Bij besluit van 14 december 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Best [appellant] een…

202406030/1/R2.

Datum uitspraak: 28 oktober 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend in Waalre,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 16 augustus 2024 in zaak nr. 23/1461 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Best.

Procesverloop

Bij besluit van 14 december 2022 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan bouwen van een keet en een klein bijgebouw.

Bij besluit van 20 april 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 16 augustus 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college heeft nadere stukken ingediend.

Bij besluit van 21 januari 2025 heeft het college besloten tot invordering van door [appellant] verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 2.200,00.

Tegen dit besluit heeft [appellant] gronden ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 22 september 2026, waar [appellant], bijgestaan door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2], zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

Bij besluit van 14 december 2022 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2. [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] bekend gemeente Best, sectie L, nummer 12. Een toezichthouder van de gemeente Best heeft op 30 mei 2022 en 6 december 2022 controles uitgevoerd. Tijdens deze controles is een aantal overtredingen geconstateerd, namelijk dat diverse materialen waren gestookt, een keet met aangebouwde overkapping was gebouwd en een klein bijgebouw was gebouwd in strijd met het bestemmingsplan en dat die bouwactiviteiten zijn uitgevoerd zonder omgevingsvergunning. Het college is vervolgens overgegaan tot handhavend optreden en heeft een last onder dwangsom opgelegd om de overtredingen te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden. Dit kan gedaan worden door het (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden van de keet en het kleine bijgebouw van het perceel.

Bevoegdheid

3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat van onbevoegd genomen besluiten geen sprake is. Daarover voert hij aan dat het besluit van 14 december 2022 namens het college is genomen en ondertekend door een medewerker Omgevingszaken, terwijl je verwacht dat het besluit door een directielid of afdelingsmanager wordt genomen.

3.1. De rechtbank heeft in haar uitspraak gemotiveerd geoordeeld dat van onbevoegd genomen besluiten geen sprake is. De rechtbank heeft in de onder 15.2 en 15.3 opgenomen overwegingen op juiste gronden uiteengezet waarom de besluiten bevoegd zijn genomen. Wat [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd over zijn verwachtingen hoe de mandaatverlening volgens hem zou moeten werken, leidt niet tot een ander oordeel.

Het betoog slaagt niet.

Is er een overtreding?

4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat met het plaatsen van de keet en het bijgebouw en het gebruik daarvan, zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning, een overtreding is begaan van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Daarover voert hij aan dat het perceel in overeenstemming met de bestemming "Agrarisch" wordt gebruikt, zodat er geen sprake is van het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo). Het perceel is altijd als grasland gebruikt om dieren, zoals schapen en paarden, te houden. De bebouwing op het perceel wordt slechts gebruikt voor opslag van veevoer en hooi en van gereedschap voor het onderhoud van het perceel. Er is dan ook geen sprake van recreatief gebruik van het perceel. Verder voert [appellant] aan dat de bebouwing onder het overgangsrecht in het bestemmingsplan valt. Uit de (lucht)foto’s blijkt immers dat er al meer dan 34 jaar op het perceel een gebouw aanwezig is en het college heeft niet aangetoond dat meer dan één jaar geen bebouwing aanwezig was.

4.1. De rechtbank heeft in haar uitspraak gemotiveerd geoordeeld dat met het plaatsen van de keet en het bijgebouw en het gebruik daarvan, zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning, een overtreding is begaan van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. De rechtbank heeft in de onder 16.5 en 16.6 opgenomen overwegingen op juiste gronden uiteengezet waarom niet aannemelijk is dat het perceel en de bebouwing ten tijde van de besluitvorming voor agrarische doeleinden in de vorm van agrarische bodemexploitatie als bedoeld in de planregels werd gebruikt en geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan. Wat [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. Daaraan voegt de Afdeling nog toe dat ongeacht of er sprake is van recreatief gebruik van het perceel, het college zich, mede gelet op de foto’s uit de controlerapporten, terecht op het standpunt heeft gesteld dat het perceel in strijd met de agrarische bestemming wordt gebruikt. De enkele stelling van [appellant] dat het perceel altijd als grasland is gebruikt om dieren te houden, zoals schapen en paarden, is niet voldoende om dit standpunt te weerleggen. Verder leidt de omstandigheid dat uit de (lucht)foto’s, zoals [appellant] stelt, zou blijken dat er al meer dan 34 jaar bebouwing op het perceel aanwezig is, wat daar verder van zij, niet tot een geslaagd beroep op het overgangsrecht, omdat geen omgevingsvergunning voor de bouwwerken op het perceel is verleend.

