd en vorm geleidelijk zal gebeuren. Gezien de diepte van de cavernes en de afwikkeling van de boven het zout gelegen lagen, verwacht de STAB niet dat op korte afstand ongelijkmatige verzakkingen optreden. De bovengrond is niet geconsolideerd en bevat geen (ondiepe) breuken die een scherp verschil in daling kunnen veroorzaken, zo constateert de STAB.

Wat betreft het ontstaan van schade door de bodemdaling sluit de STAB zich aan bij de conclusies uit het rapport "Invloed van bodemdaling door zoutwinning Nedmag op bebouwing en infrastructuur" van Deltares uit oktober 2018 (referentie 20 bij het winningsplan). Uit dat rapport komt naar voren dat de bodemdaling aan de oppervlakte zo gelijkmatig is dat de zettingsverschillen en horizontale rek ver onder de toelaatbare grenzen blijven. De STAB voegt hieraan toe dat schade door ongelijkmatige daling of zetting van de bodem afhangt van de zettingshelling. Uitgaande van een bodemdalingskom die van het diepste punt (1,1 m) afloopt naar 0, is er sprake van een maximaal hoogteverschil van circa 8 cm over een afstand van 400 m. Dat leidt tot een hellingshoek van 1 op 5000, veel minder dan een helling waarbij schade aan bebouwing kan worden verwacht, zo constateert de STAB. De STAB constateert verder dat de voorspelde bodemdaling niet leidt tot overschrijding van de grenswaarden voor gebouwvervormingen die worden genoemd in het rapport "Onderzoek naar de oorzaken van bouwkundige schade in Groningen; Methodologie en case studies ter duiding van de oorzaken" van de TU Delft van 11 juli 2018 (rapport van Van Staalduinen).

De rechtbank heeft de STAB gevolgd in haar conclusie dat de bodemdaling gelijkmatig plaatsvindt en naar verwachting niet tot schade aan gebouwen leidt. Weliswaar heeft (de deskundige van) SSZ twijfels over die bevindingen naar voren gebracht, maar die standpunten vinden geen steun in de conclusies van de andere deskundigen, zoals de STAB en het SodM, zo overweegt de rechtbank.

25.2.  De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris aan het instemmingsbesluit ten grondslag kon leggen dat de bodemdaling gelijkmatig verloopt en dat mede daarom geen schade aan gebouwen wordt verwacht. Het rapport van Pot geeft geen aanleiding om te twijfelen aan de uitgangspunten in het winningsplan en het instemmingsbesluit en de bevindingen van de STAB. In dit rapport wijst Pot voornamelijk in algemene zin op mogelijke gebeurtenissen in de ondergrond, zonder aan te geven waarom dit maakt dat de conclusies van de (adviseurs van de) staatssecretaris en de STAB en het oordeel van de rechtbank onjuist zijn. In het nadere stuk van SSZ en [appellant sub 5] van 19 februari 2026 is volstaan met een samenvatting van het rapport van Pot, zonder daarbij aan te geven waarom dit een weigeringsgrond oplevert. In die algemene stellingen ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het instemmingsbesluit had moeten vernietigen.

Op de zitting bij de Afdeling is gesproken over de stelling van Pot dat er (door beweging van breuken als gevolg van de bodemdaling) zeer lokale hoogteverschillen kunnen ontstaan, waardoor zeer lokaal schade kan ontstaan in fundering en vloeren. De staatssecretaris heeft naar aanleiding daarvan uitgelegd dat de breuken in het zoutwinningsgebied niet doorlopen tot aan het oppervlak. In gebieden met een steenachtige ondiepe ondergrond zijn zeer lokale hoogteverschillen door breukbeweging mogelijk, maar de ondiepe ondergrond in het zoutwinningsgebied bestaat juist uit zachte sedimenten zoals zand en klei, waardoor aan het oppervlak (bijvoorbeeld bij de fundering van een woning) geen hoogteverschil te merken is aan weerszijden van een breuk. De Afdeling stelt vast dat deze uitleg in lijn is met het STAB-verslag, waarin staat dat de bovengrond niet geconsolideerd is en geen (ondiepe) breuken bevat die een scherp verschil in daling kunnen veroorzaken. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat instemming had moeten worden geweigerd vanwege de gestelde mogelijkheid van schade door zeer lokale hoogteverschillen. Hetzelfde geldt voor de enkele stelling van [appellant sub 6] en [appellant sub 7] dat omwonenden feitelijk schade ervaren.

De staatssecretaris kon zich dan ook redelijkerwijs op het standpunt stellen dat de bodemdaling op zichzelf, los van de gevolgen voor de waterhuishouding, niet noopt tot het weigeren van instemming met het winningsplan. De rechtbank heeft in zoverre dan ook terecht geen aanleiding gezien om het instemmingsbesluit te vernietigen.

De betogen slagen niet.

Bodemtrilling

26.     [appellant sub 8] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat onvoldoende rekening is gehouden met de gevolgen van bodemtrilling door gaswinning die in het verleden plaatsvond, in combinatie met de gevolgen van de zoutwinning. Volgens hem wordt de zoutlaag vloeibaarder als gevolg van bodemtrilling en daardoor kan schade aan gebouwen ontstaan. Verder wijst hij erop dat volgens het rapport van Van Staalduinen schade aan gebouwen kan ontstaan bij een trillingssterkte van 5 mm/s. Trillingen van die sterkte hebben zich voorgedaan, zo stelt [appellant sub 8].

26.1.  De rechtbank heeft onder 25.2 van haar uitspraak de bevindingen van de STAB over bodemtrilling door de zoutwinning uiteengezet. De conclusie van de STAB is dat de zoutwinning niet tot schade door bodemtrilling zal leiden.

[appellant sub 8] heeft zijn stelling dat zout vloeibaarder wordt door bodemtrilling door gaswinning en dat daardoor schade aan gebouwen ontstaat, niet onderbouwd. Zoals is vermeld in de rechtbankuitspraak, volgt uit het STAB-verslag juist dat drukverandering, bijvoorbeeld door bodemtrilling door gaswinning, geen invloed heeft op de integriteit van de cavernes vanwege het plastische gedrag van zout. De spanning wordt door het "kruipgedrag" van het zout opgevangen, zo constateert de STAB en heeft de rechtbank geoordeeld. [appellant sub 8] heeft niet aangegeven waarom de rechtbankuitspraak op dit punt onjuist is.

Verder staat in het rapport van Van Staalduinen inderdaad dat bij een trillingssterkte van 5 mm/s schade aan gebouwen kan ontstaan. De STAB neemt dit ook als uitgangspunt. Deze trillingssterkte kan optreden bij bodemtrillingen vanaf magnitudes van 2 tot 2,5 op de schaal van Richter. De STAB acht het uitgesloten dat door zoutwinning trillingen met deze sterkte zullen optreden. [appellant sub 8] heeft dit niet bestreden. Voor zover hij beoogt te betogen dat gaswinning tot zulke sterke trillingen kan leiden, merkt de Afdeling op dat deze procedure niet gaat over gaswinning. Voor zover hij beoogt te betogen dat de combinatie van zoutwinning met bodemtrilling door gaswinning tot extra risico op schade leidt, vindt dit geen steun in het STAB-verslag of de andere stukken. Zoals hiervoor is vermeld, stelt de STAB juist vast dat spanningsverandering wordt opgevangen door het plastische gedrag van zout.

Het betoog slaagt niet.

F.       Schaderegeling

27.     [appellant sub 6], [appellant sub 7], GS Groningen, Tynaarlo en Aa en Hunze betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een adequate schaderegeling ontbreekt en dat het instemmingsbesluit ook daarom had moeten worden vernietigd.

[appellant sub 6] en [appellant sub 7] kunnen zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank over de schadeafhandeling, dat volgens hen erop neerkomt dat de staatssecretaris in het kader van het instemmingsbesluit geen mogelijkheden heeft om schadeafhandeling te realiseren. De rechtbank heeft volgens hen niet onderkend dat van omwonenden niet kan worden gevergd om de schadeafhandeling zelf te regelen, zonder dat er voor Nedmag een voorschrift of dwangmiddel is om de schade te vergoeden.

GS Groningen voert aan dat de huidige schaderegelingen ontoereikend zijn, omdat voor de schadelijdende partij onzeker is welke instantie volgens welke procedure beslist op een schadevergoedingsverzoek, welke rechter bevoegd is en wat er gebeurt als de mijnbouwexploitant niet meer bestaat of om andere redenen de schade niet vergoedt. Verder wijst GS Groningen erop dat rechtspersonen, anders dan natuurlijke personen, niet in aanmerking komen voor een vergoeding ten laste van het Waarborgfonds Mijnbouwschade als Nedmag failliet is verklaard of heeft opgehouden te bestaan. Tynaarlo en Aa en Hunze voegen daaraan toe dat de huidige schaderegeling ontoereikend is, omdat er geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming wordt geboden bij een beslissing over schade en omdat er geen wettelijk bewijsvermoeden is dat schade door de zoutwinning is veroorzaakt. Daarnaast maakt de staatssecretaris ten onrechte geen gebruik van zijn bevoegdheid op grond van artikel 46 van de Mijnbouwwet om Nedmag financiële zekerheid te laten stellen ter dekking van aansprakelijkheid voor schade. Volgens GS Groningen en Tynaarlo en Aa en Hunze leidt het ontbreken van de door hen gewenste schaderegeling tot schending van het recht op een effectief rechtsmiddel als bedoeld in artikel 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en tot schending van het eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.

