Afschaffing asielvergunning voor onbepaalde tijd. Uitvoeringswet Asiel- en Migratiepact. Ontbreken…

RECHTBANK DEN HAAG

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiser], eiser

de minister van Asiel en Migratie, verweerder

(gemachtigde: mr. H.J. Metselaar).

Samenvatting

Procesverloop

Beoordeling door de rechtbank

1. Eiser is geboren op [datum] 2004 en heeft de Syrische nationaliteit. Hij heeft op 17 juni 2021 asiel aangevraagd in Nederland. In het besluit van 25 augustus 2022 heeft verweerder aan eiser een asielvergunning voor bepaalde tijd verleend, geldig tot 17 juni 2026.

2. Op 6 februari 2026 heeft eiser bij verweerder een aanvraag ingediend om verlening van een asielvergunning voor onbepaalde tijd. In het bestreden besluit heeft verweerder deze aanvraag afgewezen onder verwijzing naar het migratiepact dat op 12 juni 2026 in werking is getreden. Wel heeft verweerder eiser zijn verblijfsdocument asiel vernieuwd voor drie jaar.

3. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Het bestreden besluit heeft tot gevolg dat hij voorlopig niet in aanmerking komt voor naturalisatie (verkrijging van het Nederlanderschap). Hij voert aan dat hij de aanvraag vóór 12 juni 2026 heeft ingediend, en dat het ontbreken van een overgangsregeling voor gevallen als deze in strijd is met diverse fundamentele rechtsbeginselen. Eiser betoogt dan ook dat verweerder de aanvraag had moeten toetsen aan het recht dat gold ten tijde van de aanvraag. Hierbij verwijst hij naar artikel 3.103 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb). Door een nieuwe regeling te treffen zonder maatregelen op te nemen voor de groep met een lopende aanvraag, handelt verweerder in strijd met het consistentiebeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Omdat de asielvergunning ook in het Europese recht is geregeld, handelt verweerder ook in strijd met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.

4. Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat het bestreden besluit juist is. Er kunnen geen asielvergunningen voor onbepaalde tijd meer worden verleend vanwege het migratiepact. Eiser kan daarom met deze procedure niet bereiken wat hij beoogt. Langs de weg van de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen kan eiser nog steeds naturaliseren. Ook kan eiser aanspraak blijven maken op het doel van de asielvergunning: internationale bescherming. Het beroep dient dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard wegens gebrek aan procesbelang. Subsidiair meent verweerder dat het beroep ongegrond is. De Nederlandse wetgever heeft in de Uitvoerings- en implementatiewet Asiel- en migratiepact 2026 (Staatsblad 2026/127, hierna: uitvoeringswet) bewust geen overgangsregeling opgenomen, en daarbij de gevolgen in volle omvang onder ogen gezien. Er is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die niet zijn voorzien. Door het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet mag de rechtbank deze wet daarom niet toetsen aan de fundamentele rechtsbeginselen. Omdat deze wetswijziging dwingend door het Unierecht wordt voorgeschreven en in 2024 al is aangekondigd, is geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Omdat alle aanvragers die zich in de situatie bevinden zoals die van eiser gelijk worden behandeld, is geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel of het consistentiebeginsel. Omdat eiser niet inzichtelijk heeft gemaakt dat hij in het bijzonder door deze wetswijziging wordt getroffen, is geen sprake van strijd met het nationale of het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.

