Bij besluiten van 8 augustus 2018 heeft het college aan Drentse Duurzame Energie B.V., [bedrijf A], [bedrijf…

202300352/1/R4.

Datum uitspraak: 28 oktober 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

het college van burgemeester en wethouders van Coevorden,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 2 december 2022 in zaak nr. 19/674 in het geding tussen:

Drentse Duurzame Energie B.V., laatstelijk gevestigd in Amersfoort, [bedrijf A], [bedrijf B], beiden gevestigd in Markelo, gemeente Hof van Twente, en [persoon A], wonend in Markelo,

en

het college.

Procesverloop

Bij besluiten van 8 augustus 2018 heeft het college aan Drentse Duurzame Energie B.V., [bedrijf A], [bedrijf B] en [persoon A] (DDE en anderen) lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van vergunningvoorschriften voor de biovergistingsinstallatie binnen de inrichting op het perceel [locatie] in Coevorden.

Bij besluit van 15 januari 2019 heeft het college het door DDE en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering.

Bij besluiten van 28 juni 2019 heeft het college besloten tot invordering van € 10.000,00 aan volgens het college verbeurde dwangsommen.

Bij uitspraak van 2 december 2022 heeft de rechtbank het door DDE en anderen tegen het besluit van 15 januari 2019 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het beroep van rechtswege tegen de invorderingsbesluiten van 28 juni 2019 gegrond verklaard en die besluiten vernietigd.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

[persoon B] en DDE en anderen hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.

[persoon B], het college en DDE en anderen hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 mei 2026, waar het college, vertegenwoordigd door H. van Belois en M. Kluiter, is verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

Bij besluiten van 8 augustus 2018 heeft het college aan DDE en anderen lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm), zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.

Inleiding

2.       Bij besluiten van 8 augustus 2018 heeft het college aan DDE en anderen, ieder afzonderlijk, een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft hen gelast om de overtreding van artikel 2.3 van de Wabo en voorschrift E2 van de omgevingsvergunning op te heffen. Dit kan door een geuronderzoek in te dienen, met een analyse van de procesvoering en een plan van aanpak, waarin wordt aangegeven hoe de geurbron wordt geïdentificeerd en hoe de geuroverlast voorkomen of weggenomen kan worden. Het college heeft DDE en anderen verder gelast om aan artikel 2.3 van de Wabo en voorschrift E9 van de omgevingsvergunning te voldoen. Het college heeft daarbij geadviseerd om via berekeningen aan te tonen dat met de gekozen maatregelen en/of voorzieningen aan de geurnorm in dat voorschrift wordt voldaan.

DDE en anderen zijn het niet eens met de besluiten van 8 augustus 2018 en zijn daarom in bezwaar en beroep gegaan. [persoon B] heeft een woning in de buurt van de biovergistingsinstallatie en heeft zich als belanghebbende gemeld bij de rechtbank.

De rechtbank heeft het beroep van DDE en anderen gegrond verklaard. Het college is het daar niet mee eens en komt in hoger beroep.

Geldigheid vergunningvoorschriften

3.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte de geldigheid van de vergunningvoorschriften heeft getoetst waarop de lasten onder dwangsom zijn gebaseerd. Het voert aan dat DDE en anderen dit in beroep niet hebben aangevoerd. De rechtbank heeft de geldigheid van de vergunningvoorschriften ten onrechte beoordeeld naar aanleiding van een opmerking van de door de rechtbank ingeschakelde Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB).

Volgens het college waren de besluiten waarmee de vergunningvoorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden bovendien onherroepelijk. Dat betekent dat de rechtbank uit had moeten gaan van de geldigheid daarvan. Alleen als de vergunningvoorschriften evident onrechtmatig waren, had de rechtbank deze voorschriften kunnen toetsen aan het overgangsrecht uit het Abm.