27.1.  De Afdeling stelt voorop dat aan het instemmingsbesluit alleen voorschriften kunnen worden verbonden die zien op het risico op schade vanwege de winning, niet op de bepaling van een financiële vergoeding van ontstane schade (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578, onder 44). Anders dan [appellant sub 6] en [appellant sub 7] betogen, heeft de rechtbank dus terecht geoordeeld dat in het kader van het instemmingsbesluit geen regeling over de afwikkeling van schade kan worden opgelegd. Hetzelfde geldt voor de door Tynaarlo en Aa en Hunze gewenste financiële zekerheidsstelling.

In het kader van het instemmingsbesluit kan wel aan de orde komen of de staatssecretaris ervan mocht uitgaan dat er een op zichzelf adequate regeling bestaat voor de afhandeling van eventuele schade. De Afdeling ziet met de rechtbank geen grond voor het oordeel dat een adequate schaderegeling ontbreekt en overweegt daartoe als volgt.

27.2.  Uit artikel 6:177, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) volgt dat de exploitant van een mijnbouwwerk aansprakelijk is voor de schade die ontstaat door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk. Dit betekent dat Nedmag, als zij gebruik maakt van het instemmingsbesluit, verplicht is om de eventuele schade te vergoeden die is veroorzaakt door die activiteiten. Ook is er ingevolge artikel 135 van de Mijnbouwwet een Waarborgfonds mijnbouwschade. Op grond van artikel 137 van die wet kan een natuurlijke persoon bij wie schade is opgetreden als gevolg van mijnbouwactiviteiten onder omstandigheden in aanmerking komen voor schadevergoeding ten laste van het Waarborgfonds mijnbouwschade, bijvoorbeeld als de betrokken mijnbouwondernemer failliet is verklaard of heeft opgehouden te bestaan.

Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat schade door zoutwinning kan worden gemeld bij de Commissie Mijnbouwschade (CM). De CM doet onderzoek naar de oorzaak van de schade en geeft advies over een eventuele schadevergoeding. Dat advies is bindend voor de exploitant van het mijnbouwwerk, maar niet voor de melder van de schade, die de mogelijkheid van een rechtsgang naar de burgerlijke rechter behoudt.

De staatssecretaris onderkent dat in het invloedgebied van de zoutwinning ook schade kan ontstaan als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld. Een deel van het invloedgebied van de zoutwinning heeft zelfs overlap met het gebied waarvoor het wettelijke bewijsvermoeden geldt dat de schade veroorzaakt is door, kort gezegd, de exploitatie van het Groningenveld (artikel 6:177a BW). Het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) gaat over de afhandeling van schadeclaims die te maken hebben met bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld. In het verweerschrift in beroep heeft de staatssecretaris uiteengezet dat het IMG en de CM afspraken hebben gemaakt om gedupeerden te ontzorgen. De afspraken komen erop neer dat schademeldingen uit het gebied waarvoor het wettelijke bewijsvermoeden geldt, eerst door het IMG worden behandeld. Als het bewijsvermoeden is weerlegd, maar de schade mogelijk door andere mijnbouwactiviteiten is veroorzaakt (zoals door de zoutwinning), dan wordt de melding overgedragen aan het CM. Andersom draagt het CM schademeldingen die te relateren zijn aan de gaswinning uit het Groningenveld, over aan het IMG. Schadelijders hoeven dus niet zelf na te gaan bij welke instantie ze terecht kunnen, zo stelt de staatssecretaris.

27.3.  Gelet op deze regelingen ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat een adequate regeling voor vergoeding van eventuele schade door de zoutwinning ontbreekt. Dat rechtspersonen niet in aanmerking komen voor een vergoeding ten laste van het Waarborgfonds mijnbouwschade en dat geen bestuurlijke rechtsbescherming openstaat tegen adviezen van de CM, staat niet in de weg aan het nemen van het instemmingsbesluit. Hetzelfde geldt voor het feit dat er geen wettelijk bewijsvermoeden is dat schade in het invloedgebied van de zoutwinning door Nedmag door de zoutwinning is veroorzaakt.

Over het beroep van GS Groningen, Tynaarlo en Aa en Hunze op artikel 13 van het EVRM en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM overweegt de Afdeling dat publiekrechtelijke rechtspersonen en hun organen zich niet op deze grondrechten kunnen beroepen. Die rechten zijn niet bedoeld ter bescherming van de overheid (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2217, onder 16).

27.4.  De rechtbank heeft in de beroepsgronden over de schaderegeling terecht geen aanleiding gezien om het instemmingsbesluit te vernietigen.

De betogen slagen niet.

G.       Overige hogerberoepsgronden

Preventieve sancties

28.     [appellant sub 6] en [appellant sub 7] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het instemmingsbesluit preventieve sancties hadden moeten worden opgelegd om Nedmag te dwingen om zich aan de voorschriften van dat besluit te houden.

28.1.  Deze procedure gaat over de vraag of de staatssecretaris kon instemmen met het winningsplan, gelet op de weigeringsgronden in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet (zoals dat luidde op het moment van het nemen van het instemmingsbesluit). De Mijnbouwwet biedt de staatssecretaris niet de bevoegdheid om in het instemmingsbesluit preventieve sancties op te nemen voor het geval Nedmag dat besluit niet naleeft. Dat Nedmag volgens [appellant sub 6] en [appellant sub 7] in het verleden overtredingen heeft gepleegd, maakt dat niet anders. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, is het SodM (de inspecteur-generaal der mijnen) bevoegd om handhavend op te treden als Nedmag in strijd handelt met het winningsplan waarmee de staatssecretaris heeft ingestemd.

Het betoog slaagt niet.

Financiële belangen

29.     [appellant sub 6] en [appellant sub 7] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris zich heeft laten leiden door de financiële belangen van Nedmag. Zij vinden dat de staatssecretaris onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de gevolgen van het winningsplan en dat dit erop wijst dat het belang van Nedmag een doorslaggevende rol heeft gespeeld.

[appellant sub 8] betoogt dat sprake is van belangenverstrengeling, omdat de Staat der Nederlanden als aandeelhouder van Nedmag profiteert van de zoutwinning.

29.1.  De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat nergens uit blijkt dat de (financiële) belangen van Nedmag leidend zijn geweest bij het instemmingsbesluit van de staatssecretaris. De staatssecretaris heeft zich niet alleen gebaseerd op informatie van Nedmag, maar - conform de Mijnbouwwet - adviezen van deskundige instanties en organisaties gevraagd. Dat die adviezen niet op alle punten zijn opgevolgd, betekent nog niet dat het belang van Nedmag voorop is gesteld.

Naar aanleiding van de stelling dat de Staat der Nederlanden profiteert van de zoutwinning, heeft de staatssecretaris in zijn schriftelijke uiteenzetting toegelicht dat de Staat voor 50% (en de provincie Groningen voor 25%) aandeelhouder is van de investerings- en ontwikkelingsmaatschappij voor Noord-Nederland (NOM), die voor 50% aandeelhouder is van Nedmag. Zoals de staatssecretaris heeft toegelicht, maken economische belangen geen deel uit van het toetsingskader voor het besluit tot instemming met het winningsplan. De Afdeling ziet geen aanwijzingen dat een financieel of economisch belang van de Staat bij de afweging in het instemmingsbesluit is betrokken.

De betogen slagen niet.

Artikelen 2 en 8 EVRM

30.     [appellant sub 6] en [appellant sub 7] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het instemmingsbesluit in strijd is met het recht op leven, als neergelegd in artikel 2 van het EVRM. Zij wijzen erop dat de Afdeling in het kader van de gaswinning uit het Groningenveld heeft geoordeeld dat artikel 2 EVRM van toepassing is. Volgens hen geldt dit ook voor de zoutwinning en moet de Staat daarom alle gepaste maatregelen nemen om het recht op leven te beschermen. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 6] en [appellant sub 7] ook niet onderkend dat het instemmingsbesluit in strijd is met artikel 8 van het EVRM, omdat hun woongenot wordt aangetast door de zoutwinning.

30.1.  De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat er geen aanleiding is om aan te nemen dat het instemmingsbesluit een risico oplevert voor het leven van personen. Weliswaar leidt zoutwinning tot bodemdaling, zoals beschreven onder 24.1, maar nergens blijkt uit dat de veiligheid van omwonenden dan in het geding is. Dat in de door [appellant sub 6] en [appellant sub 7] bedoelde uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578, is geoordeeld dat de positieve verplichtingen uit artikel 2 van het EVRM van toepassing zijn op de gaswinning uit het Groningenveld, gezien het relatief hoge plaatsgebonden risico voor personen in het aardbevingsgebied, doet daaraan niet af. De gevolgen van de zoutwinning zijn wat de veiligheid betreft onvergelijkbaar met de gevolgen van de gaswinning uit het Groningenveld.

Over de gestelde schending van artikel 8 van het EVRM heeft de rechtbank overwogen dat het EVRM weliswaar geen expliciet recht bevat op een schone en rustige omgeving, maar dat wanneer een individu rechtstreeks en serieus gevolgen ondervindt van lawaai of andere vervuiling, artikel 8 van het EVRM mogelijk aan de orde kan zijn. De rechtbank heeft in dit verband verwezen naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 8 juli 2003, Hatton en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2003:0708JUD003602297 (paragraaf 96). De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [appellant sub 6] en [appellant sub 7] niet aannemelijk hebben gemaakt dat zo’n situatie aan de orde is. Zoals onder 20.2, 21.1 en 25.2 van deze uitspraak is overwogen, is namelijk niet gebleken dat het instemmingsbesluit leidt tot nadelige milieugevolgen of schade aan gebouwen en infrastructuur.