5. In aanvulling op de beroepsgronden heeft eiser erop gewezen dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) op 5 oktober 2026 een zitting heeft gehouden over dit onderwerp, en voorafgaand een zevental vragen aan partijen heeft gesteld. Eiser betoogt dat deze vragen in lijn met zijn standpunt moeten worden beantwoord. De nieuwe Kwalificatieverordening 2024/1347 (die deel uitmaakt van het migratiepact) laat wel degelijk ruimte voor een asielvergunning voor onbepaalde tijd. Hoewel de wetgever bewust heeft gekozen voor onmiddellijke werking, zijn de mogelijke gevolgen daarvan niet kenbaar meegewogen. Statushouders zullen veelal niet kunnen voldoen aan het inkomenscriterium voor het verkrijgen van een EU langdurig ingezetene-vergunning, zodat zij niet in aanmerking komen voor naturalisatie. Daarnaast zullen statushouders minder kans hebben op vast werk aangezien zij een tijdelijke verblijfsvergunning hebben. Hoewel de druk op de asielketen als één van de redenen voor de wetswijziging wordt genoemd, is de behandeling van aanvragen voor een asielvergunning voor onbepaalde tijd niet arbeidsintensief. Het staat de rechtbank dan ook vrij om te oordelen dat de wetswijziging in strijd is met fundamentele rechtsbeginselen. Ter nadere onderbouwing hiervan wijst eiser op de ‘Expert opinion overgangsrecht bij de afschaffing van de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd’ van advocatenkantoor Stibbe te Amsterdam van 25 september 2026.

6. In het aanvullend verweerschrift zijn de antwoorden van verweerder op de vragen van de Afdeling overgelegd, opgesteld op 25 september 2026 door het kantoor van de landsadvocaat. De strekking van deze antwoorden komt overeen met wat verweerder in zijn verweerschrift al naar voren heeft gebracht.

7. De bestuursrechter moet los van de standpunten van partijen beoordelen of er procesbelang aanwezig is. Dit is het geval wanneer de indiener van een beroepschrift met de procedure daadwerkelijk in een gunstigere positie kan komen. Als er geen procesbelang aanwezig is, kan de zaak niet inhoudelijk worden behandeld. Eiser beoogt met deze procedure in de eerste plaats een asielverblijfsrecht te verkrijgen dat niet tijdelijk is, maar voor onbepaalde tijd. Alleen al daarom zou hij met deze procedure in een gunstigere positie kunnen komen en is er procesbelang aanwezig. De rechtbank komt in dit verband dan ook niet meer toe aan de vraag naar het verschil in mogelijkheden voor naturalisatie. De stelling van verweerder dat het sinds het migratiepact niet meer mogelijk is om een asielvergunning voor onbepaalde tijd te verlenen, maakt onderdeel uit van de inhoudelijke beoordeling en niet van de beoordeling van het procesbelang. De rechtbank zal de zaak inhoudelijk behandelen.

8. In het bestuursrecht geldt de hoofdregel dat het bestuursorgaan de aanvraag beoordeelt naar de feiten en het recht zoals dat luidt op het moment van het bestreden besluit. Eiser kan niet worden gevolgd in zijn stelling dat artikel 3.103 van het Vb in deze zaak noopt tot een ander oordeel, aangezien deze bepaling geen betrekking heeft op asielaanvragen.

9. In de memorie van toelichting bij de uitvoeringswet (Kamerstukken II 2025/26, 36 871, nr. 3) wordt uiteengezet dat de asielvergunning voor onbepaalde tijd zoals die tot 12 juni 2026 in de Vreemdelingenwet 2000 was geregeld, niet de mogelijkheid kende van intrekking bij verbeterde omstandigheden in het land van herkomst. De artikelen 14 en 19 van de nieuwe Kwalificatieverordening schrijven echter dwingend voor dat een asielvergunning in een dergelijke situatie te allen tijde moet kunnen worden ingetrokken. Dit sluit aan bij de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU), waaruit volgt dat asielbescherming per definitie tijdelijk is en alleen moet worden geboden zolang die noodzakelijk is. Hierbij wordt verwezen naar de arresten van 18 december 2014, ECLI:EU:C:2014:2452 (M'Bodj) en 23 mei 2019, ECLI:EU:C:2019:448 (Bilali). Hieruit heeft de wetgever afgeleid dat er geen andere optie was dan de asielvergunning voor onbepaalde tijd af te schaffen.

10. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft echter in het wetgevingsadvies van 22 oktober 2025 (Kamerstukken II 2025/26, 36 871, nr. 4) geadviseerd nader te motiveren waarom ervoor wordt gekozen om het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd onmogelijk te maken terwijl de Kwalificatieverordening dit niet voorschrijft, en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen. In het nader rapport (eveneens Kamerstukken II 2025/26, 36 871, nr. 4) heeft de wetgever echter gesteld dat de motivering in de memorie van toelichting voldoende is.

11. De rechtbank is van oordeel dat de nieuwe Kwalificatieverordening of enig ander onderdeel van het migratiepact niet dwingend voorschrijft dat de asielvergunning voor onbepaalde tijd moet worden afgeschaft. De wetgever had er bijvoorbeeld voor kunnen kiezen om een intrekkingsbevoegdheid mogelijk te maken bij deze vergunning. Daarmee had kunnen worden bereikt dat de asielvergunning voor onbepaalde tijd zijn gelding verliest als er geen noodzaak meer is voor internationale bescherming, en zou deze in overeenstemming zijn gebracht met de nieuwe Kwalificatieverordening en de rechtspraak van het HvJ EU. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de formulering van artikel 24 van de nieuwe Kwalificatieverordening. In het vierde lid, tweede volzin, van deze bepaling is namelijk neergelegd dat een verstreken verblijfstitel voor een persoon die internationale bescherming geniet wordt verlengd met ten minste drie jaar (cursivering door de rechtbank). Deze formulering laat de mogelijkheid van verlenging voor onbepaalde tijd open. Daarnaast benadrukt het vijfde lid dat de verblijfstitel altijd kan worden herroepen als de vluchtelingenstatus of subsidiaire beschermingsstatus is ingetrokken.

12. Dit brengt mee dat het bestreden besluit niet rust op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit gaat er namelijk vanuit dat aan eiser een asielvergunning voor onbepaalde tijd moet worden geweigerd vanwege het migratiepact, terwijl dit niet het geval is. Het beroep is in zoverre gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd omdat het in strijd is met het motiveringsvereiste van artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat er echter wel een grondslag voor het bestreden besluit bestaat in de uitvoeringswet, zal de rechtbank beoordelen of op grond daarvan de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit geheel in stand kunnen blijven zoals bedoeld in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb.

13. Op grond van artikel 120 van de Grondwet treedt de rechter niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen. In het Harmonisatiewet-arrest van de Hoge Raad van 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725, is geoordeeld dat dit toetsingsverbod ook meebrengt dat wetten in formele zin niet door de rechter mogen worden getoetst aan fundamentele rechtsbeginselen. Een wet in formele zin is een nationale wet die is vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk volgens artikel 81 en verder van de Grondwet. De uitvoeringswet is een dergelijke wet.

14. Op 17 februari 2022 heeft de voorzitter van de Afdeling een conclusie gevraagd aan de staatsraad advocaat-generaal, en hem verzocht in te gaan op de vraag welke ruimte de rechter heeft om bij wetten in formele zin te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Hieraan voorafgaand is op 7 juli 2021 een conclusie van staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Wattel verschenen (ECLI:NL:RVS:2021:1468) over toetsing aan het evenredigheidsbeginsel in brede zin. Deze conclusie heeft bijgedragen aan de Harderwijk-uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. Met die uitspraak is de mogelijkheid verruimd om besluiten die berusten op een discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel.

