Asielaanvraag van een staatloze Palestijn uit Jordanië; artikel 1(D) van het Vluchtelingenverdrag; artikel…

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: NL25.524

V-nummer: [#]

(gemachtigde: mr. R.S. Nandoe)

en

1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de asielaanvraag van eiser. Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de asielaanvraag.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is, maar dat de afwijzing van de asielaanvraag in stand kan blijven. Naar het oordeel van de rechtbank is de uitsluitingsgrond van artikel 1(D) van het Vluchtelingenverdrag niet van toepassing op eiser. Eiser is daarnaast geen vluchteling in de zin van het Vluchtelingenverdrag. Verweerder heeft weliswaar onvoldoende gemotiveerd waarom de discriminatie van eiser vanwege zijn Palestijnse afkomst in Jordanië deels ongeloofwaardig is bevonden, maar ook als van de geloofwaardigheid van de discriminatie wordt uitgegaan is de discriminatie onvoldoende zwaarwegend om in aanmerking te komen voor vluchtelingschap. Tenslotte is niet gebleken dat eiser bij terugkeer een reëel risico loopt op ernstige schade. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2. Eiser heeft op 12 september 2022 een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel ingediend. Verweerder heeft met het bestreden besluit van 11 december 2024 deze aanvraag in de verlengde procedure afgewezen als ongegrond.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

De rechtbank heeft het beroep op 23 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser, de gemachtigde van eiser, [naam] als tolk en de gemachtigde van verweerder deelgenomen. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten.

Op 3 juni 2026 heeft de rechtbank het onderzoek heropend. De rechtbank heeft partijen verzocht om een reactie op de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Roermond, van 4 mei 2026.

Eiser en verweerder hebben schriftelijke reacties ingediend.

Op 9 juli 2026 heeft de rechtbank partijen geïnformeerd dat zij aanleiding heeft gezien om deze zaak te verwijzen naar een meervoudige kamer en partijen in de gelegenheid gesteld kenbaar te maken of zij een nadere zitting wensen. Partijen hebben van die gelegenheid geen gebruik gemaakt, waarna de rechtbank het onderzoek heeft gesloten op 1 september 2026.

Het asielrelaas

Het bestreden besluit

Verweerder acht het eerste en derde asielmotief geloofwaardig. Het tweede asielmotief, de discriminatie in Jordanië, heeft verweerder deels geloofwaardig gevonden. Verweerder vindt de verklaringen van eiser wat betreft de discriminatie op basis van zijn nationaliteit bij het verkrijgen van medische zorg en de beroepsopleiding geloofwaardig. Maar verweerder volgt niet dat eiser door zijn afkomst is gediscrimineerd bij het verkrijgen van werk en het huis van zijn familie, omdat dit gedeelte van de verklaringen van eiser geen samenhangend en aannemelijk geheel vormt.

Uit eisers verklaringen blijft onduidelijk of eiser kort voor, of direct voorafgaand aan zijn asielverzoek in Nederland nog ondersteuning heeft ontvangen van de United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (de UNRWA). Om deze reden is de uitsluitingsgrond van artikel 1(D) van het Vluchtelingenverdrag volgens verweerder niet op eiser van toepassing.

Verder stelt verweerder dat eiser geen vluchteling is zoals bedoeld in het Vluchtelingenverdrag. Dat eiser uit Jordanië komt is op zichzelf niet genoeg. De vrees van eiser voor discriminatie is niet zwaarwegend genoeg, omdat de discriminatie die eiser heeft meegemaakt niet een dusdanig ernstige beperking van zijn bestaansmogelijkheden oplevert dat het voor eiser onmogelijk is om op maatschappelijk en sociaal gebied te functioneren. Ook loopt eiser bij terugkeer naar Jordanië geen reëel risico op ernstige schade. Eiser is er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat de problemen die voortkwamen uit zijn huwelijksaanzoek zich zullen herhalen dan wel dat die verder zullen gaan dan enkel dreiging met geweld.