De betogen slagen niet.

Conclusie hoger beroepen

31.     De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak moet, met verbetering van de gronden (zie onder 18.1), worden bevestigd.

Het nieuwe instemmingsbesluit

32.     Bij het nieuwe instemmingsbesluit van 24 januari 2023 heeft de staatssecretaris weer gedeeltelijk ingestemd met het winningsplan. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.

In het nieuwe instemmingsbesluit heeft de staatssecretaris een nadere motivering gegeven voor de hervatting van de winning uit TR-9 en de gevolgen van de bodemdaling voor de waterhuishouding. Verder heeft de staatssecretaris een aantal artikelen gewijzigd.

33.     De appellanten onder 1 tot en met 8 en Midden-Groningen hebben gronden aangevoerd tegen het nieuwe instemmingsbesluit. Nedmag heeft meegedeeld dat zij het eens is met het nieuwe instemmingsbesluit. De Afdeling bespreekt de beroepsgronden in de hierna genoemde volgorde:

H.       Procedureel en voorbereiding

I.        Hervatting winning uit TR-9

J.       Bodemdaling

K.       Nieuwe cavernes VE-5 tot en met VE-8

L.       Overige beroepsgronden

34.     Een deel van de beroepsgronden tegen het nieuwe instemmingsbesluit is bij de bespreking van de hoger beroepen al aan de orde gekomen. Die beroepsgronden slagen niet. Voor de beoordeling van die herhaalde beroepsgronden verwijst de Afdeling naar wat zij heeft overwogen in het kader van de hoger beroepen. Concreet gaat het om de beroepsgronden over:

-         de gecoördineerde besluitvorming (zie onder 9 van deze uitspraak);

-         de volledigheid van het winningsplan (zie onder 12);

-         de kennis van de ondergrond (zie onder 13);

-         de duidelijkheid van de termen in het winningsplan en instemmingsbesluit (zie onder 15);

-         de beoordeling in het instemmingsbesluit van het aflaten van vrije pekel uit het TR-cluster (zie onder 18);

-         het risico op vervuiling van grondwater door dakolie (zie onder 20);

-         de (andere) mogelijke nadelige milieugevolgen van het gebruik van dakolie (zie onder 21);

-         de (on)gelijkmatigheid van de bodemdaling en schade (zie onder 25);

-         de schaderegeling (zie onder 27).

H.       Procedureel en voorbereiding

Bewindspersoon en kennisgeving

35.     [appellant sub 8] betoogt dat het nieuwe instemmingsbesluit is genomen door een niet-bestaande bewindspersoon, namelijk de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat. Volgens hem had het besluit moeten worden genomen door de staatssecretaris Mijnbouw.

[appellant sub 8] betoogt verder dat in de kennisgeving van het nieuwe instemmingsbesluit in de Staatscourant (2023, nr. 3371) ten onrechte niet alle aanpassingen ten opzichte van het oorspronkelijke instemmingsbesluit zijn weergegeven.

35.1.  Zoals de staatssecretaris heeft uitgelegd in het verweerschrift, is "staatssecretaris Mijnbouw" de "roepnaam" van de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat. Officiële documenten, zoals het nieuwe instemmingsbesluit, worden ondertekend namens de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, die toen bevoegd was om dat besluit te nemen.

Wat [appellant sub 8] aanvoert over inhoud van de kennisgeving gaat over een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan alleen al daarom de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan dus geen reden zijn voor vernietiging van het bestreden besluit.

De betogen slagen niet.

Geen nieuwe adviezen en onderzoeken

36.     SSZ en [appellant sub 5] betogen dat het nieuwe instemmingsbesluit is gebaseerd op verouderde informatie. Het winningsplan is namelijk in 2018 ingediend en aan het nieuwe instemmingsbesluit uit 2023 zijn dezelfde adviezen ten grondslag gelegd als aan het oorspronkelijke instemmingsbesluit uit 2021. Die adviezen dateren grotendeels uit 2019. Ook is volgens hen ten onrechte geen nieuw onderzoek gedaan. Volgens SSZ en [appellant sub 5] is het nieuwe instemmingsbesluit daarom onzorgvuldig.

36.1.  De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris voorafgaand aan het nemen van het nieuwe instemmingsbesluit inderdaad geen nieuwe adviezen heeft gevraagd en ook geen nieuw onderzoek heeft laten verrichten. Maar dat betekent op zichzelf niet dit besluit onzorgvuldig is voorbereid. SSZ en [appellant sub 5] hebben niet concreet gemaakt welke informatie verouderd zou zijn en waarnaar nieuw onderzoek had moeten worden gedaan of waarover nieuw advies had moeten worden gevraagd. De staatssecretaris heeft toegelicht dat de omstandigheden van de winning niet zijn veranderd, zodat het uitvoeren van nieuw onderzoek of het vragen van nieuw advies geen toegevoegde waarde heeft. In wat SSZ en [appellant sub 5] aanvoeren, ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat het nieuwe instemmingsbesluit gebaseerd is op verouderde informatie.

Het betoog slaagt niet.

I.        Hervatting winning uit TR-9

Motivering hervatting winning uit TR-9

37.     Tynaarlo, Aa en Hunze, Midden-Groningen, [appellant sub 6], [appellant sub 7], SSZ en [appellant sub 5] betogen dat in het nieuwe instemmingsbesluit ten onrechte weer is ingestemd met hervatting van de winning uit TR-9. Zij voeren daartoe aan dat nog steeds niet deugdelijk is gemotiveerd waarom de staatssecretaris afwijkt van de negatieve adviezen van het SodM. Verder wijzen zij erop dat de staatssecretaris geen nieuwe adviezen van onafhankelijke deskundigen aan het besluit ten grondslag heeft gelegd. Dat de duur van de winning uit TR-9 in artikel 4 van het nieuwe instemmingsbesluit is beperkt tot zes jaar en zes maanden na het herstarten, is volgens hen onvoldoende.

37.1.  In het nieuwe instemmingsbesluit staat dat aangroei van TR-9 aan het TR-cluster onwaarschijnlijk is vanwege de beperkte tijdsduur van de actieve winning. De staatssecretaris wijst in dat verband op het rapport "Hydraulische verbindingen tussen Nedmag cavernes" van Nedmag van 19 oktober 2018 (referentie 10 bij het winningsplan). Daaruit blijkt dat er 17 tot 29 jaar actief moet worden gewonnen uit TR-9 voordat een verbinding met het TR-cluster kan ontstaan. Dit is onder meer gebaseerd op de afstand tot het TR-cluster (TR-7 maakt deel uit van het TR-cluster en ligt met 1.094 m het dichtst bij TR-9) en de oplossnelheid die op basis van analyse van historische verbindingen tussen cavernes gemiddeld 38 m per jaar en maximaal 65 m per jaar bedraagt. Aangezien in het verleden minder dan 5 jaar actief is gewonnen uit TR-9 en met het nieuwe instemmingsbesluit nog 6,5 jaar actieve winning wordt toegestaan, wordt veel korter actief gewonnen uit TR-9 gewonnen dan de 17 jaar die minimaal benodigd is voor aangroei. De kans op aangroei is daarom klein, zo staat in het nieuwe instemmingsbesluit. In het verweerschrift voegt de staatssecretaris daaraan toe dat ook de beperking van de cavernedruk in artikel 6 van het nieuwe instemmingsbesluit eraan bijdraagt dat TR-9 niet sneller richting het TR-cluster groeit dan voorzien. Met de beperking in tijd en druk is aangroei van TR-9 en het TR-cluster geen reële mogelijkheid, zo stelt de staatssecretaris.

In het nieuwe instemmingsbesluit staat verder dat, in het onwaarschijnlijke scenario dat TR-9 toch zou aangroeien aan het TR-cluster, de gevolgen daarvan beheersbaar zijn, zodat er een minimaal risico is op schade. De staatssecretaris wijst in dat verband op de beperking van de cavernedruk tijdens de actieve winning (artikel 6 van het nieuwe instemmingsbesluit) en op het meet- en regelprotocol dat Nedmag moet toepassen en waarin veiligheidsgrenzen zijn gesteld aan de druk in elke caverne (artikel 10). De staatssecretaris heeft in dit verband uitgelegd dat volgens het SodM-advies van 27 juni 2019 moet worden voorkomen dat als gevolg van caverneverbindingen een drukgolf ontstaat (significante stijging van lokale druk). Door zo’n drukgolf kan namelijk een scheur in het cavernedak ontstaan. Door de beperking van de maximumdruk in TR-9 en de veiligheidsgrenzen volgens het meet- en regelprotocol, wordt voorkomen dat een drukgolf ontstaat. De staatssecretaris benadrukt daarbij dat de bestaande acht verbindingen in het TR-cluster geleidelijk en zonder plotselinge drukgolven en schades zijn ontstaan.