15. Staatsraad advocaat-generaal Snijders heeft op 18 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1441) geconcludeerd dat een ruimere toetsing van wetten in formele zin aan het evenredigheidsbeginsel niet mogelijk is vanwege het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet. Hij heeft ook geconcludeerd dat in gevallen waarin de gevolgen van een wet niet door de wetgever zijn voorzien, strijd met het evenredigheidsbeginsel kan worden voorkomen door die wet conform dit beginsel uit te leggen dan wel, als daarvoor geen ruimte is, die wet wegens strijd met dit beginsel buiten toepassing te laten (contra legem-toepassing van fundamentele rechtsbeginselen). Dit heeft de Afdeling overgenomen in de uitspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772. In deze uitspraak is geoordeeld dat sprake moet zijn van bijzondere omstandigheden die niet door de wetgever zijn voorzien en die zozeer in strijd zijn met een rechtsbeginsel dat toepassing daarvan achterwege moet blijven. Deze omstandigheden kunnen verschillend van aard zijn. Dergelijke omstandigheden kunnen gelegen zijn in het handelen van een bestuursorgaan bij de toepassing van een wet, of in gevolgen van de toepassing van de wet die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien. Niet vereist is dat deze expliciet in de wetsgeschiedenis zijn benoemd, maar het moet gaan om omstandigheden waarvan de essentie de wetgever niet kan zijn ontgaan.

16. Gelet hierop moet in deze zaak de vraag worden beantwoord of het afschaffen van de asielvergunning voor onbepaalde tijd tot gevolgen leidt die kunnen worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid die niet, althans waarvan de essentie niet door de wetgever is voorzien. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. Eiser heeft erop gewezen dat de mogelijkheden voor naturalisatie worden verminderd doordat asielstatushouders voortaan eerst een EU langdurig ingezetene-vergunning moeten aanvragen en daarvoor strenge eisen gelden, zoals het inkomenscriterium. Ook heeft eiser erop gewezen dat hij minder makkelijk aan een vaste baan zal kunnen komen nu zijn verblijfsrecht van tijdelijke aard blijft. Uit de wetsgeschiedenis blijkt duidelijk dat de wetgever deze gevolgen onder ogen heeft gezien. In de memorie van toelichting staat namelijk dat de regering met de uitvoeringswet beoogt te behoren tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels van de EU. Ook staat daar dat de regering verwacht dat de strengere regels voor naturalisatie mogelijk juist integratiebevorderend werken, aangezien een aanvrager extra moet investeren om aan de voorwaarden te kunnen voldoen. Ook het gevolg dat het verblijfsrecht van asielstatushouders voortaan per definitie tijdelijk is, en zij dus in zoverre in onzekerheid blijven verkeren over hun toekomst in Nederland en mogelijk ook minder maatschappelijke perspectieven hebben zoals het zicht op een vaste baan, is door de wetgever onder ogen gezien. Dit leidt tot de conclusie dat de rechtbank de uitvoeringswet niet kan toetsen aan de door eiser aangehaalde fundamentele rechtsbeginselen.

17. Wel kan de rechtbank het bestreden besluit toetsen aan het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet staat hieraan niet in de weg, en omdat de asielvergunning mede wordt geregeld door het Europese recht is dit beginsel in deze zaak van toepassing. Eiser heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat hij onevenredig wordt geraakt door het afschaffen van de asielvergunning voor onbepaalde tijd. Hij heeft namelijk alleen gewezen op de gevolgen die gelden voor alle personen die zich in zijn situatie bevinden. Niet gebleken is van gevolgen die zich in zijn specifieke geval voordoen, en die bovendien niet in verhouding staan tot de doelen van de uitvoeringswet. Het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel is daarom niet geschonden.

18. Al het voorgaande leidt tot het eindoordeel dat de uitvoeringswet voldoende grondslag biedt voor het bestreden besluit. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit geheel in stand te laten. Dit betekent dat verweerder weliswaar niet de juiste motivering heeft gebruikt in het bestreden besluit, maar dat hij wel mocht weigeren om aan eiser een asielvergunning voor onbepaalde tijd te verstrekken.

19. In de gegrondverklaring van het beroep ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.868, bestaande uit een punt voor het indienen van het beroepschrift en een punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 934 en vermenigvuldigd met wegingsfactor 1 (gemiddeld).

Beslissing