Verweerder heeft tegen eiser ook een terugkeerbesluit uitgevaardigd. Hij moet Nederland binnen vier weken verlaten.

Uit deze bepaling en artikel 1(D), eerste volzin, van het Vluchtelingenverdrag volgt dat personen die bescherming krijgen van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan de UNHCR zijn uitgesloten van de werkingssfeer van het Vluchtelingenverdrag. Dit betekent dat die personen zijn uitgesloten van een vluchtelingenstatus. Deze uitsluiting berust op de vooronderstelling dat die personen de bescherming van het Vluchtelingenverdrag niet nodig hebben, omdat zij al op een andere wijze bescherming hebben gevonden. De UNRWA is een orgaan van de Verenigde Naties als bedoeld in artikel 1(D) van het Vluchtelingenverdrag en is opgericht om Palestijnse vluchtelingen bescherming en bijstand te bieden. Onder omstandigheden kan een persoon met zulke bescherming toch aanspraak maken op een vluchtelingenstatus. Dit laatste wordt de insluiting genoemd. Artikel 1(D), tweede volzin, van het Vluchtelingenverdrag bepaalt dat, wanneer de bescherming of bijstand van het orgaan van de Verenigde Naties is opgehouden, de personen die door dit orgaan werden beschermd van rechtswege onder de werking van het Vluchtelingenverdrag vallen. Zij hebben dan in beginsel recht op een vluchtelingenstatus.

De Afdeling heeft dit toetsingskader nader toegelicht in haar uitspraken van 19 februari 2019, 3 januari 2022 en 6 augustus 2025. De Afdeling leidt uit de arresten Bolbol en El Kott van het Hof af dat een vreemdeling uitgesloten is van de werking van het Vluchtelingenverdrag als hij direct voorafgaand aan of kort vóór het indienen van een asielverzoek daadwerkelijk bijstand van de UNRWA heeft ontvangen. Uit het arrest Alheto volgt volgens de Afdeling dat, ook als een vreemdeling bij de UNRWA is geregistreerd, onderzocht moet worden of die persoon daadwerkelijk bescherming of bijstand van de UNRWA heeft ontvangen. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor het antwoord op de vraag of de uitsluitingsgrond van toepassing is niet zozeer bepalend is of iemand is geregistreerd bij de UNRWA, maar vooral of die persoon kort vóór het indienen van een asielverzoek daadwerkelijk bijstand van de UNRWA heeft ontvangen. De Afdeling leidt uit het arrest NB en AB af dat een UNRWA-registratiekaart in beginsel tot de conclusie leidt dat een persoon onder de reikwijdte van de uitsluitingsgrond valt. Dit kan anders zijn als die persoon nooit in het werkgebied van de UNRWA heeft verbleven of voor zijn of haar vertrek naar Nederland langdurig in een land heeft verbleven dat geen deel uitmaakt van het UNRWA-werkgebied.

In de verwijzingsuitspraak van 4 mei 2026 overweegt deze rechtbank, zittingsplaats Roermond, dat artikel 12, eerste lid, onder a van de Kwalificatierichtlijn, gelezen in samenhang met de artikelen 1 en 21, tweede lid van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest), aldus moet worden uitgelegd dat staatloze Palestijnen die onder de UNRWA zijn geregistreerd, maar voorafgaand aan het indienen van een verzoek om internationale bescherming in de Unie niet hebben verbleven in het werkgebied van de UNRWA en/of niet eerder om bescherming of bijstand van de UNRWA hebben gevraagd, niet zijn uitgesloten van de regeling als bedoeld in artikel 12, eerste lid, onder a, van de Kwalificatierichtlijn. De rechtbank verwijst in die uitspraak naar de interpretatie van de UNHCR van artikel 1(D) zoals beschreven in Guideline No. 13 en de bijhorende voetnoot 27 van deze Guideline.Daarin is onder meer opgenomen dat “Article 1D is clearly intended to cover all Palestinian refugees “falling under the mandate of UNRWA, regardless of when, or whether, they are actually registered with that agency, or actually receiving assistance””. De rechtbank concludeert in de uitspraak van 4 mei 2026 dat de interpretatie van de UNHCR in deze Guideline afwijkt van de uitleg van artikel 12, eerste lid, onder a, van de Kwalificatierichtlijn van het Hof in onder meer het arrest Bolbol. Volgens de rechtbank dienen de betrokkenen, die wel door de UNRWA zijn geregistreerd maar buiten de sectoren waar de UNRWA werkt hebben verbleven, onder de reikwijdte van artikel 1(D) te vallen. De rechtbank heeft hierover in de uitspraak van 4 mei 2026 prejudiciële vragen aan het Hof gesteld.