Tot slot is het volume vrije pekel voor TR-9 beperkt tot maximaal 0,7 miljoen m3. Als ondanks de andere maatregelen een scheur ontstaat, dan is de hoeveelheid pekel die kan weglekken relatief klein. De staatssecretaris wijst erop dat het maximum van 0,7 miljoen m3 vrije pekel vele malen kleiner is dan het door het SodM geadviseerde maximum van 1,5 miljoen m3.

37.2.  De Afdeling maakt uit de motivering van het nieuwe instemmingsbesluit op dat de staatssecretaris, net als het SodM, als uitgangspunt neemt dat aangroei van TR-9 aan het TR-cluster onwenselijk is en moet worden voorkomen. Volgens de staatssecretaris kan de actieve winning uit TR-9 worden hervat zonder dat daarbij een onaanvaardbaar risico op aangroei ontstaat doordat de tijdsduur van de winning en de cavernedruk zijn beperkt in artikel 4 en 6 van het instemmingsbesluit.

De Afdeling kan de staatssecretaris hierin volgen. Zij neemt daarbij in aanmerking dat de berekening dat er minimaal 17 jaar actieve winning uit TR-9 benodigd is om aan te groeien aan het TR-cluster, niet is weersproken in het SodM-advies van 27 juni 2019. De STAB onderschrijft die minimale tijdsduur voor aangroei en concludeert dat aannemelijk is dat kan worden voorkomen dat TR-9 aangroeit aan het TR-cluster. Verder heeft Nedmag op de zitting desgevraagd bevestigd dat zoutcavernes alleen groeien door actieve winning. Als enige tijd geen waterinjectie plaatsvindt - zoals sinds 2016 het geval is - dan stopt de groei. Dat betekent dat het nieuwe instemmingsbesluit een aanzienlijk kortere periode actieve winning uit TR-9 toestaat dan de minimale periode van actieve winning die nodig is voor het ontstaan van een verbinding met het TR-cluster.

Op de zitting stelde Pot namens SSZ en [appellant sub 5] dat de snelheid van de verbinding moet worden verdubbeld, omdat TR-9 niet alleen richting het TR-cluster groeit, maar ook andersom. Nedmag heeft uitgelegd dat dit onjuist is, omdat - kort gezegd - geïnjecteerd water opwaarts stroomt en TR-9 lager ligt dan het TR-cluster. Het TR-cluster kan dus niet richting TR-9 groeien, daargelaten dat hoe dan ook niet actief mag worden gewonnen uit het TR-cluster. In reactie daarop heeft Pot alleen gesteld dat zij de afstand tussen TR-9 en het TR-cluster betwist. Gezien de gedetailleerde gegevens over de ligging van de cavernes in (de referenties bij) het winningsplan, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om aan die gegevens te twijfelen.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris toereikend gemotiveerd dat de actieve winning uit TR-9 binnen de beperkingen van het nieuwe instemmingsbesluit kan worden hervat zonder dat daarbij een onaanvaardbaar risico op aangroei aan het TR-cluster ontstaat. Verder heeft de staatssecretaris toereikend gemotiveerd dat, in het onwaarschijnlijke scenario dat er toch een verbinding met het TR-cluster ontstaat, het vanwege de beperking van de cavernedruk en het meet- en regelprotocol onwaarschijnlijk is dat er schade of andere gevolgen ontstaan die in het licht van artikel 36 van de Mijnbouwwet moeten leiden tot weigering van de instemming.

De Afdeling merkt daarbij op dat Nedmag tot nu toe de actieve winning uit TR-9 niet daadwerkelijk heeft mogen hervatten, omdat dit deel van het (oorspronkelijke en het nieuwe) instemmingsbesluit door schorsing en vernietiging niet in werking is getreden (zie de rechtbankuitspraak, de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank van 26 november 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:13143, en de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 9 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2229). De door de staatssecretaris gegunde termijn van 6,5 jaar actieve winning mocht daarom door Nedmag nog niet worden gebruikt.

37.3.  Concluderend is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris in het nieuwe instemmingsbesluit deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij, in afwijking van het advies van het SodM, instemt met hervatting van de winning uit TR-9. Gelet daarop kon de staatssecretaris het nieuwe instemmingsbesluit nemen zonder daaraan nieuwe adviezen ten grondslag te leggen.

De betogen slagen niet.

Voorschriften hervatting winning TR-9

38.     SSZ en [appellant sub 5] betogen dat artikel 4 van het nieuwe instemmingsbesluit tot rechtsonzekerheid leidt. In het oorspronkelijke instemmingsbesluit was bepaald dat na 31 december 2027 niet meer actief zout uit TR-9 mag worden gewonnen. In het nieuwe instemmingsbesluit is geen concrete einddatum genoemd, maar is alleen bepaald dat niet langer dan 6,5 jaar na herstart van de actieve winning zout mag worden gewonnen uit TR-9. Dit betekent dat de actieve winning op grond van het nieuwe instemmingsbesluit zelfs na 2027 mag plaatsvinden, wat later is dan op grond van het oorspronkelijke instemmingsbesluit. Bovendien komt volgens hen de einddatum van de zoutwinning in 2045 hierdoor in het gedrang, zo betogen SSZ en [appellant sub 5].

Daarnaast is artikel 4 volgens SSZ en [appellant sub 5] rechtsonzeker, omdat onduidelijk is of de termijn van 6,5 jaar doorloopt als de actieve winning tussentijds wordt onderbroken, of juist wordt gepauzeerd bij onderbrekingen van de actieve winning.

38.1.  Dat in artikel 4 van het nieuwe instemmingsbesluit geen concrete einddatum voor de actieve winning uit TR-9 is genoemd, maakt naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf niet dat dit besluit rechtsonzeker of anderszins gebrekkig is. De einddatum van 31 december 2027 in het oorspronkelijke instemmingsbesluit kwam namelijk neer op 6,5 jaar actieve winning na inwerkingtreding van dat besluit. De flexibelere einddatum op grond van artikel 4 van het nieuwe instemmingsbesluit maakt dus niet meer actieve winning mogelijk dan het oorspronkelijke instemmingsbesluit toestond.

De stelling dat de einddatum van de zoutwinning in 2045 in het gedrang kan komen, mist feitelijke grondslag. In artikel 1 van het nieuwe instemmingsbesluit is namelijk bepaald dat wordt ingestemd met het winningsplan met een looptijd tot en met 31 december 2045. Daarna mag dus geen zout meer worden gewonnen op grond van dit besluit. Ook in zoverre is het nieuwe instemmingsbesluit dus niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Overigens heeft Nedmag op de zitting meegedeeld dat zij in de praktijk rond 2035 zal moeten stoppen met actieve winning uit TR-9, omdat de caverne tijdig moet zijn afgelaten om de einddatum van het winningsplan in acht te nemen.

Het betoog slaagt in zoverre niet.

38.2.  Maar SSZ en [appellant sub 5] betogen terecht dat onduidelijk is of de termijn van 6,5 jaar ononderbroken gaat lopen vanaf de hervatting van de actieve winning of juist wordt gepauzeerd als Nedmag de actieve winning tijdelijk staakt. Dit maakt een wezenlijk verschil voor de exploitatiemogelijkheden van TR-9. Artikel 4 van het nieuwe instemmingsbesluit is op dit punt voor tweeërlei uitleg vatbaar en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

De Afdeling zal onder 53.1 bespreken welke gevolgen dit oordeel heeft.

Het betoog slaagt in zoverre.

39.     Tynaarlo en Aa en Hunze hebben over de hervatting van de winning uit TR-9 nog naar voren gebracht dat de artikelen 3, 6 en 10 ten onrechte niet zijn aangepast ten opzichte van het oorspronkelijke instemmingsbesluit. Op de zitting hebben zij toegelicht dat deze opmerking niet is bedoeld als beroepsgrond, maar als verzuchting. De Afdeling gaat dan ook niet hierop in.

J.       Bodemdaling

Bodemdaling en waterhuishouding - uitgangspunten en uitvoerbaarheid

40.     SSZ, [appellant sub 5], [appellant sub 6] en [appellant sub 7] betogen dat in het nieuwe instemmingsbesluit weer niet deugdelijk is gemotiveerd dat de gevolgen van de bodemdaling voor de waterhuishouding kunnen worden gecompenseerd, ondanks het negatieve advies van het waterschap van 13 november 2019. Ten eerste is volgens hen onduidelijk of in de rapporten die Royal HaskoningDHV (RHDHV) in opdracht van Nedmag heeft opgesteld, is uitgegaan van de juiste mate van bodemdaling. Zij betogen dat RHDHV uitgaat van een bodemdaling van 95 cm, terwijl volgens het nieuwe instemmingsbesluit een bodemdaling door zoutwinning van 93 cm wordt verwacht en inclusief de bodemdaling door gaswinning een bodemdaling van 1,1 m. Zij maken hieruit op dat de mate van bodemdaling is onderschat.

SSZ en [appellant sub 5] voegen hier ten tweede aan toe dat nog steeds niet is onderbouwd dat de benodigde waterhuishoudkundige maatregelen uitvoerbaar zijn voor het waterschap. Weliswaar verwijst de staatssecretaris naar het RHDHV-rapport "Gevolgen bodemdaling als gevolg van zoutwinning voor de waterhuishouding" van 30 oktober 2018, maar dat rapport is al bij het negatieve advies van het waterschap van 13 november 2019 betrokken en is volgens hen dus onvoldoende om het nieuwe instemmingsbesluit te dragen. Bovendien is het rapport niet meer actueel, zo betogen SSZ en [appellant sub 5].