3.1.    De Afdeling overweegt dat de vraag of de geldende regels het college de bevoegdheid geven om handhavend op te treden een vraag is die de rechtbank ambtshalve behoort te toetsen. Dat niet DDE en anderen, maar de STAB die vraag heeft opgeworpen, is daarom niet van belang.

Het betoog slaagt in zoverre niet.

3.2.    De lasten onder dwangsom zijn gebaseerd op de vergunningvoorschriften E2 en E9. Bij besluit van 10 januari 2013 heeft het college de voorschriften die waren verbonden aan de oprichtingsvergunning van 12 oktober 2006 ingetrokken en nieuwe voorschriften aan deze vergunning verbonden. Voorschrift E2 is een van deze nieuwe voorschriften. Tegen het besluit van 10 januari 2013 is beroep en hoger beroep ingesteld. Tijdens de beroepsprocedure heeft het college een nader besluit genomen. Met dit besluit van 5 oktober 2016 heeft het college, voor zover van belang, voorschrift E2 *, E2 ** en E9 aan de vergunning verbonden. Met de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3607) zijn deze besluiten onherroepelijk geworden.

3.3.    Op 1 januari 2016 is het Abm gewijzigd (Stb 2015, 337) en is afdeling 2.3 toegevoegd. In die afdeling zijn algemene lucht- en geurvoorschriften gesteld. In verband hiermee zijn de vergunningvoorschriften die betrekking hebben op emissies naar de lucht per 1 januari 2016 vervallen, tenzij deze op grond van het overgangsrecht zijn blijven gelden als maatwerkvoorschriften. Uit het overgangsrecht, neergelegd in artikel 2.8a van het Abm, volgt dat slechts de voorschriften van een vergunning die op 1 januari 2016 in werking en onherroepelijk was, hun gelding kunnen behouden als maatwerkvoorschriften. Het besluit van 10 januari 2013 was op 1 januari 2016 niet onherroepelijk. Dit betekent dat voorschrift E2 per 1 januari 2016 van rechtswege is vervallen. Het college was dus niet bevoegd om dat voorschrift te handhaven. De rechtbank heeft het besluit van 15 januari 2019 in zoverre daarom terecht vernietigd. Overigens zijn de voorschriften E2 * en E2 ** slechts verduidelijkingen van voorschrift E2. Aangezien dat laatste voorschrift is vervallen, komt ook aan voorschriften E2 * en E2 ** geen zelfstandige betekenis meer toe.

Het betoog slaagt ook in zoverre niet.

3.4.    Voorschrift E9 is pas na 1 januari 2016 aan de vergunning verbonden, met het besluit van 5 oktober 2016. Dat betekent dat dit voorschrift niet van rechtswege is vervallen. Met de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2018 is het besluit van 5 oktober 2016 onherroepelijk geworden. In het kader van het beroep tegen het besluit van 15 januari 2019 mocht de rechtbank het besluit van 5 oktober 2016 niet beoordelen alsof het beroep van DDE en anderen mede tegen dat besluit gericht was. Er bestond voor de rechtbank geen aanleiding om niet van de geldigheid van voorschrift E9 uit te gaan. Dat betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college voorschrift E9 niet ten grondslag kon leggen aan de lasten onder dwangsom.

Het betoog slaagt in zoverre.

Tussenconclusie

4.       Zoals hiervoor is overwogen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college voorschrift E9 niet ten grondslag kon leggen aan de lasten onder dwangsom. Vanwege haar oordeel over voorschrift E9 is zij niet aan alle gronden in beroep toegekomen. De Afdeling bespreekt daarom hierna alsnog de beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.

Vertrouwensbeginsel

5.       DDE en anderen betogen dat het college in het besluit van 15 januari 2019 niet heeft onderkend dat de besluiten van 8 augustus 2018 in strijd met het vertrouwensbeginsel zijn genomen. DDE en anderen hadden de gerechtvaardigde verwachting dat het college met handhaving zou wachten tot een gesprek met de wethouder zou plaatsvinden. Dat gesprek heeft pas na de besluiten van 8 augustus 2018 plaatsgevonden.

