Bij besluit van 27 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westland door [appellant…

202404590/1/R3.

Datum uitspraak: 28 oktober 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       [appellant sub 1], wonend in Maasdijk, gemeente Westland, en

2.       het college van burgemeester en wethouders van Westland,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 juni 2024 in zaak nr. 23/2441 in het geding tussen:

[appellant sub 1]

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 27 juli 2018 heeft het college door [appellant sub 1] ingediende verzoek om handhavend op te treden tegen onder meer rookoverlast door het gebruik van houtkachels op het adres [locatie 1] in Maasdijk afgewezen.

Bij besluit van 18 februari 2019 heeft het college het daartegen door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 28 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, maar het besluit van 18 februari 2019 in stand gelaten, voor zover het ging over het verzoek om handhavend op te treden tegen het gebruik van de houtkachels.

Bij uitspraak van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3140, heeft de Afdeling het hiertegen door [appellant sub 1] ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank vernietigd, voor zover het betrekking heeft op het verzoek om handhavend op te treden tegen hinder als gevolg van het gebruik van één of meer houtkachels. Ook heeft de Afdeling het besluit van 18 februari 2019 vernietigd, voor zover dit betrekking had op het verzoek om handhavend op te treden tegen één of meer houtkachels. Daarnaast heeft de Afdeling het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, voor zover het bezwaar betrekking had op het verzoek om handhavend op te treden tegen één of meer houtkachels, binnen twaalf weken na verzending van de uitspraak.

Bij besluit van 6 maart 2023 is het college bij zijn besluit van 27 juli 2018 gebleven, voor zover het gaat om de afwijzing van het verzoek om handhaving wegens hinder vanwege het gebruik van één of meer houtkachels.

Bij uitspraak van 5 juni 2024 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.

[appellant sub 1] heeft een zienswijze over het incidenteel hoger beroep van het college naar voren gebracht.

Het college en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 september 2026, waar het college, vertegenwoordigd door mr. drs. F.Z. Nurmohamed, en [appellant sub 1], bijgestaan door mr. W. Koster, rechtsbijstandverlener in Apeldoorn, zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht invoering Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.

Inleiding

2.       [appellant sub 1] woont aan de [locatie 2] in Maasdijk. [partijen] wonen aan de [locatie 1]. De woningen van [appellant sub 1] en [partijen] grenzen aan elkaar.

[partijen] hebben twee houtkachels, één in de woning en één in een bijgebouw. De pijp van de kachel in de woning bevindt zich op het dak van de woning. De pijp van de kachel in het bijgebouw bevindt zich op het dak van het bijgebouw.  

[appellant sub 1] ervaart hinder vanwege het stoken van de houtkachels. Hij heeft daarom het college verzocht om daartegen handhavend op te treden.

Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van overmatige hinder als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit, zodat geen sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend kan optreden.

3.       Het besluit van het college van 18 februari 2019 is door de Afdeling in de uitspraak van 2 november 2022 vernietigd. De Afdeling heeft in deze uitspraak onder 4.3 het volgende overwogen:

"Naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [appellant sub 1] met betrekking tot het gebruik van houtkachels, en zijn tegen de afwijzing van dat verzoek gemaakte bezwaar, hebben toezichthouders in de periode van 25 juli 2018 tot en met 1 februari 2019 vijf controles uitgevoerd op het perceel [locatie 1]. Deze controles vonden hoofdzakelijk plaats doordeweeks overdag. Daarbij is geen rekening gehouden met het feit dat door [appellant sub 1] is aangegeven dat de geuroverlast met name wordt waargenomen aan het eind van de werkdag en in het weekeinde. De Afdeling ziet geen grond om aan de juistheid van die mededeling van [appellant sub 1] te twijfelen, mede omdat dit niet door andere partijen is betwist. Bij geen van de controles is geconstateerd dat de kachels waar [appellant sub 1] van stelt hinder te ondervinden, in gebruik waren. Ook is door toezichthouders niet verzocht aan [partijen] om in die kachels te stoken, zodat zij hadden kunnen waarnemen of dan sprake was van het voor de omgeving op hinderlijke wijze verspreiden van rook. Nu dit allemaal niet is gebeurd geven de controles geen representatief beeld van de gevolgen van het gebruik van de houtkachel(s) en de door [appellant sub 1] gestelde hinder.

Gelet hierop heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte geoordeeld dat de gehanteerde controlemethode toereikend is. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, had het college ter voorbereiding van het besluit van 18 februari 2019, meer en gerichter actie moeten ondernemen. Dit betekent dat het besluit van 18 februari 2019 onzorgvuldig is voorbereid en dat het is vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het college zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen waarbij het de nodige kennis vergaart of op het perceel [locatie 1] sprake is van overmatige hinder in de zin van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012."

4.       Het college heeft naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022 nader onderzoek verricht en een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 1] genomen.