40.1.  Voor de verwarring over de bodemdalingscijfers verwijst de Afdeling naar de uiteenzetting onder 24.1. Dit komt erop neer dat de totale bodemdaling door zoutwinning op grond van het nieuwe instemmingsbesluit 93 cm zal bedragen. Inclusief de bodemdaling door gaswinning gaat het om een maximale cumulatieve bodemdaling van 1,08 m.

RHDHV heeft in opdracht van Nedmag beoordeeld welke gevolgen de bodemdaling heeft voor de waterhuishouding en welke waterhuishoudkundige maatregelen kunnen worden genomen om dit te compenseren. Uit onder meer het RHDHV-rapport van 30 oktober 2018 volgt dat voor een groot deel van de al opgetreden bodemdaling in het verleden al maatregelen zijn getroffen. In 2016 heeft het waterschap namelijk al maatregelen getroffen voor 65 cm bodemdaling door de zoutwinning en 10 cm bodemdaling door gaswinning. Dit is ook vermeld in het nieuwe instemmingsbesluit. Voor de resterende 30 cm (lees: 28 cm, omdat de staatssecretaris niet instemt met actieve winning uit VE-3) bodemdaling door zoutwinning die nog wordt verwacht, heeft RHDHV diverse rapporten over de effecten en benodigde maatregelen opgesteld (rapporten van 30 oktober 2018, 16 juli 2019, 23 oktober 2019 en 8 januari 2021).

De Afdeling is het met SSZ, [appellant sub 5], [appellant sub 6] en [appellant sub 7] eens dat het zonder nadere duiding lastig is om uit deze rapporten te ontwaren of RHDHV is uitgegaan van de juiste gegevens over de maximale cumulatieve bodemdaling. Maar dit is alsnog inzichtelijk gemaakt in het RHDHV-memo "Waterhuishoudkundige maatregelen i.v.m. bodemdaling Nedmag Winningsplan 2018 én gaswinning" van 18 januari 2023. Daarin heeft RHDHV naar aanleiding van de rechtbankuitspraak in kaart gebracht welke maatregelen in het verleden al zijn genomen en welke rapporten betrekking hebben op deze en de nog te nemen maatregelen. In dat memo is ook uiteengezet dat de nog te verwachten bodemdaling in de periode 2025-2080 door gaswinning uit het verleden (na-ijling) wordt bijgesteld van 5 cm naar "1 à 4 cm", omdat de gaswinning uit het Groningenveld eerder is beëindigd dan was voorzien. Dit leidt niet tot aanpassingen van het voorgestelde maatregelpakket, omdat het bodemdalingsverschil over de peilvakken minder dan 1 cm bedraagt, zo staat in het RHDHV-memo. Dit is ook toegelicht in het nieuwe instemmingsbesluit.

40.2.  Gelet op de uitleg in het nieuwe instemmingsbesluit en het RHDHV-memo ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de mate van bodemdaling is onderschat bij de beoordeling van de gevolgen voor de waterhuishouding. De Afdeling gaat ook niet mee in het betoog van SSZ en [appellant sub 5] dat niet is gebleken dat de benodigde maatregelen uitvoerbaar zijn. In het kader van haar hoger beroep heeft Nedmag een brief van het waterschap van 1 december 2022 overgelegd, waarin staat dat de in het RHDHV-rapport van 8 januari 2021 genoemde aanvullende maatregelen toereikend zijn om het bodemdalingsgebied aan te passen op de gehanteerde droogleggingsnormen voor het huidige grondgebruik. Dit is inclusief de gecumuleerde bodemdaling van gas- en zoutwinning tot 1,1 m (lees: 1,08 m) in het diepste punt, zo geeft het waterschap aan. Hieruit blijkt dat het waterschap is teruggekomen van zijn aanvankelijke negatieve advies van 13 november 2019. SSZ en [appellant sub 5] hebben niet onderbouwd waarom de benodigde waterhuishoudkundige maatregelen, ondanks de brief van het waterschap van 1 december 2022, niet uitvoerbaar zijn.

De betogen slagen niet.

Bodemdaling en waterhuishouding - overig

41.     SSZ, [appellant sub 5], [appellant sub 6] en [appellant sub 7] betogen verder dat niet is aangetoond dat volledig functiebehoud van het gebied mogelijk is ondanks de bodemdaling. Zij vrezen in het bijzonder dat landbouwgrond minder bruikbaar wordt. SSZ en [appellant sub 5] wijzen in aanvulling daarop op een passage in het nieuwe instemmingsbesluit, waaruit volgens hen volgt dat het nieuwe instemmingsbesluit innerlijk tegenstrijdig is over de vraag of vernatting van landbouwgronden kan worden tegengegaan. Verder stelt [appellant sub 5] dat het tegengaan van vernatting niet goed is geborgd. Zijn landbouwgronden zijn namelijk al tweemaal onder water gelopen door problemen met een gemaal. Tot slot stellen [appellant sub 6] en [appellant sub 7] dat de bodemdaling en/of de waterhuishoudkundige maatregelen mogelijk nadelige gevolgen voor flora en fauna hebben.

41.1.  De Afdeling overweegt dat uit zowel de brief van het waterschap van 1 december 2022 als het nieuwe instemmingsbesluit volgt dat de huidige functies in het gebied kunnen worden voortgezet, mits de waterbeheermaatregelen worden genomen. [appellant sub 6], [appellant sub 7], SSZ en [appellant sub 5] hebben niet onderbouwd waarom dit onjuist is. Wat zij aanvoeren geeft alleen al daarom geen grond voor het oordeel dat het nieuwe instemmingsbesluit geen stand kan houden. Hetzelfde geldt voor de enkele stelling van [appellant sub 6] en [appellant sub 7] over de mogelijke nadelige gevolgen voor flora en fauna.

De door SSZ en [appellant sub 5] gestelde tegenstrijdigheid over vernatting berust op een onvolledige lezing van de betreffende passage uit het nieuwe instemmingsbesluit. Daarin staat dat voor de peilen van het grondgebied als uitgangspunt wordt gehanteerd dat de drooglegging niet wijzigt, dat in het diepste punt van de bodemdalingskom een lichte vernatting zal plaatsvinden en dat het waterschap hier de peilen 5 cm verder verlaagt. Die extra verlaging van 5 cm, die ontbreekt in de weergave van SSZ en [appellant sub 5], heeft dus juist als doel dat de drooglegging, ook op het diepste punt van de bodemdalingskom, niet wijzigt.

Wat [appellant sub 5] aanvoert over het onder water lopen van zijn landbouwgronden door een niet-functionerend gemaal kan ook niet leiden tot de conclusie dat de staatssecretaris het nieuwe instemmingsbesluit niet kon nemen. Dit is een uitvoeringskwestie, waarvoor het waterschap verantwoordelijk is.

De betogen slagen niet.

K.       Nieuwe cavernes VE-5 tot en met VE-8

Gevolgen ontwikkeling nieuwe cavernes

42.     Midden-Groningen betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte heeft ingestemd met de ontwikkeling van de nieuwe cavernes VE-5 tot en met VE-8, omdat dit tot extra bodemdaling leidt. Midden-Groningen wijst erop dat de gemeente kampt met de effecten van gestapelde mijnbouw, doordat er ook gaswinning in de omgeving plaatsvond. Verder stelt Midden-Groningen dat de kennis van het gedrag van de ondergrond onvolledig is. Weliswaar is in artikel 5 van het nieuwe instemmingsbesluit, kort gezegd, bepaald dat Nedmag na de aanleg van de eerste twee nieuwe cavernes met analyses aannemelijk moet maken dat de bodemdalingsgrens niet zal worden overschreden en daarna pas de volgende twee cavernes mag aanleggen. Maar volgens Midden-Groningen is dat onvoldoende om tegemoet te komen aan die onzekerheden.

42.1.  In de algemene stelling van Midden-Groningen dat extra bodemdaling onwenselijk is, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris niet kon instemmen met het winningsplan. In het nieuwe instemmingsbesluit is specifiek stilgestaan bij de extra bodemdaling als gevolg van de ontwikkeling van de nieuwe cavernes VE-5 tot en met VE-8. Zoutwinning uit deze cavernes draagt zo’n 4 cm bij aan de bodemdaling in het diepste punt. Daarnaast verbreedt de bodemdalingskom. Het SodM heeft in zijn advies van 27 juni 2019 geen bezwaren geuit tegen de ontwikkeling van VE-5 tot en met VE-8. Het waterschap heeft in zijn advies van 13 november 2019 ook niet negatief geadviseerd en alleen de kanttekening geplaatst dat de bodem ter plaatse niet verder mag dalen dan 65 cm. In het nieuwe instemmingsbesluit is uiteengezet dat dit maximum ruim wordt onderschreden. Ook de Mijnraad is in zijn advies van 10 maart 2020 niet negatief over de ontwikkeling van VE-5 tot en met VE-8. Wel adviseert de Mijnraad om eerst twee cavernes te ontwikkelen. Met daarover verkregen gegevens kan Nedmag het geomechanisch model toetsen en eventueel opnieuw valideren om onzekerheden in de bodemdalingsprognose zoveel mogelijk te reduceren. Naar aanleiding van dit advies is artikel 5 opgenomen in het nieuwe instemmingsbesluit. Dat artikel is bedoeld om tegemoet te komen aan de onzekerheden. Midden-Groningen heeft niet concreet gemaakt dat er zulke onzekerheden zijn dat de staatssecretaris niet kon instemmen met de ontwikkeling van cavernes VE-5 tot en met VE-8.