Niet in geschil is dat eiser een UNRWA-registratiekaart heeft overgelegd. Volgens de uitleg van de Afdeling van voornoemde arresten van het Hof betekent dit dat eiser in beginsel onder de reikwijdte van de uitsluitingsgrond valt. Eiser heeft echter verklaard dat hij na zijn vertrek uit Jordanië (eind 2020) circa anderhalf jaar in Turkije heeft verbleven voordat hij in Nederland asiel heeft aangevraagd. Eiser heeft verklaard dat hij naar Turkije is gegaan om daar te wonen en asiel aan te vragen. Hij heeft tijdens zijn verblijf in Turkije (illegaal) bouwwerkzaamheden verricht en had een woning. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt hieruit dat eiser voor zijn vertrek naar Nederland langdurig in een land heeft verbleven dat geen deel uitmaakt van het UNRWA-werkgebied. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat eiser niet onder het bereik van artikel 1(D) van het Vluchtelingenverdrag valt.

De rechtbank ziet in de verwijzingsuitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Roermond, geen grond om te twijfelen aan het oordeel onder 5.5 dat eiser niet onder artikel 1(D) valt. De rechtbank baseert zich daarbij op paragraaf 143 van het UNHCR Handbook. Daarin is het volgende bepaald:

Verweerder heeft in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat de vergunningsplicht eiser niet is opgelegd op basis van zijn Palestijnse afkomst of nationaliteit maar omdat eiser niet de Jordaanse nationaliteit bezit. Verweerder ziet dit daarom niet als discriminatie op basis van eisers afkomst. De rechtbank acht deze motivering echter onvoldoende, nu niet duidelijk is op welke informatie verweerder zich heeft gebaseerd. Nu eiser een verklaring van de Jordaanse autoriteiten heeft overgelegd waarin staat dat hij vanwege zijn Palestijnse nationaliteit een werkvergunning en verblijfsvergunning moet hebben om te kunnen werken, valt zonder nadere motivering niet in te zien dat er geen sprake is van discriminatie vanwege zijn afkomst. Het had op de weg van verweerder gelegen om te onderbouwen dat de dubbele vergunningplicht is opgelegd aan iedereen die niet de Jordaanse nationaliteit bezit. Die informatie ontbreekt. De verwijzing van verweerder ter zitting naar Werkinstructie 2020/19 is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende, omdat daaruit niet blijkt dat het hebben van een werk- en verblijfsvergunning is vereist als men niet de Jordaanse nationaliteit bezit.

Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het ongeloofwaardig is dat er sprake is van discriminatie met betrekking tot het bezit van onroerend goed. Volgens verweerder is er geen sprake van een algemeen verbod op onroerend goed voor Palestijnen. De rechtbank is ook op dit punt van oordeel dat verweerder de verklaring van de Jordaanse autoriteiten miskent. Verweerder baseert zijn motivering op een nieuwsartikel van The Independent van 25 augustus 2023 dat eiser heeft overgelegd, waaruit volgens verweerder juist blijkt dat Palestijnen onroerend goed mogen bezitten onder bepaalde voorwaarden. De rechtbank stelt echter vast dat in de verklaring van de Jordaanse autoriteiten staat dat eiser geen recht heeft op eigendom en dat deze verklaring dateert van 24 juni 2024 en daarmee van ná de publicatie van het artikel in The Independent. De verwijzing van verweerder naar het artikel in The Independent acht de rechtbank daarom onvoldoende om aan te nemen dat er geen sprake is van discriminatie.