In het nieuwe besluit op bezwaar van 6 maart 2023 staat dat in aanvulling op de reeds uitgevoerde zes controles in de periode van 25 juli 2018 tot en met 17 april 2019 nog eens zes controles zijn uitgevoerd, in de periode van 29 november 2022 tot en met 1 maart 2023. Volgens het college geven de uitgevoerde controles een representatief beeld van de gevolgen van het gebruik van de houtkachels op het perceel aan de [locatie 1] en de door [appellant sub 1] gestelde hinder. Uit deze controles is volgens het college naar voren gekomen dat geen sprake is van overmatige hinder als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit. Daarbij heeft het college ook in aanmerking genomen dat de houtkachels en de rookafvoer voldoen aan het Bouwbesluit en dat geen overtredingen van de vochtigheidsgraad van het stookhout zijn geconstateerd.

5.       [appellant sub 1] betwist de uitkomsten van het onderzoek van het college. Hij heeft daarom beroep ingesteld tegen het besluit van 6 maart 2023. De rechtbank heeft dit beroep ongegrond verklaard. [appellant sub 1] is het niet met deze uitspraak van de rechtbank eens.

6.       Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank voor zover de rechtbank daarin heeft geoordeeld dat het college er ten onrechte van heeft afgezien [appellant sub 1] opnieuw over zijn bezwaar te horen.

Het hoger beroep van [appellant sub 1]

- Inleiding

7.       [appellant sub 1] betoogt allereerst dat de rechtbank is uitgegaan van een onjuiste termijn voor het nemen van een nieuw besluit. Dit zou volgens hem invloed kunnen hebben gehad op het oordeel van de rechtbank.

Hij betoogt verder dat het onderzoek om te kunnen bepalen of sprake is van overmatige hinder door rook, onzorgvuldig is. Hij is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het college op de controles van de toezichthouders mocht afgaan. Hij voert daarvoor aan dat de controles niet deugdelijk zijn uitgevoerd en geen representatief beeld geven van de situatie. Hij vindt ook dat ten onrechte geen onderzoek is verricht naar de cumulatieve hinder als beide houtkachels tegelijkertijd in gebruik zijn. [appellant sub 1] brengt daarnaast naar voren dat het college het "STAB Kennisdocument 2019 Gezondheids- en hindereffecten door houtkachels van particulieren" van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (kennisdocument van de STAB) niet goed heeft toegepast. Volgens hem volgt uit dit kennisdocument dat nader onderzoek had moeten worden verricht.

De Afdeling zal deze beroepsgronden hierna bespreken.

- Artikel 7.22 van het Bouwbesluit

8.       Artikel 7.22 van het Bouwbesluit luidt:

"Onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde is het verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:

a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;

(…)".

9.       Artikel 7.22 van het Bouwbesluit is, gelet op de nota van toelichting bij dit artikel (Stb. 2011, 416, blz. 342-343), een restbepaling die door het bevoegd gezag kan worden toegepast indien naar zijn oordeel optreden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden. Het is aan het college om dit in een concrete situatie vast te stellen. Dit is ook overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022, onder 4.2.

Dat betekent in dit geval dat alleen wanneer het gebruik van de houtkachel(s) tot een dergelijke situatie van overmatige hinder leidt, er sprake kan zijn van een overtreding van dit artikel. Het college kan pas handhavend optreden als het heeft vastgesteld dat zo’n overtreding zich voordoet. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1330, onder 11.2.

- Onjuiste feiten

10.     [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank uitgaat van onjuiste feiten. Hij voert daarvoor aan dat de rechtbank heeft overwogen dat de Afdeling in de uitspraak van 2 november 2022 het college een termijn heeft gegeven van zes weken voor het nemen van een nieuw besluit. Maar de Afdeling heeft een termijn gegeven van twaalf weken, waarbinnen het college controles kon verrichten. Volgens [appellant sub 1] is niet uit te sluiten dat de termijn voor het nemen van een nieuw besluit een rol heeft gespeeld bij het oordeel van de rechtbank. Hij wijst erop dat maar één controle binnen de termijn van zes weken heeft plaatsgevonden en twee controles buiten de termijn van twaalf weken. Daarom moet de uitspraak van de rechtbank worden vernietigd, zo stelt hij.

10.1.  De rechtbank heeft in haar uitspraak onder 7.1 overwogen dat zij in de door [appellant sub 1] gestelde gebreken geen aanknopingspunt ziet voor het oordeel dat het college niet op de controles van de toezichthouder mocht afgaan. Onder 7.3 van de uitspraak is overwogen dat het besluit op bezwaar mede is gebaseerd op zes aanvullende controles in de periode van 29 november 2022 tot en met 1 maart 2023. De rechtbank heeft vervolgens onder 7.5 overwogen:

"Om representativiteit van onderzoek zoveel mogelijk te verzekeren heeft verweerder overigens wel - door verdaging van de beslistermijn - controles kunnen verrichten buiten de in de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022 gestelde termijn van zes weken voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar".

De Afdeling stelt vast dat het college in de uitspraak van 2 november 2022 een termijn is gegeven van twaalf weken na verzending van de uitspraak om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Deze termijn is, met instemming van [appellant sub 1], op 10 januari 2023 met zes weken verlengd.

Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen heeft het college, door het verdagen van de termijn die in de uitspraak van de Afdeling is gegeven, aanvullende controles kunnen verrichten. De rechtbank heeft de controles die zijn verricht, zoals volgt uit wat onder 7.3 van de uitspraak is overwogen, bij haar oordeel betrokken. Daaronder vallen ook de controles die zijn verricht na de verdaging van de beslistermijn. Niet valt in te zien waarom de omstandigheid dat in overweging 7.5 van de uitspraak een termijn van zes weken is genoemd voor het nemen van een nieuw besluit in plaats van twaalf weken, maakt dat de rechtbank over de representativiteit van de controles geen goed oordeel heeft kunnen geven. Naar het oordeel van de Afdeling is alleen sprake van een kennelijke verschrijving.   

Het betoog slaagt niet.

- Deugdelijkheid van de uitgevoerde controles

11.     [appellant sub 1] betoogt dat de uitgevoerde controles niet deugdelijk zijn uitgevoerd en geen representatief beeld geven van de situatie. Hij vindt dat de rechtbank ten onrechte niet in detail op zijn bezwaren tegen de uitgevoerde controles is ingegaan.

[appellant sub 1] voert aan dat de kachels na de uitspraak van de Afdeling langere tijd niet in gebruik zijn geweest. Hij wijst er verder op dat de controle op 29 november 2022, toen geen rook is waargenomen, pas om 22.30 u heeft plaatsgevonden, terwijl de kachel op dat tijdstip nooit aan is. De controle op 10 januari 2023 is niet representatief omdat de kachel toen ook niet aan was. Dat deze controle op verzoek van [appellant sub 1] heeft plaatsgevonden, zoals staat in het controlerapport, is volgens [appellant sub 1] niet juist. De controle op 11 januari 2023 betreft alleen het opstoken van de houtkachel in het bijgebouw. Dat toen geen rook is gezien, klopt niet, omdat [appellant sub 1] toen wel rook heeft waargenomen. Daarbij verwijst hij naar foto’s die hij op dat moment zelf heeft gemaakt. [appellant sub 1] voert verder aan dat de toezichthouder ten onrechte alleen heeft geroken in de achtertuin, en niet in de voortuin. Daarnaast wijst [appellant sub 1] erop dat uit het controlerapport niet blijkt dat de kachel is bijgevuld, terwijl het bijvullen meer hinder geeft dan het opstoken. Over de controle op 25 januari 2023 vindt [appellant sub 1] dat ten onrechte geen controle is uitgevoerd in zijn voortuin. Het is volgens [appellant sub 1] ook niet zo dat zijn echtgenote de toezichthouders heeft geweigerd een controle naar de hinder in de woning uit te laten voeren, zoals in het controlerapport staat. [appellant sub 1] wijst er verder op dat op 16 februari 2023 geen kachels in werking waren. Over de controle op 1 maart 2023 stelt [appellant sub 1] dat de toezichthouder heeft geroken met zijn rug in de wind, zodat hij niets kon ruiken. Volgens [appellant sub 1] zijn op die dag ook ten onrechte de weeromstandigheden en de code van de stookwijzer niet betrokken. Hij stelt dat het op die dag windstil was, zodat er helemaal niet mocht worden gestookt.  

11.1.  Het besluit van 6 maart 2023 is gebaseerd op de controles die door toezichthoudende ambtenaren zijn verricht. Eerder zijn controles verricht op 25 juli 2018, 19 september 2018, 4 januari 2019, 11 januari 2019, 1 februari 2019 en 17 april 2019, in de namiddag. De controles die zijn verricht na de uitspraak van 2 november 2022 zijn de controles van 29 november 2022, 10 januari 2023, 11 januari 2023, 25 januari 2023, 16 februari 2023 en 1 maart 2023. Van de controles zijn rapportages opgemaakt. Alleen de controle op 11 januari 2023 heeft aangekondigd plaatsgevonden, de andere controles vonden onaangekondigd plaats.

Zoals ook is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022, waren de houtkachels niet in gebruik tijdens de controles in 2018 en 2019, die aan het eerdere besluit op bezwaar ten grondslag lagen. De kachels waren ook niet aan toen de controles op 29 november 2022, om 22.30 u, op 10 januari 2023, om 11.30 u, op 11 januari 2023, om 12.45 u, en op 16 februari 2023, om 15.00 u, plaatsvonden. Maar er is, in tegenstelling tot in 2018 en 2019, nu wel onderzoek verricht naar de hinder op het moment dat een houtkachel aan was.