Het betoog slaagt niet.

Wijziging artikel 5

43.     SSZ en [appellant sub 5] betogen dat artikel 5 van het nieuwe instemmingsbesluit ten onrechte ruimte biedt om onbeperkt nieuwe cavernes aan te leggen. In artikel 5 van het oorspronkelijke instemmingsbesluit was (kort gezegd) bepaald dat cavernes VE-7 en VE-8 pas mogen worden ontwikkeld, als Nedmag een analyse heeft overgelegd van de winning uit cavernes VE-5 en VE-6 waaruit blijkt dat de bodemdaling zoals opgenomen in het winningsplan niet wordt overschreden. Maar in het nieuwe artikel 5 zijn geen specifieke cavernes genoemd. Daarin is alleen vermeld dat Nedmag de ontwikkeling van "volgende cavernes" uitsluitend mag aanvangen, als uit de analyse van de eerste twee nieuwe cavernes blijkt dat de bodemdaling zoals opgenomen in het winningsplan niet wordt overschreden. Volgens SSZ en [appellant sub 5] betekent dit dat Nedmag ongelimiteerd nieuwe cavernes mag ontwikkelen. Bovendien is artikel 5 van het nieuwe instemmingsbesluit daarom onduidelijk en dus niet goed handhaafbaar, zo betogen SSZ en [appellant sub 5].

43.1.  De Afdeling stelt voorop dat de artikelen van het instemmingsbesluit in samenhang moeten worden gelezen met het winningsplan. Dit volgt uit artikel 1 van het nieuwe instemmingsbesluit, waarin is bepaald dat de staatssecretaris instemt met het winningsplan, met inachtneming van de beperkingen en voorschriften zoals opgenomen in de navolgende artikelen. In het winningsplan is de ontwikkeling van vier specifieke nieuwe cavernes beschreven - VE-5 tot en met VE-8 - en daarmee is ingestemd. Anders dan SSZ en [appellant sub 5] veronderstellen, mag Nedmag dus niet ongelimiteerd nieuwe cavernes ontwikkelen. Dat het nieuwe artikel 5 ruimte laat om de nieuwe cavernes in een andere volgorde te ontwikkelen dan aangegeven in het oorspronkelijke instemmingsbesluit, maakt nog niet dat het artikel onduidelijk of niet-handhaafbaar is.

Het betoog slaagt niet.

Geen wijziging artikel 3

44.     SSZ en [appellant sub 5] betogen dat artikel 3 van het nieuwe instemmingsbesluit ten onrechte niet is aangepast aan de nieuwe situatie dat caverne VE-6 niet wordt geboord.

44.1.  Zoals onder 14.1 is vermeld, was het de bedoeling dat cavernes VE-5 en VE-6 op termijn aan elkaar groeien. In artikel 3 is per cavernepaar bepaald wat het maximaal volume vrije pekel is. Voor cavernepaar VE-5 en VE-6 is dit bepaald op 1,2 miljoen m3. Hieruit volgt dat, ongeacht of VE-6 wordt geboord, het volume vrije pekel maximaal 1,2 miljoen m3 is voor beide cavernes samen. SSZ en [appellant sub 5] hebben geen redenen aangevoerd waarom de beslissing om VE-6 niet te boren ertoe leidt dat artikel 3 moet worden aangepast.

Het betoog slaagt niet.

Nadelige milieugevolgen door gebruik dakolie bij VE-5 tot en met VE-8

45.     Midden-Groningen betoogt dat niet is gewaarborgd dat het gebruik van dakolie bij VE-5 tot en met VE-8 geen nadelige milieugevolgen met zich zal brengen. Hoewel volgens het nieuwe instemmingsbesluit het gebruik van dakolie is gewijzigd in diesel (lees: gebruik moet worden gemaakt van een alternatief voor diesel als dakolie), is er volgens Midden-Groningen te weinig kennis van de ondergrond om te garanderen dat er geen milieuschade ontstaat.

45.1.  De Afdeling heeft in het kader van de hoger beroepen geoordeeld dat de gestelde mogelijke nadelige milieugevolgen door het gebruik van dakolie geen aanleiding geven voor het oordeel dat de staatssecretaris niet kon instemmen met het winningsplan. De Afdeling verwijst naar wat zij heeft overwogen onder 11, 20.1, 20.2 en 21.1. De enkele stelling van Midden-Groningen dat de kennis van de ondergrond onvolledig is, geeft geen aanleiding om in het kader van het nieuwe instemmingsbesluit tot een ander oordeel te komen.

Het betoog slaagt niet.

L.       Overige beroepsgronden

Planmatig gebruik en beheer

46.     SSZ en [appellant sub 5] betogen dat de staatssecretaris instemming had moeten weigeren in het belang van het planmatig beheer en gebruik van delfstoffen als bedoeld in artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van de Mijnbouwwet. Volgens hen is de vraag naar magnesiumzout de afgelopen jaren namelijk sterk gedaald. Zij stellen in dit verband dat Nedmag in 2024 en waarschijnlijk in 2025 verlies heeft geleden en fors moet investeren om nieuwe afzetmarkten te vinden voor haar zout. SSZ en [appellant sub 5] maken uit de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:634, op dat als de vraag naar een delfstof afneemt, instemming met een winningsplan kan worden geweigerd in het belang van planmatig gebruik en beheer van delfstoffen.

46.1.  Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 36, eerste lid, onder b, van de Mijnbouwwet volgt dat het bij planmatig gebruik en beheer als bedoeld in deze bepaling gaat om het doelmatig winnen van de delfstof (in dit geval magnesiumzout) en een doelmatig gebruik van natuurlijke rijkdommen. Daarbij zijn onder meer de hoeveelheid te winnen delfstoffen en de wijze en het tempo van winning van belang (Kamerstukken II 1998/99, 26 219, nr. 3, blz. 16 en 18, Kamerstukken II 2000/01, 26 219, nr. 13, blz. 13 en Kamerstukken II 2015/16, 34 348, nr. 6, blz. 54).

In het nieuwe instemmingsbesluit staat dat het zout dat Nedmag wint, onder meer wordt gebruikt als grondstof voor diverse industriële toepassingen, zoals voor additieven voor de kunststofindustrie en voor vuurvaste stenen die gebruikt worden bij de productie van staal en cement. Verder is in paragraaf 6.1.3. van dit besluit uiteengezet dat de zoutwinning efficiënt plaatsvindt en dat er geen andere gebruiksvormen van de ondergrond worden beïnvloed door de activiteiten.

SSZ en [appellant sub 5] hebben deze motivering niet in twijfel getrokken, maar volstaan met de enkele stelling dat de vraag naar magnesiumzout is gedaald. Dit is onvoldoende om aan te nemen dat er geen of zo weinig vraag is naar het zout dat geen sprake is van een doelmatig gebruik van natuurlijke rijkdommen. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2025 maakt dat niet anders. Zoals is vermeld in die uitspraak, stelde de minister van Klimaat en Groene Groei zich op het standpunt dat het toestaan van oliewinning bij Rotterdam vragen oproept in relatie tot de energietransitie en de noodzaak van fossiele brandstoffen op de langere termijn. Daarom beperkte de minister de instemming met dat winningsplan tot 2035 in plaats van 2050. SSZ en [appellant sub 5] hebben niet aannemelijk gemaakt dat zulke vragen bij deze zoutwinning spelen. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris in het belang van planmatig gebruik en beheer van delfstoffen redelijkerwijs niet kon instemmen met het winningsplan.

Het betoog slaagt niet.

Beperking zoutproductie door weigering VE-3

47.     SSZ en [appellant sub 5] betogen dat de totale hoeveelheid zout die mag worden gewonnen, ten onrechte niet is aangepast aan de weigering om in te stemmen met actieve winning uit VE-3.

Dit betoog mist feitelijke grondslag. Op pagina 53 van het nieuwe instemmingsbesluit staat namelijk dat de maximale productie naar beneden wordt bijgesteld van 3,7 miljoen ton magnesiumzout naar 3,5 miljoen ton, rekening houdend met het niet actief mogen winnen uit VE-3. Die maximale productie staat in artikel 1 van het nieuwe instemmingsbesluit. Overigens was dit op identieke wijze geregeld in het oorspronkelijke instemmingsbesluit.

Het betoog slaagt niet.

Schade na insluiting

48.     SSZ en [appellant sub 5] betogen dat in het nieuwe instemmingsbesluit ten onrechte staat dat het risico op schade verwaarloosbaar is. Zij wijzen erop dat in het winningsplan staat dat, na het afsluiten van de cavernes na beëindiging van de winning (insluiting), scheuren in het zoutdak zullen ontstaan en pekel zal wegstromen naar de lagen boven het zout.