Het betoog slaagt niet.

Beginselplicht tot handhaving

5. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2025:678). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.

Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.

Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

Concreet zicht op legalisatie

6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat van concreet zicht op legalisatie, op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden, geen sprake is. Daarover voert hij aan dat op grond van de bestemming "Agrarisch" in het bestemmingsplan een schuilhut mag worden gebouwd met een oppervlakte van 20 m². De keet en de overkapping hebben samen een oppervlakte van 21,20 m², maar de afwijking van het bestemmingsplan is in dit geval minder dan 10 %, zodat hiervoor een omgevingsvergunning kan worden verleend.

6.1. De rechtbank heeft in haar uitspraak gemotiveerd geoordeeld dat van concreet zicht op legalisatie, op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden, geen sprake is. De rechtbank heeft in de onder 19.2 opgenomen overwegingen op juiste gronden uiteengezet waarom geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Wat [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. Daaraan voegt de Afdeling nog toe dat om de bouwwerken te legaliseren een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo nodig is voor het bouwen en het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. In dat geval is voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie ten minste vereist dat een aanvraag om een dergelijke omgevingsvergunning is ingediend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3723, onder 5.1). Aangezien deze aanvraag pas op 9 juni 2024 is ingediend, waren er ten tijde van de besluiten van 14 december 2022 en 20 april 2023 geen aanvragen omgevingsvergunningen ingediend.

Het betoog slaagt niet.

Onevenredige gevolgen verwijderen bouwwerken

7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhavend optreden door het college in dit geval niet in strijd is met de evenredigheid. Daarover voert hij aan dat het verwijderen van de bouwwerken onevenredige gevolgen zou hebben, omdat deze een cruciale rol vervullen in de bedrijfsvoering van het weiland en het zou de verzorging en het welzijn van de schapen die in het weiland staan ernstig belemmeren. Ook zijn de bouwwerken nodig voor de opslag van materialen voor het onderhoud van het weiland.

7.1. De rechtbank heeft in haar uitspraak gemotiveerd geoordeeld dat handhavend optreden door het college in dit geval niet in strijd is met de evenredigheid. De rechtbank heeft in de onder 21.2 opgenomen overwegingen op juiste gronden uiteengezet waarom handhaving niet onevenredig is. Wat [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. Daaraan voegt de Afdeling nog toe dat [appellant] in zijn hogerberoepschrift heeft toegelicht dat vanaf het begin van 2024 vier schapen op het perceel aanwezig zijn, terwijl de last onder dwangsom van 14 december 2022 en het besluit op bezwaar van 20 april 2023 is en hij dus bekend was met het feit dat hij de overtreding moest (laten) beëindigen en beëindigd moest (laten) houden. Overigens heeft het college de overkapping met de daaronder gelegen vlonder op het perceel niet in de last onder dwangsom opgenomen, zodat deze op grond van de last niet hoeft te worden verwijderd.

Het betoog slaagt niet.

Gelijkheidsbeginsel

8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet aannemelijk is geworden dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daarover voert hij aan dat op het naastgelegen perceel ook dezelfde keet en een gebouw aanwezig zijn zonder omgevingsvergunning. Hiertegen treedt het college, ondanks een waarschuwingsbrief van 15 september 2021, niet handhavend op. In het verleden werden twee schapen op het naastgelegen perceel gehouden, aangezien op het perceel vier schapen worden gehouden en de oppervlakte aan bebouwing kleiner is, wordt zijn perceel eveneens in overeenstemming met de bestemming "Agrarisch" gebruikt. Verder voert [appellant] aan dat het college een omgevingsvergunning voor het bouwen/vervangen van een schuilhut aan de Hokkelstraat heeft verleend, terwijl het college geen omgevingsvergunning heeft verleend voor het bouwwerk op het perceel.