11.2.  In het controlerapport van 11 januari 2023 staat dat op die dag de houtkachel in het bijgebouw in het bijzijn van de toezichthouder is opgestookt, gedurende een uur. De toezichthouder heeft daarvan foto’s gemaakt, die bij het rapport zijn gevoegd. Daaruit valt af te leiden dat de kachel om 13.01 u wordt klaar gemaakt om aan te steken en om 13.02 u aan is. Uit de foto’s blijkt dat de kachel ook nog aan was om 14.03 u. De toezichthouder heeft volgens het rapport tijdens het gebruik geen rook waargenomen. Hij heeft foto’s gemaakt om 13.03 u, 13.29 u, 13.30 u, 13.31 u, 13.55 u en 14.03 u, waarop geen rook is te zien. Hij heeft ook geen rook in de achtertuin geroken. Als de kachel uitgaat is er volgens het controlerapport lichte witte rook te zien. Volgens de toezichthouder functioneert de houtkachel goed en is de uitstoot van rook en fijn stof minimaal. In het controlerapport staat dat wordt gestookt met pallethout, verzaagd tot kleine stukjes, waarvan het vochtigheidspercentage voldoende laag is.

Volgens het controlerapport van 25 januari 2023 zijn naar aanleiding van de mededeling van [appellant sub 1] dat de houtkachel aan stond twee toezichthouders op die dag langs gekomen, rond 14.00 u. Zij hebben geconstateerd dat de houtkachel in het bijgebouw aan was. Er was lichte witte rook te zien vanuit de kachelpijp op het dak van het bijgebouw. Ter plaatse van de tuindeur van [appellant sub 1] werd een lichte rookgeur waargenomen. Er is vanwege de wind die tussen de woningen waaide ook gekeken aan de voorzijde van de woningen aan [locatie 2] en [locatie 1]. Daar is geen rook gezien of geroken. Volgens het controlerapport bestond het brandhout uit tot kleine stukjes verzaagde pallets, waarvan het vochtigheidspercentage voldoende laag was. De houtkachel functioneert volgens de toezichthouders redelijk bij een volledige ontbranding. De rookafvoer voldoet aan het Bouwbesluit.

Volgens het controlerapport van 2 maart 2023 is een toezichthouder op 1 maart 2023 langsgekomen om 18.25 u. Toen stond er geen kachel aan. De houtkachel van de woning is na aankomst van de toezichthouder opgestookt. De eerste minuten is zwarte rook waargenomen, vervolgens grijze rook en na minder dan 15 minuten lichtgrijze rook, die bijna niet zichtbaar is. Dat betekent volgens het controlerapport dat de houtkachel, na opgestookt te zijn, goed functioneert en efficiënt verbrandt. De rookafvoer voldoet aan het Bouwbesluit. In het controlerapport staat verder dat de rook naar boven stijgt. Tijdens het opstookproces heeft de toezichthouder een lichte rookgeur geroken, achter op de parkeerplaats van [locatie 2], in het verlengde van de uitrit van [locatie 1].

11.3.  Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van 12 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5480, onder 4.3. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

Het betoog van [appellant sub 1] dat het niet zo is dat op 10 januari 2023 op zijn verzoek een controle heeft plaatsgevonden en het betoog dat het ook niet zo is dat op 25 januari 2023 de toegang tot zijn woning is geweigerd, betekenen op zichzelf niet dat het college zich niet mocht baseren op de waarnemingen die de toezichthouders volgens de door hen opgestelde rapportages hebben gedaan. Ook de betogen over de andere door toezichthouders uitgevoerde controles leiden niet tot dit oordeel. Daarbij betrekt de Afdeling dat op de foto’s die [appellant sub 1] heeft gemaakt op 11 januari 2023 alleen lichte rook is te zien op het moment dat volgens het controlerapport de kachel net is opgestookt en daarna geen rook meer is waar te nemen. Verder is niet gebleken dat, zoals [appellant sub 1] stelt, het bijvullen van de kachel meer hinder veroorzaakt dan het opstoken van de kachel. Daarbij betrekt de Afdeling dat het, gelet op de duur van de controle op 11 januari 2023 en de omschrijving van de omvang van het stookhout, voldoende aannemelijk is dat toen ook is bijgestookt. Daarnaast volgt uit het controlerapport van 25 januari 2023 dat zowel achter de woningen als voor de woningen is geroken en gekeken. De enkele stelling dat niet in de voortuin is geroken is in dit verband niet voldoende voor het oordeel dat niet van de waarnemingen van de toezichthouders mocht worden uitgegaan. Over de controle van 1 maart 2023 staat in het controlerapport van 2 maart 2023 dat de rook van de kachel in de woning omhoog ging en zich dus niet in horizontale richting verplaatste. Ook omdat [appellant sub 1] zelf stelt dat er op die dag weinig tot geen wind was, valt naar het oordeel van de Afdeling niet in te zien waarom de toezichthouder met zijn gezicht in de wind had moeten staan.