48.1.  In het winningsplan staat inderdaad dat na beëindiging van de winning, de pekeldruk toeneemt vanwege zoutkruip en dat er na 1 tot 4 jaar scheuren in het zoutdak kunnen ontstaan waardoor er pekel wegstroomt naar de lagen boven het zout. De door SSZ en [appellant sub 5] bedoelde passage uit het winningsplan wordt vervolgd door de mededeling dat dit weglekken de belangrijkste reden is om na de actieve winning zo veel mogelijk pekel af te laten. De hoeveelheid pekel die daardoor later nog kan lekken, is dan gering bij zeer lage leksnelheden, zo is vermeld in het winningsplan. In het verweerschrift voegt de staatssecretaris hieraan toe dat het risico op schade verwaarloosbaar is, omdat de pekel achterblijft in de (diepe) ondergrond vanwege ondoordringbare lagen boven de zoutlaag (zie ook onder 20.2). De Afdeling stelt daarom vast dat de staatssecretaris het risico van enige pekellekkage onder ogen heeft gezien, maar niet als problematisch ziet, omdat het gaat om kleine hoeveelheden die nauwelijks opwaarts migreren. In wat SSZ en [appellant sub 5] aanvoeren, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris ten onrechte tot deze conclusie is gekomen.

Het betoog slaagt niet.

Naverzadiging

49.     SSZ en [appellant sub 5] betogen dat onduidelijk is welke effecten de zogenoemde naverzadiging heeft en of de extra bodemdaling die hierdoor wordt veroorzaakt, is verdisconteerd in de maximale bodemdaling. Verder stellen SSZ en [appellant sub 5] dat uit gegevens van NLOG blijkt dat in de periode van 2018 tot en met 2022 naverzadiging is toegepast. Naverzadiging in het TR-cluster komt volgens hen neer op actieve winning, wat juist niet is toegestaan.

49.1.  Met naverzadiging wordt bedoeld de herinjectie van onverzadigde pekel uit nieuwe cavernes in verder ontwikkelde cavernes (zoals het TR-cluster). Dit wordt gedaan om de zuiverheid en concentratie van de pekel te verbeteren. Anders dan SSZ en [appellant sub 5] stellen, zijn de gevolgen en de extra bodemdaling van deze handeling meegenomen in het winningsplan en het nieuwe instemmingsbesluit. In het verweerschrift heeft de staatssecretaris de vindplaatsen daarvan genoemd. De Afdeling voegt daaraan toe dat uit de tabel op pagina 19 van het nieuwe instemmingsbesluit blijkt dat de extra bodemdaling door naverzadiging (1 cm op het diepste punt) bij de beoordeling van de gevolgen van het winningsplan is betrokken.

In artikel 7 van het nieuwe instemmingsbesluit is bepaald dat herinjectie in het TR-cluster alleen mag als naverzadiging in andere cavernes niet mogelijk is. Noodzaak en veiligheid moeten voorafgaand worden onderbouwd bij het SodM. Ongeacht of naverzadiging neerkomt op actieve winning is dit dus onder voorwaarden toegestaan. Of die voorwaarden worden nageleefd, is een handhavingskwestie.

Het betoog slaagt niet.

Einddatum winning

50.     SSZ en [appellant sub 5] betogen dat, omdat Nedmag wint op basis van de benodigde productie, de beloofde einddatum van de winning in 2045 in gevaar komt. Dit zou ook volgen uit het rapport "Modellering van bodemdaling veroorzaakt door zoutwinning via squeezetechnieken uit de winningsvergunning Veendam: history match 1993-2016 en prognose inclusief twee nieuwe putten" van SGS uit april 2018.

Verder voeren zij aan dat de einddatum van de zoutwinning in 2045 onverenigbaar is met de Contourennota aanpassing Mijnbouwwet van de staatssecretaris van 20 januari 2023 en het debat daarover van de Commissie voor Economische Zaken en Klimaat van de Tweede Kamer, waarin zou zijn voorgesteld om de einddatum van winningsvergunningen voor olie en gas terug te brengen naar 2040.

50.1.  De einddatum van het winningsplan waarmee is ingestemd, is 31 december 2045. Dit staat onder meer in artikel 1 van het nieuwe instemmingsbesluit. Daargelaten dat het de Afdeling niet duidelijk is geworden waarom SSZ en [appellant sub 5] menen dat de einddatum in gevaar komt, staat dus vast dat na 2045 geen zout meer mag worden gewonnen op grond van het nieuwe instemmingsbesluit.

Het door SSZ en [appellant sub 5] gestelde voornemen om de einddatum van winningsvergunningen voor olie en gas terug te brengen naar 2040 is niet relevant, alleen al omdat de huidige zaak niet gaat over een winningsvergunning voor olie of gas.

Het betoog slaagt niet.

Sociaal maatschappelijk transitieplan

51.     Midden-Groningen betoogt dat aan het instemmingsbesluit een voorschrift had moeten worden verbonden waarin Nedmag wordt verplicht om een sociaal maatschappelijk transitieplan te maken.

De Afdeling stelt vast dat Midden-Groningen dit ook in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank heeft die beroepsgrond uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Midden-Groningen heeft geen hoger beroep ingesteld tegen de rechtbankuitspraak. Het oordeel van de rechtbank kan niet alsnog ter discussie worden gesteld in het kader van het beroep tegen het nieuwe instemmingsbesluit. De Afdeling bespreekt dit betoog daarom niet.

Gebiedsproces

52.     SSZ en [appellant sub 5] betogen dat de staatssecretaris ten onrechte geen gevolg heeft gegeven aan het advies van de Mijnraad om een gebiedsproces te starten.

De Afdeling overweegt dat het toetsingskader van de Mijnbouwwet de staatssecretaris niet verplicht om een gebiedsproces te starten. Wat SSZ en [appellant sub 5] hierover aanvoeren, kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat het nieuwe instemmingsbesluit onrechtmatig is.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie beroepen van rechtswege

53.     De beroepen van SSZ en [appellant sub 5] zijn gegrond. Het nieuwe instemmingsbesluit dient te worden vernietigd voor zover het artikel 4 betreft.

53.1.  Op de zitting hebben Nedmag en de minister meegedeeld dat, als de Afdeling een gebrek constateert in artikel 4 van het nieuwe instemmingsbesluit, dat artikel wat hen betreft kan worden aangepast in die zin dat tot een vaste einddatum van 6,5 jaar na de uitspraak van de Afdeling actief mag worden gewonnen uit TR-9. Nedmag heeft meegedeeld dat zij accepteert dat het voor haar rekening komt als zij in die 6,5 jaar niet of niet voortdurend actief kan winnen.

Naar het oordeel van de Afdeling komt het voorstel van Nedmag en de staatssecretaris tegemoet aan de wens van SSZ en [appellant sub 5] om zekerheid over het tijdvak waarbinnen actief mag worden gewonnen uit TR-9. Aangezien de overige beroepsgronden geen grond geven voor het oordeel dat er andere gebreken aan het nieuwe instemmingsbesluit kleven, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, dit gebrek zelf voorziend herstellen door artikel 4 van het nieuwe besluit te wijzigen. Die wijziging komt erop neer dat 6,5 jaar na deze uitspraak niet meer actief zout uit TR-9 mag worden gewonnen.

53.2.  SSZ en [appellant sub 5] opperden op de zitting een extra beperking die erop neerkomt dat, als de actieve winning op enig moment binnen de 6,5 jaar na deze uitspraak is gepauzeerd, de winning nooit meer mag worden hervat. Gelet op wat onder 37.1 tot en met 37.3 is overwogen over de hervatting van de actieve winning uit TR-9, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat er een weigeringsgrond is als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet die daartoe dwingt.

54.     De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b van de Awb zelf voorziend artikel 4 aanpassen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het nieuwe instemmingsbesluit, voor zover vernietigd.

55.     De overige beroepen zijn ongegrond.

Overschrijding redelijke termijn

56.     SSZ, [appellant sub 5], [appellant sub 6] en [appellant sub 7] hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over deze verzoeken. Het onderzoek zal daartoe worden heropend. Aan deze zaak zal het procedurenummer 202207004/5/R4 worden toegekend.

Proceskosten en griffierecht

57.     De staatssecretaris moet de proceskosten van SSZ en [appellant sub 5] voor de behandeling van hun beroepen tegen het nieuwe instemmingsbesluit vergoeden.

Over de door SSZ verzochte reiskostenvergoeding die volgens haar opgave "verschilt per persoon", overweegt de Afdeling dat geen aanleiding bestaat voor een uitzondering op de regel dat voor niet meer dan één van de gezamenlijk procederende personen reiskosten worden vergoed. Gelet op de door SSZ opgegeven adressen van haar mede-appellanten gaat de Afdeling uit van eenmaal de reiskosten met het openbaar vervoer vanaf station Veendam (heen- en terugreis).

Over de door SSZ verzochte vergoeding van deskundigenkosten voor het opstellen van een rapport en het reizen naar de zitting overweegt de Afdeling als volgt. Het rapport "Is de bodemdaling gelijkmatig in vorm en tijd." van Pot van 21 januari 2026 gaat over bodemdaling en schade. Onder 25.2 en 34 heeft de Afdeling overwogen dat de (hoger)beroepsgronden van SSZ en [appellant sub 5] hierover niet slagen. De aanleiding voor de proceskostenveroordeling ligt in de formulering van artikel 4 van het nieuwe instemmingsbesluit en houdt geen verband met het deskundigenrapport. Onder deze omstandigheden komen de kosten van de deskundige niet voor vergoeding in aanmerking.

[appellant sub 5] heeft op het proceskostenformulier aangegeven verletkosten te hebben. Op grond van de door hem overgelegde motivering gaat de Afdeling uit van een uurtarief van € 45,00. Daarnaast wordt het aantal uren forfaitair vastgesteld op zes, zodat de verletkosten worden vastgesteld op € 270,00.

