Geen wettelijke grondslag voor simultaan horen

mede namens haar minderjarige dochter,

[dochter] , geboren op [geboortedatum] ,

allen van Ghanese nationaliteit,

(gemachtigde: mr. J. Werner),

en

3. De meervoudige kamer heeft het beroep op 22 september 2026 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Ook was referent aanwezig en H. Abdullah als tolk in de taal Engels. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Wat ging er vooraf aan deze zaak?

Waar gaat onderhavige zaak over?

Het bestreden besluit

Al deze factoren in samenhang bezien rechtvaardigen volgens de minister een onderzoek naar de vraag of in onderhavige situatie sprake is van misbruik van de Verblijfsrichtlijn. Om deze indicaties te kunnen onderzoeken, zijn eiseres en referent uitgenodigd voor een hoorzitting op 5 juni 2025. Eiseres en referent zijn niet verschenen op de geplande hoorzitting, omdat zij betogen dat er geen juridische grondslag is voor een dergelijk onderzoek.

De minister stelt zich op het standpunt dat artikel 35 van de Verblijfsrichtlijn is geïmplementeerd in de artikelen 8.25 en 3.29 van het Vb, via artikel 112 van de Vw als delegatiegrondslag. Uit de formulering van artikel 112 van de Vw en de Memorie van Toelichting volgt dat dit artikel tweeledig is. Enerzijds dient dit artikel als algemene delegatiebasis voor de implementatie van de Verblijfsrichtlijn in het Vreemdelingenbesluit voor zover niet wordt afgeweken van de Vw, en anderzijds volgt hieruit dat mag worden afgeweken van de Vw indien het gaat om gunstigere bepalingen.

In het verweerschrift van 11 september 2026 heeft de minister zich verder op het standpunt gesteld dat artikel 35 van de Verblijfsrichtlijn de lidstaten de bevoegdheid verleent tot het verrichten van een dergelijk onderzoek. Dit volgt ook uit het arrest Besthame van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 4 juni 2026. Voor een gerechtvaardigde inmenging in het recht op eerbieding van het familie- en privéleven is vereist dat de rechtsbasis voldoende duidelijk en voorzienbaar is. Daaraan is hier voldaan. In de eerste plaats geldt dat deze rechtsbasis niet uitsluitend en volledig in een wet in formele zin hoeft te zijn neergelegd. In de tweede plaats zijn de bepalingen in artikel 3.29 van het Vb voldoende duidelijk en voorzienbaar geformuleerd. Dit artikel reflecteert de uiteenzetting in de Richtsnoeren en het Handboek.

Wat betreft de juridische grondslag voert eiseres het volgende aan. De bevoegdheid om onderzoek te doen, is neergelegd in een algemene maatregel van bestuur (hierna: amvb), namelijk in de artikelen 3.29 en 8.25 van het Vb. Eiseres voert als eerste aan dat artikel 112 van de Vw enkel lijkt te zien op bepalingen die ten gunste van de vreemdeling afwijken van de Vw. Eiseres wijst hierbij op het Sdu Commentaar Nederlands Migratierecht bij artikel 112 van de Vw.

Daarnaast voert eiseres aan dat artikel 112 van de Vw geen grondslag biedt voor het doen van onderzoek. Artikel 112 van de Vw gaat immers enkel over de mogelijkheid van het per amvb creëren van een vorm van rechtmatig verblijf in afwijking van de Vw. Dit biedt geen grondslag voor het doen van onderzoek naar fraude of misbruik bij een dergelijke vorm van verblijfsrecht. Ook artikel 3:2 van de Awb volstaat niet als wettelijke grondslag, zoals volgt uit de uitspraak van 19 juni 2023 van de Afdeling. Omdat het gaat om een belastende vorm van onderzoek, is vereist dat de kern van de onderzoeksbevoegdheid in ieder geval een duidelijke basis heeft in een wet in formele zin, in dit geval de Vw. Een zeer algemene delegatiegrond die niet ziet op een dergelijke belastende vorm van onderzoek, namelijk inmenging in het privéleven, volstaat niet. Het legaliteitsbeginsel en het daaruit voortvloeiend ‘primaat van de wetgever’ veronderstelt dat uit de delegatiegrondslag zelf duidelijk het onderwerp van de delegatie en de begrenzingen van de delegatiebevoegdheid afgeleid moeten kunnen worden. Dit klemt temeer nu uit artikel 8, tweede lid, van het EVRM en artikel 7 en 52, eerste lid, van het Handvest volgt dat bij de inmenging in de rechten op respect en eerbieding van familie- en privéleven altijd een voldoende specifieke wettelijke grondslag vereist is. Zonder een dergelijke grondslag is de inmenging onrechtmatig, waarbij eiseres wijst op een uitspraak van het EHRM van 27 december 1992.

Op grond van artikel 35 van de Richtlijn kunnen lidstaten de nodige maatregelen nemen om een in deze richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude, zoals schijnhuwelijk, te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Artikel 35 van de Richtlijn is geïmplementeerd in artikel 8.25 van het Vb.