11.4.  Gelet op wat hiervoor is overwogen heeft de rechtbank terecht in wat [appellant sub 1] in detail over de controlerapporten heeft aangevoerd, geen aanknopingspunt gevonden voor de conclusie dat het college niet op de bevindingen van de toezichthouders mocht afgaan. De zes controles van na de uitspraak van 2 november 2022 hebben zowel aangekondigd als onaangekondigd en op verschillende tijdstippen plaatsgevonden en zowel de houtkachel in de woning als de houtkachel in het bijgebouw is onderdeel geweest van de controles. Dat tijdens de controles op 29 november 2022, 10 januari 2023, 11 januari 2023 en 16 februari 2023 geen kachels aanstonden, betekent op zichzelf niet dat het gehele uitgevoerde onderzoek niet representatief is. De Afdeling volgt de rechtbank in haar conclusie dat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat meer rook en meer geur zou zijn vastgesteld, dan nu uit de controlerapporten volgt, als op andere momenten of op andere locaties zou zijn gecontroleerd. Naar het oordeel van de Afdeling mocht het college ervan uitgaan dat de uitgevoerde controles een representatief beeld geven van de gevolgen van het gebruik van de afzonderlijke kachels.

- Cumulatie van hinder

12.     [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat uit de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022 niet volgt dat het college ook onderzoek had moeten doen naar de hinder die wordt veroorzaakt als beide houtkachels gelijktijdig in gebruik zijn. Hij verwijst daarvoor naar wat onder 4.3 van de uitspraak van de Afdeling is overwogen. Verder brengt hij naar voren dat, anders dan wat het college stelt, hij wel eerder erop heeft gewezen dat hij hinder ondervindt als beide houtkachels in gebruik zijn. Hij wijst daarvoor op het aanvullende hogerberoepschrift van 6 april 2021. Daarin heeft hij aangevoerd dat uit het logboek dat hij in 2020 en 2021 gedurende twee maanden heeft bijgehouden blijkt dat de houtkachel in het bijgebouw enkele uren per dag tot een hele dag in gebruik is en dat in ogenschouw moet worden genomen dat ook de houtkachel in de woonkamer bijna elke dag wordt gebruikt.  

12.1.  De Afdeling heeft onder 4.3 van de uitspraak van 2 november 2022 overwogen dat de controles die in de periode van 25 juli 2018 tot en met 1 februari 2019 zijn uitgevoerd geen representatief beeld geven van de gevolgen van het gebruik van de houtkachel(s) en de door [appellant sub 1] gestelde hinder. De Afdeling heeft het college vervolgens opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen voor zover het bezwaar betrekking heeft op het verzoek om handhavend op te treden tegen het gebruik van één of meer houtkachels.

Anders dan [appellant sub 1] betoogt, is het niet zo dat de Afdeling in de uitspraak uitdrukkelijk de opdracht heeft gegeven om onderzoek te verrichten naar de hinder op het moment dat de houtkachels tegelijkertijd in werking zijn. De strekking is dat onderzoek moet worden verricht dat een representatief beeld geeft van de gevolgen van het gebruik van de houtkachel(s).

Zoals de rechtbank heeft overwogen is de werking van beide houtkachels afzonderlijk onderzocht, waarbij is geobserveerd en geroken.  Tijdens de uitgevoerde controles is niet geconstateerd dat beide kachels tegelijkertijd in gebruik zijn. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college erop gewezen dat dat uit brandveiligheidsoogpunt ook niet voor de hand ligt. De Afdeling ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant sub 1] zijn stelling dat de kachels gelijktijdig worden gebruikt niet heeft onderbouwd. Het door hem bijgehouden logboek, waar hij in zijn betoog naar verwijst, betreft alleen het gebruik van de houtkachel in het bijgebouw gedurende een week in de maand december van 2020 en gedurende de laatste week van 2020 en de eerste maand van 2021. Er is daarom geen grond voor het oordeel dat met het ontbreken van onderzoek naar de gevolgen van het gelijktijdig in gebruik zijn van de houtkachels geen representatief beeld is geschetst van de situatie.

Het betoog slaagt niet.

- Toepassen kennisdocument van de STAB

13.     [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat bij het onderzoek geen juiste toepassing is gegeven aan het kennisdocument van de STAB. Hij voert daarvoor aan dat niet is voldaan aan de stappen 3, 5 en 6 van dit document. Daarom had volgens [appellant sub 1] een kwantificatie van de hinder plaats moeten vinden met een inschatting van de emissie en van de duur en frequentie, waarna een berekening van de immissieconcentratie kon worden vastgesteld, zoals bedoeld in stap 10 van het kennisdocument. Hij wijst erop dat aan stap 3 wordt voldaan, omdat de rook in en rondom zijn woning terecht komt. Het antwoord op de vraag van stap 5 is ook ja, omdat er onder alle weersomstandigheden wordt gestookt. Dat heeft het college volgens hem ten onrechte, vanwege het ondeugdelijk uitgevoerd onderzoek, niet vastgesteld. [appellant sub 1] wijst er in dit verband op dat in de eerste 12 weken na de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022 sprake was van een afwijkend stookpatroon, op 25 januari 2023 op verzoek van [appellant sub 1] is gecontroleerd toen sprake was van "code blauw", en dat op 1 maart 2023 sprake was van "code rood", omdat het toen niet of nauwelijks waaide. Ten slotte is er sprake van geur en zichtbare rook, die donkerder is tijdens het opstoken en bijvullen, waardoor het antwoord op de vraag van stap 6 ook moet worden bevestigd. Hij wijst erop dat op door hem bij de rechtbank overgelegde foto’s rook is te zien. Daarbij voert [appellant sub 1] aan dat het er niet tot doet dat de toezichthouders de geur niet als hinderlijk hebben ervaren.