Gelet op het voorgaande is er sprake van een motiveringsgebrek en dient het bestreden besluit te worden vernietigd. De rechtbank ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten en legt dat hierna uit.

7. Eiser voert aan dat de discriminatie in Jordanië een dusdanige beperking van zijn bestaansmogelijkheden oplevert dat het voor hem onmogelijk is om op maatschappelijk en sociaal gebied te functioneren. Eiser verwijst in dit kader naar paragraaf 54 en 55 van het UNHCR Handbook. Doordat eiser na de eerste klas van de middelbare school geen beroepsonderwijs mocht volgen en uitgesloten is van bepaalde banen, waaronder banen bij de overheid, werkte hij na school noodgedwongen als dagloner in de particuliere sector (de bouw). Daardoor had hij geen vast inkomen, zat hij na een dag werken soms een maand zonder werk en verdiende hij weinig. Bovendien moest hij telkens tegen betaling een werkgevergunning aanvragen bij de Jordaanse overheid om te kunnen werken. Ook heeft eiser verklaard dat hij geen verzekeringen mag afsluiten en hij geen toegang heeft tot staatziekenhuizen. Hij mag geen telefoon- of internetabonnement afsluiten. Ook heeft eiser vanwege zijn positie als Palestijn uit Gaza niet kunnen trouwen met de vrouw van zijn keuze. Politieagenten en inlichtingendiensten hebben een negatief beeld van Palestijnen uit Gaza, waardoor hij bij identiteitscontroles op straat langer door de politie werd opgehouden en werd gefouilleerd. Na terugkeer uit het buitenland werd eiser ondervraagd door de inlichtingendienst. Er is duidelijk sprake van een cumulatie van discriminatoire maatregelen, die wezenlijk nadelige gevolgen voor eiser hebben gehad. Deze discriminatoire maatregelen hebben tot gevoelens van angst en onzekerheid geleid over zijn toekomst in Jordanië. Eiser verwijst in dit kader naar een bericht van Anne Bauer van de Konrad Adenauer-stichting, een rapport van de Immigration and Refugee Board of Canada, een essay van Michael Vicente-Pérez en een bericht van UNHCR/Refworld uit 2008.

8. De rechtbank stelt eerst vast welk criterium zij hanteert om te bepalen of de discriminatie moet worden aangemerkt als een daad van vervolging. Anders dan verweerder, die het criterium hanteert dat de discriminatie moet leiden tot een dusdanig ernstige beperking van eisers bestaansmogelijkheden dat het voor hem onmogelijk is om op maatschappelijk en sociaal gebied te functioneren, sluit de rechtbank aan bij de uitleg van de UNHCR in het Handbook, die ook door eiser is aangevoerd. Volgens het UNHCR Handbook wordt discriminatie pas als daad van vervolging gezien wanneer iemand daar zeer nadelige consequenties van ondervindt, zoals ernstige beperkingen van zijn bestaansmogelijkheden, zijn recht om zijn geloof te belijden of toegang tot normaal beschikbaar onderwijs te krijgen. De rechtbank zal dit criterium toepassen.

De rechtbank is van oordeel dat, ook als wordt uitgegaan van de geloofwaardigheid van de discriminatie bij het verkrijgen van werk en onroerend goed, verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door eiser ondervonden discriminatie onvoldoende zwaarwegend is om voor vluchtelingschap in aanmerking te komen. De rechtbank is als volgt tot dit oordeel gekomen.