Op 19 juni 2023 heeft de Afdeling geoordeeld dat de minister niet bevoegd is om door middel van een simultaan gehoor onderzoek te doen naar een schijnhuwelijk. Artikel 16, vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn is namelijk niet geïmplementeerd en volgens vaste rechtspraak kan een dergelijke belastende bevoegdheid niet rechtstreeks gebaseerd worden op de Gezinsherenigingsrichtlijn. Uit deze uitspraak volgt ook dat het in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel om artikel 3:2 Awb als rechtsgrond te gebruiken voor het instellen van een nader onderzoek naar fraude of schijnhuwelijk door middel van een simultaan gehoor. Uit de tekst van deze bepaling kan een dergelijke specifieke bevoegdheid immers niet worden afgeleid. Daarbij is het onderzoek naar een schijnhuwelijk een belastende bevoegdheid, die door betrokkenen als een inbreuk op hun privéleven wordt ervaren. Een dergelijke belastende bevoegdheid kan niet rechtstreeks gebaseerd worden op de Gezinsherenigingsrichtlijn, dit volgt ook uit vaste rechtspraak.

Na de Afdelingsuitspraak van 19 juni 2023 is artikel 3.29 van het Vb tot stand gekomen, waarin de regels voor het doen van nader onderzoek zijn beschreven. Een belangrijk onderscheid ten opzichte van die zaak is dat onderhavige zaak ziet op verblijf op grond van de Verblijfsrichtlijn, waar de eerdergenoemde Afdelingsuitspraak ziet op verblijf op grond van de Gezinsherenigingsrichtlijn. In onderhavige zaak heeft de minister niet artikel 3:2 van de Awb, maar artikel 112 van de Vw als juridische grondslag aangewezen voor het uitvoeren van een simultaan gehoor.

Naar het oordeel van de rechtbank is de formulering van artikel 112 van de Vw te algemeen om te dienen als juridische grondslag voor het verrichten van een belastend onderzoek, zoals het simultaan horen. De rechtbank overweegt hiertoe dat uit Aanwijzing 2.19 van de Aanwijzingen voor de regelgeving volgt dat de wet tenminste de hoofdelementen van de regeling bevat. De hoofdelementen zijn in ieder geval de reikwijdte en de structurele elementen van de regeling. De rechtbank is van oordeel dat de bevoegdheid tot het verrichten van een belastend onderzoek zo’n hoofdelement is. Nu het verrichten van een belastend onderzoek niet expliciet is benoemd in artikel 112 van de Vw, en ook anderszins niet uit de Vw of uit de Memorie van Toelichting van de Vw volgt dat de wetgever het doen van nader belastend onderzoek onder dit artikel heeft willen scharen, kan artikel 112 van de Vw niet als grondslag dienen voor het simultaan horen in het kader van de Verblijfsrichtlijn.

Daarnaast overweegt de rechtbank dat de aard van de bevoegdheid maakt dat een stevige wettelijke basis in een wet in formele zin nodig is, omdat het gaat om een belastende bevoegdheid die door betrokkenen als inbreuk op hun privéleven wordt ervaren. De rechtbank vindt voor haar oordeel steun in twee uitspraken van de Afdeling. Deze zaken gaan over het ontbreken van een wettelijke grondslag voor het uitlezen van mobiele telefoons in bewaring- en asielzaken. De Afdeling oordeelde in deze zaken dat een regeling op grond waarvan grondrechten worden beperkt duidelijk moet maken in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden deze mag worden toegepast, zodat de inmenging tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt. De regeling moet voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn en de toepassing daarvan voldoende voorspelbaar. In die zaken oordeelde de Afdeling dat de wettelijke basis, zoals neergelegd in artikel 59, achtste lid, van de Vw onvoldoende nauwkeurig was om als wettelijke grondslag te dienen.

10. Omdat artikel 112 van de Vw ook niet duidelijk omschrijft onder welke omstandigheden en voorwaarden het belastend onderzoek mag worden ingezet, is de rechtbank van oordeel dat artikel 112 van de Vw niet kan dienen als wettelijke grondslag voor het doen van een belastend onderzoek. De beroepsgrond slaagt. De gronden die zien op de ontleding van artikel 112 van de Vw wat betreft de betekenis van ‘ten gunste van deze vreemdeling’ en de tweeledigheid van artikel 112 van de Vw behoeven gelet op het voorgaande geen verdere bespreking.

11. De rechtbank stelt vast dat geen simultaan gehoor heeft plaatsgevonden. De minister heeft ook niet op een andere wijze onderzoek verricht, bijvoorbeeld middels een schriftelijke vragenlijst of een standaard gehoor. De minister heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat het al dan niet ontbreken van een wettelijke basis voor een simultaan onderzoek niet uitmaakt voor onderhavige zaak, omdat de minister geen gebruik heeft gemaakt van deze bevoegdheid. De rechtbank zal daarom hieronder eerst de indicatoren bespreken om te beoordelen of deze een nader onderzoek rechtvaardigen. Daarna beoordeelt de rechtbank het standpunt van de minister dat sprake is van een schijnhuwelijk op basis van de indicatoren en het niet verschijnen op het simultaan gehoor.