13.1.  De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 1] zo dat hij vindt dat niet de juiste conclusies zijn getrokken uit de uitgevoerde controles bij het toepassen van het kennisdocument. Als een juiste toepassing aan het kennisdocument was gegeven dan zou de conclusie volgens [appellant sub 1] zijn dat het college, in aanvulling op de controlerapporten, een nader onderzoek naar de hinder moest verrichten. De Afdeling overweegt hierover het volgende.

13.2.  In het besluit van 6 maart 2023 staat dat de toezichthoudende ambtenaren bij de controles die zijn uitgevoerd in de periode van 29 maart 2020 tot en met 1 maart 2023 het kennisdocument van de STAB hebben geraadpleegd.

In het kennisdocument van de STAB is een stappenplan opgenomen dat volgens dit kennisdocument door gemeentelijke controleurs gebruikt kan worden bij het optreden van hindersituaties aan de hand van klachten. In het kennisdocument is beschreven dat de methode bestaat uit een checklist met vragen waaruit moet blijken of er bij de houtstook, gezien vanaf de straat, of in voorkomende gevallen bij binnentreden, signalen zijn dat er sprake is van een objectiveerbare hindersituatie en of er sprake is van een bijzondere situatie waardoor verspreiding belemmerd wordt.

Het stappenplan bestaat uit de volgende stappen:

Stap 1: is er een klacht?

Stap 2: is de rookgasafvoer in strijd met regels uit het Bouwbesluit?

Stap 3: is er sprake van verspreiding van de rookgassen (op enig moment) naar de woningen van derden?

Stap 4: levert de plaatselijke situatie een belemmerde verspreiding op?

Stap 5: wordt gestookt terwijl negatief advies van stookwijzer.nl geldt?

Stap 6: zijn de rookgassen wit, grijs of zwart, is er sprake van geur? Temperatuur voldoende hoog?

Stap 7: wordt er vochtig of bewerkt hout en/of afval als brandstof gebruikt?

Stap 8: schat in of er sprake is van zeer goede tot slechte verbranding en bepaal emissiewaarde.

Stap 9: schat in hoe lang en hoe vaak er gestookt wordt.

Stap 10: bepaal of er aanvullend een kwantitatieve methode moet worden toegepast. De kwantitatieve methode komt alleen aan de orde als de vragen in de stappen 3, 5 en 6 positief worden beantwoord.

13.3.  Zoals volgt uit wat hiervoor onder 11.4 is overwogen, mocht het college op de bevindingen van de toezichthouders afgaan.

Uit de controlerapporten van de toezichthouders blijkt dat de rookgassen zich tijdens de controles op de momenten dat een houtkachel in werking was, niet hebben verspreid in de richting van de woning van [appellant sub 1], zoals bedoeld in stap 3. Ook is uit de controles niet gebleken dat wordt gestookt op de momenten dat een negatief stookadvies aan de orde is, zoals opgenomen in stap 5. De enkele stelling van [appellant sub 1] dat enige tijd sprake is geweest van afwijkend stookgedrag en dat het op 1 maart 2023, toen een controle plaatsvond en er werd gestookt, windstil was of nauwelijks waaide, zijn niet voldoende voor een andere conclusie.

In het kennisdocument is over stap 6 toegelicht dat aan de hand van de kleur van de rookgassen een inschatting kan worden gemaakt van de volledigheid van de verbranding. Transparante rookgassen zijn een indicatie dat sprake is van zeer goede of goede verbranding. Daarbij moet ook worden geconstateerd of de rookgassen geurend zijn of reukloos. Volgens de controlerapporten is alleen tijdens het opstoken van de houtkachel, gedurende een korte periode, grijze of zwarte rook te zien geweest en verder alleen lichte witte rook of geen rook. Dat betekent volgens de toezichthouders in de controlerapporten dat de kachels goed functioneren. Daarnaast is er volgens de controlerapporten alleen sprake geweest van een lichte rookgeur.

Het voorgaande betekent dat uit de bevindingen van de toezichthouders volgt dat niet is toegekomen aan de kwantitatieve methode in stap 10 van het kennisdocument van de STAB. Het college heeft daarom geen aanleiding hoeven zien voor nader onderzoek naar de gevolgen van het gebruik van de afzonderlijke kachels, zoals bedoeld in het kennisdocument.

Het betoog slaagt niet.