8.1. De rechtbank heeft in haar uitspraak gemotiveerd geoordeeld dat niet aannemelijk is geworden dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank heeft in de onder 22.2 opgenomen overwegingen op juiste gronden uiteengezet waarom het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Wat [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. Daaraan voegt de Afdeling nog toe dat het college op de zitting heeft toegelicht dat het naastgelegen perceel wordt gebruikt voor agrarische doeleinden als bedoeld in de planregels, terwijl, zoals in 4.1 is overwogen, niet aannemelijk is dat het perceel van [appellant] wordt gebruikt voor agrarische doeleinden als bedoeld in de planregels. In zoverre is er dan ook geen sprake van gelijke gevallen. Verder is voor de bebouwing aan de Hokkelstraat een omgevingsvergunning verleend, zodat er ook voor wat betreft het perceel aan de Hokkelstraat geen sprake is van gelijke gevallen.

Het betoog slaagt niet.

Het invorderingsbesluit van 21 januari 2025

9. Bij besluit van 21 januari 2025 heeft het college besloten tot invordering van door [appellant] verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 2.200,00 wegens het niet voldoen aan de last onder dwangsom. Tijdens een controle van een toezichthouder van de gemeente Best op 7 oktober 2024 is geconstateerd dat de keet en het kleine bijgebouw nog op het perceel aanwezig waren.

Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het hoger beroep van [appellant] mede betrekking op dit besluit.

Toetsingskader

10. Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.

Vertrouwensbeginsel

11. [appellant] betoogt dat het invorderingsbesluit in strijd is genomen met het vertrouwensbeginsel, omdat in een gesprek en uit de e-mailwisseling na het gesprek met de burgemeester het vertrouwen is gewekt dat de verbeurde en te verbeuren dwangsommen niet zouden worden ingevorderd. Volgens [appellant] heeft de burgemeester deze toezegging mondeling gedaan en schriftelijk erkend dat deze toezegging is gedaan.

11.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het invorderingsbesluit niet in strijd is genomen met het vertrouwensbeginsel, omdat er geen toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit [appellant] in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college de verbeurde dwangsom niet zou invorderen. De burgemeester heeft namelijk één dag na het gesprek in zijn e-mail duidelijk aangegeven dat eenmaal verbeurde dwangsommen niet ongedaan kunnen worden gemaakt. Van rechtswege verbeurde dwangsommen worden altijd ingevorderd.

11.2. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.

11.3. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het invorderingsbesluit niet in strijd is genomen met het vertrouwensbeginsel. Het gesprek tussen [appellant] en de burgemeester heeft namelijk plaatsgevonden in het voorbijgaan bij de ingang van het gemeentehuis, waarbij de burgemeester heeft toegelicht dat hij de e-mail van [appellant] slechts vluchtig heeft gelezen en het gesprek vooral is gegaan over de datum waarop de bouwwerken moesten zijn verwijderd. Verder heeft de burgemeester één dag na het gesprek per e-mail aangegeven dat verbeurde dwangsommen niet ongedaan kunnen worden gemaakt. [appellant] heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat van de zijde van de burgemeester toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college de verbeurde dwangsom niet zou invorderen.

Het betoog slaagt niet.

Doel invordering

12. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte het invorderingsbesluit heeft genomen, omdat de invordering geen doel meer heeft, aangezien de bouwwerken zijn verwijderd en de overtreding daarmee ongedaan is gemaakt.

12.1. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat hij het invorderingsbesluit heeft mogen nemen. Uit het controlerapport van 7 oktober 2024 blijkt namelijk dat de last onder dwangsom niet tijdig is uitgevoerd, terwijl de begunstigingstermijn zes weken na de uitspraak van de rechtbank afliep. Dit betekent dat een dwangsom is verbeurd. Dat de overtreding, zoals [appellant] stelt, daarna ongedaan is gemaakt door het verwijderen van de bouwwerken, maakt dit niet anders.

Het betoogt slaagt niet.

Conclusie

13. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. Het beroep tegen het besluit van 21 januari 2025 is ongegrond.

14. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Best van 21 januari 2025 ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.

w.g. Kaajan

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Scheele

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2026

723-1150