5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.

Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

5.2.    Bij brief van 30 oktober 2017 heeft het college aangekondigd voornemens te zijn om, onder andere, een last onder dwangsom op te leggen vanwege overtreding van voorschrift E2, voorschrift E9 en artikel 2.3 van de Wabo. Op 25 april 2018 heeft een gesprek plaatsgevonden over de inrichting aan het [locatie]. Van dit gesprek heeft een ambtenaar van de gemeente een verslag gemaakt. Bij het gesprek waren twee ambtenaren van de gemeente, [persoon A], zijn zoon en zijn advocaat aanwezig. Het gesprek werd gevoerd omdat het voornemen bestond om de aandelen van Drentse Duurzame Energie B.V. over te dragen aan [persoon A]. Tijdens het gesprek is afgesproken dat vanwege deze voorgenomen overdracht de voorgenomen last onder dwangsom nog niet zou worden opgelegd. Eerst zou een gesprek met de wethouder worden afgewacht, waarna nadere afspraken gemaakt zouden worden.

5.3.    Gelet op het verslag van het gesprek van 25 april 2018 is daar toegezegd dat geen last onder dwangsom ten aanzien van voorschrift E9 zou worden opgelegd voordat een gesprek met de wethouder zou plaatsvinden. DDE en anderen mochten veronderstellen dat de aanwezige ambtenaren de opvatting van het college vertolkten, zodat de toezegging aan het college moet worden toegerekend. DDE en anderen mochten daarom de gerechtvaardigde verwachting hebben dat het college inderdaad geen last onder dwangsom ten aanzien van voorschrift E9 zou opleggen, voordat een gesprek met de wethouder had plaatsgevonden.

Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Het college had deze belangen moeten afwegen in het besluit van 15 januari 2019, maar heeft dat niet gedaan. Het besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd.

Het betoog slaagt.

5.4.    Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden van DDE en anderen geen bespreking meer.

Conclusie

6.       Het hoger beroep is ongegrond. De rechtbank heeft het besluit van 15 januari 2019 en de besluiten van 28 juni 2019 terecht vernietigd. Voor zover de lasten onder dwangsom zien op voorschrift E9, heeft zij dat echter op onjuiste gronden gedaan. De aangevallen uitspraak wordt daarom bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. Dat betekent dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak en de uitspraak van de rechtbank.

7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.

8.       Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven.

Overschrijding redelijke termijn

9.       [persoon B] heeft verzocht om vergoeding van schade in verband met overschrijding van de redelijke termijn.

9.1.    De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. [persoon B] heeft in beroep voor het eerst als partij deelgenomen aan het geding. De termijn begint daarom op het moment van ontvangst van het beroepschrift door de rechtbank en bedraagt vier jaar.

9.2.    De rechtbank heeft het beroepschrift van DDE en anderen ontvangen op 11 maart 2019. De redelijke termijn is in deze procedure dus met drie jaar en ruim zeven maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan de rechtbank en de Afdeling worden toegerekend. De overschrijding moet voor de helft aan de rechtbank en voor de helft aan de Afdeling worden toegerekend.

9.3.    De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de aan [persoon B] toe te kennen schadevergoeding vastgesteld op € 4.000,00.

Proceskosten

10.     De Staat (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;

II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Coevorden tot vergoeding van bij Drentse Duurzame Energie B.V., [bedrijf A], [bedrijf B] en [persoon A] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 467,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Coevorden een griffierecht van € 548,00 wordt geheven;

IV.     wijst het verzoek om schadevergoeding toe;

V.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [persoon B] een schadevergoeding van € 4.000,00 te betalen (€ 2.000,00 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 2.000,00 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).

Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. van den Brink, griffier.

w.g. Minderhoud

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Van den Brink

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2026

1069