- Conclusie

14.     Zoals de rechtbank heeft overwogen komen de constateringen tijdens de controles er samengevat op neer dat wel rook is gezien en een lichte rookgeur is waargenomen tijdens het gebruik van de afzonderlijke houtkachels, maar dat het niet gaat om hinderlijke rook. Daarbij is van belang dat, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, het niet zo is dat wanneer rook is te zien, zoals op de foto’s van [appellant sub 1], ook sprake is van overmatige hinder. Hetzelfde geldt voor de geur van rook. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3005, onder 9. Volgens de controlerapporten is sprake van goed functionerende houtkachels, wordt gebruik gemaakt van brandhout waarvan het vochtigheidspercentage voldoende laag is en voldoet de rookafvoer van de houtkachels aan het Bouwbesluit. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de rechtbank in wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd terecht geen aanknopingspunten heeft gezien voor de conclusie dat het college zich niet op de controlerapporten heeft mogen baseren. Ook heeft het college geen aanleiding hoeven zien voor nader onderzoek.

Dat betekent dat de Afdeling met de rechtbank van oordeel is dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat geen sprake is van overmatige hinder in de zin van artikel 7.22 van het Bouwbesluit en daarmee dat geen sprake was van een overtreding van die bepaling. 

Incidenteel hoger beroep van het college

15.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de hoorplicht als bedoeld in artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is geschonden. Het college vindt daarom dat het ten onrechte is veroordeeld tot het vergoeden van de door [appellant sub 1] gemaakte proceskosten en het door hem betaalde griffierecht.

16.     [appellant sub 1] betoogt dat het hoger beroep van het college niet-ontvankelijk moet worden verklaard. [appellant sub 1] voert daarvoor aan dat de rechtbank het geconstateerde gebrek heeft gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Het enige belang van het college is er daarom in gelegen dat het geen proceskosten hoeft te vergoeden. Maar volgens [appellant sub 1] levert dat geen procesbelang op.

17.     De Afdeling overweegt dat een bestuursorgaan belang heeft bij een door hem ingesteld hoger beroep, ook als dat uitsluitend is gericht op het ongedaan maken, dan wel in hoogte doen aanpassen, van een door de rechtbank ten laste van dat orgaan uitgesproken veroordeling in de kosten van beroep. Het college richt zich tegen het oordeel van de rechtbank over de schending van de hoorplicht, omdat dit oordeel ertoe heeft geleid dat de rechtbank een proceskostenveroordeling heeft uitgesproken. Dat het door de rechtbank geconstateerde gebrek is gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb betekent daarom in dit geval niet dat het college geen belang meer heeft bij een oordeel over zijn hoger beroep dat gaat over dit gebrek.

Het betoog van [appellant sub 1] slaagt niet.

18.     Het college voert voor zijn betoog dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de hoorplicht als bedoeld in artikel 7:9 van de Awb is geschonden het volgende aan.

Het college betoogt allereerst dat de uitspraak van de rechtbank al moet worden vernietigd omdat daarin is overwogen dat artikel 7:3 van de Awb is geschonden, terwijl dit artikel niet aan de orde is.

Het college betoogt verder dat [appellant sub 1] al is gehoord over zijn bezwaar op een zitting op 14 november 2018. Het nieuwe onderzoek dat naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022 is uitgevoerd heeft volgens het college geen nieuwe feiten, gegevens, inzichten of omstandigheden opgeleverd die een ander licht werpen op de situatie zoals die was tijdens de eerste hoorzitting. Er was nog steeds geen sprake van een overtreding en daarmee stond de uitkomst van het bezwaar vast. Daarom wordt niet voldaan aan wat in artikel 7:9 is bepaald, aldus het college. Het college wijst ter ondersteuning van zijn betoog op drie uitspraken van de Afdeling van 22 september 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR2513, van 16 februari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS6196, en 19 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ5550. Het college brengt ook naar voren dat het niet nodig was om [appellant sub 1] opnieuw te horen, omdat hij actief betrokken is geweest bij het nieuwe onderzoek. Het college wijst erop dat [appellant sub 1] ook niet heeft verzocht om een nieuwe hoorzitting terwijl de uitkomsten van het onderzoek wel met hem zijn gedeeld. Het college voert verder aan dat de Afdeling in de uitspraak van 2 november 2022 het college niet heeft opgedragen een nieuwe hoorzitting te houden. Bovendien zou het opnieuw horen van [appellant sub 1] volgens het college tot een aanzienlijke vertraging in het besluitvormingsbesluit hebben geleid. Het college brengt naar voren dat het horen in dit soort situaties ongewenste gevolgen heeft voor de personele capaciteit.

18.1.  De rechtbank heeft onder 6.1 van de aangevallen uitspraak overwogen dat [appellant sub 1] terecht naar voren heeft gebracht dat de controlerapporten van aanmerkelijk belang, zoals bedoeld in artikel 7:9 van de Awb, zijn geweest voor het nemen van het bestreden besluit. Daarom heeft het college er ten onrechte van afgezien om [appellant sub 1] opnieuw te horen. De rechtbank oordeelde dat het college daarmee in strijd heeft gehandeld met artikel 7:9 van de Awb.

Onder 6.3 van de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank vervolgens overwogen dat zij aanleiding ziet om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat [appellant sub 1] niet is benadeeld door schending van artikel 7:3 van de Awb.