Eiser heeft volgens de rechtbank ten eerste zijn subjectieve vrees voor discriminatie niet aannemelijk gemaakt. Eiser heeft pas in de correcties en aanvullingen verklaard dat hij Jordanië heeft verlaten vanwege de door hem ondervonden discriminatie. In het nader gehoor had eiser nog verklaard dat hij niet in Jordanië kon blijven omdat hij aan de vrouw met wie hij wilde trouwen bleef denken. Verweerder heeft bij de beoordeling van eisers vrees voor discriminatie bij terugkeer terecht betrokken dat eiser in 2019 al een asielaanvraag in Nederland had ingediend en kort daarop is teruggekeerd naar Jordanië omdat hij een huwelijksaanzoek wilde doen. Dit doet afbreuk aan de aannemelijkheid van de door eiser gestelde subjectieve vrees voor discriminatie.

Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat ook objectief bezien de gestelde discriminatie niet kan worden aangemerkt als daad van vervolging. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat eiser weliswaar heeft verklaard dat hij vanwege zijn Palestijnse afkomst is gediscrimineerd, maar dat uit de verklaringen van eiser volgens de rechtbank niet is gebleken dat hij daarvan zeer nadelige consequenties heeft ondervonden, zoals ernstige beperkingen van zijn bestaansmogelijkheden, zijn recht om zijn geloof te belijden of toegang tot normaal beschikbaar onderwijs. Zo is uit de verklaringen van eiser niet gebleken dat hij op enig moment verstoken is geweest van de elementaire levensbehoeften, zoals huisvesting, medische voorzieningen en voedsel. Ook blijkt uit eisers verklaringen dat hij toegang had tot (illegaal) werk, dat hij tot het tiende schooljaar onderwijs heeft gehad en toegang tot medische voorzieningen. Dat de toegang tot medische zorg voor hem beperkter en niet hetzelfde was als die van de inwoners van Jordanië met legaal verblijf, maakt nog niet dat medische zorg voor hem niet toegankelijk zou zijn. Ook eisers verklaringen over de uithuisplaatsing van zijn familie en de daaropvolgende rechtszaak maken het voorgaande niet anders. Zoals verweerder terecht heeft tegengeworpen, stond het huis op naam van de ex-vrouw van eisers oom en heeft zij via juridische weg haar huis terug kunnen eisen. Dat Palestijnen veel problemen ervaren door de noodgedwongen keuze om onroerend goed op naam te zetten van inwoners met de Jordaanse nationaliteit, zoals eiser stelt, is onvoldoende om een daad van vervolging aan te nemen. Eiser heeft altijd in een huis gewoond en zijn familie woont inmiddels in een huurhuis.
8.4. Verweerder heeft zich gelet op het voorgaande op het standpunt kunnen stellen dat uit de verklaringen van eiser niet valt op te maken dat de discriminatie in Jordanië zodanig is dat die moet worden aangemerkt als daad van vervolging. De verwijzing van eiser naar het UNHCR Handbook en naar landeninformatie die ingaat op de situatie van Palestijnen in Jordanië, doet aan dit oordeel niet af. De rechtbank onderkent dat hieruit volgt dat Palestijnen in Jordanië te maken hebben met beperkingen in het maatschappelijk en sociale leven, zoals hiervoor is geschetst, maar deze algemene informatie is in het licht van eisers eigen verklaringen onvoldoende voor de conclusie dat eiser als vluchteling moet worden aangemerkt. Ook blijkt uit die informatie niet dat de situatie in Jordanië sinds eisers vertrek zo is verslechterd dat eiser op grond van de algemene situatie bij terugkeer te maken zal krijgen met zulke beperkingen dat hij moet vrezen voor vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag. De beroepsgrond slaagt niet.

Omdat het beroep gegrond is krijgt eiser een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1868,-.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.J. van Beek, voorzitter, en mr. M. Kraefft en mr. B.V.A. Corstens, leden, in aanwezigheid van mr. S.J. Nederpel, griffier.

Uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.