12. De minister heeft terecht als indicatoren aangemerkt dat (1) eiseres eerder een schijnrelatie is aangegaan, die in rechte vaststaat en (2) voorafgaand aan de aanvraag onrechtmatige in Nederland verbleef. Ook (3) het moment van het sluiten van huwelijk, namelijk na de beslissing waarin de aanvraag is afgewezen, heeft de minister als indicator mogen aanmerken. Eiseres is daarbij (5) na het opgelegde inreisverbod van 3 december 2020 een relatie met referent aangegaan. Deze omstandigheden mocht de minister eveneens als indicatoren aanmerken. Verder heeft de minister terecht als indicatoren aangemerkt dat (7) meerdere volwassen personen ingeschreven staan in de BRP op hetzelfde adres en dat (8) de aanvraag is ingediend op 9 november 2023, maar uit de BRP-gegevens blijkt dat eiseres en referent pas op 8 februari 2024 samen op hetzelfde adres staan ingeschreven.

Wat betreft de (4) onderbouwing van de huwelijksrelatie overweegt de rechtbank dat de minister op zitting heeft toegelicht dat deze indicator ziet op de duurzaamheid van de relatie en onderbouwing daarvan. Op grond van de overgelegde foto’s en verklaringen heeft de minister vraagtekens mogen zetten bij het bestaan van een duurzame huwelijksrelatie en dit als indicator aan mogen merken.

Met betrekking tot de (6) overlap van de huidige gestelde huwelijksrelatie en de eerder vastgestelde schijnrelatie, overweegt de rechtbank als volgt. Eiseres heeft verklaard dat de relatie is begonnen toen zij met haar ex-partner was. De rechtbank stelt daarom vast dat sprake was van overlap. De stelling van gemachtigde op de zitting, dat als de minister tot de conclusie komt dat de eerdere relatie een schijnrelatie was, er geen relevante overlap kan zijn, volgt de rechtbank niet. Eiseres heeft immers zelf anders verklaard. Desalniettemin is het naar het oordeel van de rechtbank geen indicator die nader onderzoek rechtvaardigt omdat overlap van relaties heel goed mogelijk is zonder dat sprake is van een schijnrelatie.

Het (9) tijdsverloop van tien maanden tussen de start van de relatie op 23 januari 2023 en de aanvraag op 9 december 2023 heeft de minister ook ten onrechte als indicator aangemerkt. De minister veronderstelt hiermee namelijk dat eiseres kennis heeft van de Vreemdelingenwet en de begunstigde positie die zij zou kunnen verkrijgen. Deze indicator heeft de minister onvoldoende onderbouwd en daarom niet als indicator kunnen gebruiken.

13. De rechtbank concludeert dat, ondanks dat niet alle indicatoren een nader onderzoek rechtvaardigen, er voldoende indicatoren zijn die het rechtvaardigen dat de minister nader onderzoek naar de relatie tussen eiseres en referent wilde verrichten.

14. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de minister op basis van de indicatoren en het niet verschijnen van eiseres en referent op het simultaan gehoor, tot de conclusie kon komen dat het niet anders kan dan dat sprake is van een schijnhuwelijk.

De gemachtigde van eiseres heeft op de zitting toegelicht waarom eiseres en referent niet zijn verschenen op het simultaan gehoor. In de uitnodiging van de minister voor het simultaan gehoor staat de mogelijkheid om deelname te weigeren. Ook op de zitting van 14 mei 2025 waar het verzoek om een voorlopige voorziening werd behandeld, heeft de minister verklaard dat eiseres en referent de mogelijkheid hadden om deelname te weigeren. Daarbij stelt de gemachtigde van eiseres dat de rechtmatigheid van het onderzoek vooropstond en eiseres en referent niet wilden meewerken aan iets dat niet mag. Ook waren zij beducht voor de gevolgen wanneer zij wél zouden meewerken en dit alsnog tegengeworpen zou worden.

Naar het oordeel van de rechtbank waren eiseres en referent gelet op de onrechtmatigheid van het onderzoek niet gehouden deel te nemen aan het simultaan gehoor en kan hun weigering niet worden tegengeworpen. Enkel op grond van de indicatoren is geen sprake van bewijs dat sprake is van een schijnhuwelijk, aangezien hierop enkel een vermoeden van een schijnhuwelijk kan worden gebaseerd. De minister had op andere manieren onderzoek kunnen doen, bijvoorbeeld door schriftelijk vragen te stellen of middels een standaard (dus niet simultaan) gehoor. Omdat de minister van deze andere mogelijkheden geen gebruik heeft gemaakt, is hij ten onrechte tot de conclusie gekomen dat sprake is van een schijnhuwelijk op basis van enkel de indicatoren en het weigeren van deelname aan het simultaan gehoor.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. P.L.C.M. Ficq, voorzitter, en mr. L.H. Waller en mr. J.C.E. Krikke, leden, in aanwezigheid van mr. K.J. Vos, griffier.

De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.