Naar het oordeel van de Afdeling is duidelijk dat de rechtbank tot het oordeel is gekomen dat sprake is van schending van artikel 7:9 van de Awb. Het noemen van artikel 7:3 van de Awb in overweging 6.3 kan niet anders worden gelezen dan als een kennelijke verschrijving. Het betoog van het college dat de uitspraak al daarom moet worden vernietigd, slaagt niet.

18.2.  In artikel 7:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan belanghebbenden in de gelegenheid stelt om te worden gehoord, voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist. In deze bepaling is geen algemene verplichting opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar ter voldoening aan een uitspraak, waarbij het eerdere besluit op bezwaar is vernietigd. Maar op grond van artikel 7:9 van de Awb kan een plicht om een belanghebbende opnieuw te horen wel ontstaan indien het bestuursorgaan zich bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar baseert op feiten en omstandigheden die na het eerste horen naar aanleiding van het bezwaar bekend zijn geworden en die voor het te nemen besluit van aanmerkelijk belang kunnen zijn. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2693, onder 10.1.

Anders dan het college kennelijk meent, is voor het opnieuw horen niet vereist dat bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar een belanghebbende zelf vraagt om te worden gehoord of dat in de rechterlijke uitspraak waarbij het eerdere besluit is vernietigd daartoe uitdrukkelijk de opdracht is gegeven.

18.3.  De Afdeling stelt vast dat tijdens de controles in 2018 en 2019, die aan het eerdere besluit op bezwaar ten grondslag lagen, de houtkachels niet in gebruik waren. Tijdens een aantal van de controles die voor het nieuwe besluit op bezwaar zijn uitgevoerd en die daaraan ten grondslag zijn gelegd was dat wel het geval. Naar het oordeel van de Afdeling is het nieuwe onderzoek al daarom een nieuw feit wat van aanmerkelijk belang was voor het besluit. In het nieuwe besluit is immers voor het eerst ingegaan op de feitelijke gevolgen van het in gebruik zijn van de afzonderlijke houtkachels die in het nieuwe onderzoek staan vermeld. Dat de conclusie van het college over het bezwaar van [appellant sub 1] door het nieuwe onderzoek niet is gewijzigd, maakt dat niet anders. Ook de omstandigheid dat het opnieuw horen van [appellant sub 1] een vertraging in het besluitvormingsproces zou betekenen en de gestelde gevolgen voor de personele capaciteit, kunnen daar niet aan afdoen. Dat [appellant sub 1], naar het college stelt, bij het nieuwe onderzoek is betrokken, wat overigens door [appellant sub 1] wordt betwist, kan niet op één lijn worden gesteld met het horen in de zin van artikel 7:9 van de Awb.

De door het college genoemde uitspraken leiden niet tot een ander oordeel. In de uitspraken van 22 september 2004 en 16 februari 2005 is, anders dan het college kennelijk meent, wel een schending van artikel 7:9 van de Awb aangenomen, omdat de appellanten in deze zaken niet in de gelegenheid waren gesteld om te worden gehoord over nieuwe onderzoeken. In de zaak die ter beoordeling stond in de uitspraak van 19 augustus 2009 was volgens de Afdeling geen sprake van schending van artikel 7:9. De nieuwe stukken die aan het nieuwe besluit ten grondslag lagen en waar de appellant over had willen worden gehoord betroffen in deze zaak een bevestiging van een eerder gegeven inhoudelijk advies, over een verzoek om plaatsing van een bouwwerk op de gemeentelijke monumentenlijst, en een verduidelijking van het toetsingskader. De casus in die uitspraak is naar het oordeel van de Afdeling niet vergelijkbaar met de onderhavige zaak. De nieuwe stukken in de onderhavige zaak betreffen, zoals hiervoor is overwogen, immers onderzoek dat voor het eerst is verricht naar de gevolgen van het in werking zijn van de afzonderlijke houtkachels. Het is geen loutere bevestiging van een eerder gegeven advies zoals in de zaak die in de uitspraak van 19 augustus 2009 aan de orde was.

18.4.  De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat het college in strijd heeft gehandeld met artikel 7:9 van de Awb. 

Het betoog slaagt niet.

Conclusie over de hoger beroepen

19.     Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is ook ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.

20.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 1] voor het incidenteel hoger beroep vergoeden.

21.     Het college heeft verzocht om [appellant sub 1] te veroordelen in de kosten die het college heeft gemaakt in verband met deze procedure met toepassing van artikel 8:75 van de Awb. De Afdeling ziet daarvoor geen aanleiding.

Op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, kan een natuurlijk persoon alleen in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht is sprake, als op grond van bijzondere omstandigheden kan worden vastgesteld dat het voor appellant evident was dat van de ingestelde procedure geen positief resultaat viel te verwachten. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:128. Naar het oordeel van de Afdeling is daarvan in deze procedure geen sprake.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;

II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Westland tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 934,00, geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van J.S. Saridjojo, griffier.

w.g. Knol

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Saridjojo

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2026

378