58.     Ten aanzien van de andere partijen hoeft de staatssecretaris geen proceskosten te vergoeden.

59.     Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van de staatssecretaris griffierecht geheven.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;

II.       verklaart de beroepen van Stichting Stop Zoutwinning en anderen en [appellant sub 5] tegen het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat van 24 januari 2023 gegrond;

III.      verklaart de overige beroepen tegen het besluit van 24 januari 2023 ongegrond;

IV.      vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat van 24 januari 2023, kenmerk PDGGO-DTDO / 22543048, voor zover het artikel 4 betreft;

V.       bepaalt dat artikel 4 van het besluit van 24 januari 2023 als volgt komt te luiden:

"Het is niet toegestaan om na 11 mei 2033 actief zout te winnen uit de caverne TR-9."

VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 24 januari 2023, voor zover dit is vernietigd;

VII.     bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder nummer 202207004/5/R4 ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevorderde schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn;

VIII.    veroordeelt de staatssecretaris van Klimaat en Groene Groei tot vergoeding van bij Stichting Stop Zoutwinning en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.474,34, waarvan € 1.401,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

IX.      veroordeelt de staatssecretaris van Klimaat en Groene Groei tot vergoeding van bij [appellant sub 5] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.815,48, waarvan € 1.401,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;

X.       bepaalt dat van de staatssecretaris van Klimaat en Groene Groei een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.

w.g. Gundelach

voorzitter

w.g. Veldwijk

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2026

912

 

BIJLAGE

 

Algemene wet bestuursrecht

Paragraaf 3.5.3. Coördinatie van besluitvorming en rechtsbescherming (zoals dat luidde ten tijde van het oorspronkelijke instemmingsbesluit en tot 1 januari 2024)

Artikel 3:21

1. Deze paragraaf is van toepassing op besluiten ten aanzien waarvan dit is bepaald:

a. bij wettelijk voorschrift, of

b. bij besluit van de tot het nemen van die besluiten bevoegde bestuursorganen.

[...]

Artikel 3:22

1. Het coördinerend bestuursorgaan bevordert een doelmatige en samenhangende voorbereiding van besluiten, waarbij de bestuursorganen bij de beoordeling van de aanvragen in ieder geval rekening houden met de onderlinge samenhang tussen de aanvragen en tussen de te nemen besluiten.

2. De bevoegde bestuursorganen verlenen de medewerking die voor het welslagen van de coördinatie nodig is.

Artikel 3:24

1. De besluiten worden zoveel mogelijk gelijktijdig aangevraagd, met dien verstande dat de laatste aanvraag niet later wordt ingediend dan zes weken na ontvangst van de eerste aanvraag.

[...]

3. Indien een aanvraag voor een van de besluiten ontbreekt, stelt het coördinerend bestuursorgaan de aanvrager in de gelegenheid de ontbrekende aanvraag binnen een door het coördinerend bestuursorgaan te bepalen termijn in te dienen. Indien de ontbrekende aanvraag niet tijdig wordt ingediend, is het coördinerend bestuursorgaan bevoegd om deze paragraaf ten aanzien van bepaalde besluiten buiten toepassing te laten. In dat geval wordt voor de toepassing van bij wettelijk voorschrift geregelde termijnen het tijdstip waarop tot het buiten toepassing laten wordt beslist, gelijkgesteld met het tijdstip van ontvangst van de aanvraag.

[...]

Mijnbouwwet

Artikel 34 (ten tijde van het oorspronkelijke instemmingsbesluit en tot 1 januari 2024)

1. Het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen geschiedt overeenkomstig een winningsplan.

2. De houder van een winningsvergunning of de krachtens artikel 22 aangewezen persoon dient een winningsplan in bij Onze Minister.

3. Het winningsplan behoeft de instemming van Onze Minister.

4. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing, voor zover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat, op:

a. de voorbereiding van een besluit omtrent instemming met een winningsplan en

[…]

5. Onze Minister stelt in de gelegenheid advies uit te brengen over een instemming met een winningsplan als bedoeld in het vierde lid, onderdeel a, of een besluit omtrent wijziging van een instemming met een winningsplan of een besluit tot instemming met een gewijzigd of geactualiseerd winningsplan als bedoeld in het vierde lid, onderdeel b:

a. gedeputeerde staten van een provincie binnen het gebied waarop een winningsplan betrekking heeft,

b. burgemeester en wethouders van een gemeente binnen het gebied waarop het winningsplan betrekking heeft en

c. het dagelijks bestuur van een waterschap binnen het gebied waarop een winningsplan betrekking heeft.

6. Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder.

7. Afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op een besluit tot instemming met een winningsplan of een gewijzigd of geactualiseerd winningsplan voor koolwaterstoffen met dien verstande dat:

a. het coördinerende bestuursorgaan, bedoeld in artikel 3:22 van de Algemene wet bestuursrecht is: de Minister van Economische Zaken en Klimaat;

b. de besluiten, bedoeld in artikel 3:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zijn:

1°. de instemming met het winningsplan, bedoeld in het derde lid,

2°. de omgevingsvergunning, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht,

3°. een besluit als bedoeld in de artikelen 6.2, eerste lid, onder a, 6.3, eerste lid, 6.5, 6.10, eerste lid, van de Waterwet te nemen door Onze Minister, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet,

4°. de vergunning, bedoeld in artikel 40, tweede lid, van deze wet,

5°. andere daarvoor in aanmerking komende besluiten die door Onze Minister of Onze Minister die het aangaat worden genomen, waaronder besluiten met betrekking tot de Wet natuurbescherming.

[…]

Artikel 36 (ten tijde van het oorspronkelijke instemmingsbesluit en tot 1 mei 2024)

1. Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren:

a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,

b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,

c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of

d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.

2. Onze Minister kan zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.

3. Onze Minister kan zijn instemming intrekken of beperkingen en voorschriften stellen of wijzigen, indien dat gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake een grond als genoemd in het eerste lid.

Mijnbouwbesluit

Artikel 24

1. Het winningsplan, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van de wet voor de winning van koolwaterstoffen bevat:

[...]

c. een beschrijving van een wijze van winning die niet in strijd is met de bij of krachtens dit besluit geldende wettelijke voorschriften inzake winning van koolwaterstoffen;

d. een beschrijving van het mijnbouwwerk en de ligging ervan;

e. een opgaaf van het aantal boorgaten dat bij de winning wordt gebruikt;

f. een opgaaf van de volgorde en het tijdsbestek van het maken van de boorgaten;

g. een opgaaf van de ligging, lengte en diameter van de verbuizing van de boorgaten;

[...]

l. een opgaaf van de jaarlijkse kosten van de winning, onderverdeeld in kosten voor investeringen, onderhoud, bedrijfvoering, en de kosten van het verlaten en verwijderen van mijnbouwwerken;

m. een kaart met daarop de contouren van de verwachte uiteindelijke mate van bodemdaling;

n. een overzicht met het verloop van de verwachte mate van bodemdaling in de tijd;

o. een opgaaf van de onzekerheid omtrent de verwachte mate van bodemdaling als bedoeld in de onderdelen m en n;

p. een risico-analyse omtrent bodemtrillingen als gevolg van de winning;

q. een beschrijving van de mogelijke omvang en verwachte aard van de schade door bodembeweging;

r. een beschrijving van de maatregelen die worden genomen om bodembeweging te voorkomen of te beperken, en

s. een beschrijving van de maatregelen die worden genomen om schade door bodembeweging te voorkomen of te beperken.

[...]

2. In het winningsplan, bedoeld in het eerste lid, wordt per onderdeel toegelicht welke overwegingen bij de gemaakte keuze van belang zijn geweest, voor zover relevant.

Artikel 25

1. Het winningsplan, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van de wet, voor de winning van zout bevat:

a. een beschrijving van de structuur van de zoutlaag waaruit gewonnen wordt en de ligging van de zoutlaag ten opzichte van andere aardlagen, met bijbehorende geologische, geofysische en rheomorfologische studies en de daarbij gehanteerde onzekerheidsanalyses;

b. een opgaaf van de verwachte hoeveelheid te winnen pekel en zout en de samenstelling van het te winnen zout;

c. een beschrijving van de ligging en de vorm van de holruimte tijdens en na de winning;

d. een opgaaf van de gesteentemechanische berekeningen van de stabiliteit van de holruimte tijdens en na de winning;

e. een opgaaf van de hoeveelheden stoffen die jaarlijks bij de winning worden geïnjecteerd, en

f. een beschrijving van de wijze waarop de holruimte na beëindiging van de winning buiten gebruik wordt gesteld.

2. Artikel 24, eerste lid, onderdelen c tot en met g, en l tot en met s, en artikel 24, tweede lid, zijn van overeenkomstige toepassing.

Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Artikel 2

1. Het recht van een ieder op leven wordt beschermd door de wet. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet.

2. De beroving van het leven wordt niet geacht in strijd met dit artikel te zijn geschied ingeval zij het gevolg is van het gebruik van geweld, dat absoluut noodzakelijk is:

a. ter verdediging van wie dan ook tegen onrechtmatig geweld;

b. teneinde een rechtmatige arrestatie te bewerkstelligen of het ontsnappen van iemand die op rechtmatige wijze is gedetineerd, te voorkomen;

c. teneinde in overeenstemming met de wet een oproer of opstand te

onderdrukken.

Artikel 8

1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.

2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Artikel 13

Een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.

Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.