Bestuursrecht overig
vovo, weigering stellen van maatwerkvoorschriften en opleggen last onder dwangsom grasdrogerij.
Rechtbank Noord-Nederland, 30 oktober 2026
ECLI:NL:RBNNE:2026:4650 · Rechtbank Noord-Nederland · 30 oktober 2026
https://www.uitspraken.nl/uitspraak/rechtbank-noord-nederland/bestuursrecht/bestuursrecht-overig/voorlopige-voorziening/ecli-nl-rbnne-2026-4650
Zaakgegevens
Op 30 oktober 2026 heeft de Rechtbank Noord-Nederland in een voorlopige voorziening uitspraak gedaan in een zaak over bestuursrecht.
- Instantie
- Rechtbank Noord-NederlandRechtbankDe rechter die de meeste zaken als eerste behandelt: civiele zaken, strafzaken en bestuurszaken.Meer uitleg
- Zittingsplaats
- Groningen
- Datum uitspraak
- 30 oktober 2026
- Datum publicatie
- 30 oktober 2026
- Zaaknummer
- 26-3382 en 26-3477
- Rechtsgebied
- Bestuursrecht » Bestuursrecht overig
- Procedure
- Voorlopige voorzieningVoorlopige voorzieningEen tijdelijke maatregel van de voorzieningenrechter, bijvoorbeeld het schorsen van een besluit, zolang bezwaar of beroep loopt.Meer uitleg
- ECLI
- ECLI:NL:RBNNE:2026:4650
Inhoud van deze uitspraak
Samenvatting
vovo, weigering stellen van maatwerkvoorschriften en opleggen last onder dwangsom grasdrogerij.
Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 26/3382 en 26/3477
uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 oktober 2026 in de zaken tussen
[verzoekster] , uit [plaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. J.G.H. Meijerink),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ooststellingwerf, het college
(gemachtigde: mr. M.J.F. Nuijens).
Samenvatting
1. Dit is een uitspraak over twee verzoeken om een voorlopige voorziening. Het eerste verzoek gaat over de afwijzing van de aanvraag van verzoekster om maatwerkvoorschriften voor de emissie van stof en zwaveldioxide (SO2) als gevolg van een installatie voor het drogen van gras. Het andere verzoek gaat over het opleggen van een last onder dwangsom voor de emissie van stof en zwaveldioxide boven de grenswaarden. Verzoekster is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag en de opgelegde last en heeft bezwaar gemaakt. Zij wil stillegging van de installatie voorkomen en verzoekt daarom om een voorlopige voorziening
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Bij besluit van 12 maart 2014 is aan verzoekster een revisievergunning verleend voor het drogen van gras.
3. Bij besluit van 7 september 2021 zijn maatwerkvoorschriften vastgesteld op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor emissies van stof (73 mg/Nm3) en zwaveldioxide (107 mg/Nm3) tot 1 januari 2025.
4. Verzoekster heeft op 25 april 2025 een aanvraag ingediend voor het (opnieuw) opleggen van maatwerkvoorschriften voor de uitstoot van stof (73 mg/Nm3 tot 2 september 2025 en daarna 56 mg/Nm3) en zwaveldioxide (107 mg/Nm3) voor de duur van vijf jaar tot 1 januari 2030. Het aangevraagde maatwerk betekent een verruiming ten opzichte van de grenswaarden voor de emissie van stof en zwaveldioxide die gelden op grond van artikel 5.30 en artikel 5.38b van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal).
Op 23 september 2025 heeft het college eiser bericht voornemens te zijn om de gevraagde maatwerkvoorschriften op te leggen voor de duur van 3 jaar. Verzoekster heeft een zienswijze ingediend.
Op 3 maart 2026 heeft het college het voornemen over het opleggen van maatwerkvoorschriften aangepast.
Op 23 juni 2026 heeft het college verzoekster bericht voornemens te zijn het verzoek om maatwerkvoorschriften af te wijzen. Op 29 juni 2026 heeft verzoekster een zienswijze ingediend.
Bij het bestreden besluit van 25 augustus 2026 heeft het college de maatwerkvoorschriften geweigerd.
Tegen dit besluit heeft verzoekster een bezwaarschrift en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
5. Op 18 juni 2026 heeft een toezichthouder een controle verricht. Daarbij is geconstateerd dat het bedrijf in werking was.
Op 20 juli 2026 heeft het college verzoekster bericht voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen wegens overschrijding van de emissiegrenswaarden uit artikel 5.30 in samenhang met 5.38 b van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Verzoekster heeft een zienswijze ingediend.
Op 6 oktober 2026 heeft een toezichthouder opnieuw een controle uitgevoerd. Ook op dat moment was het bedrijf in werking.
Bij het bestreden besluit van 7 oktober 2026 heeft het college de last onder dwangsom opgelegd.
Tegen dit besluit heeft verzoekster een bezwaarschrift ingediend en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
6. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 26 oktober 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen voor verzoekster mr. ing. J.G.H. Meijerink, [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] [naam 5] en [naam 6] . Voor het college zijn verschenen [naam 7] en de gemachtigde mr. Nuijens.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Regelgeving
7. De toepasselijke regelgeving is opgenomen in de bijlage.
Toetsingskader
8. De voorzieningenrechter kan op verzoek een voorziening treffen als onverwijlde spoed dat vereist, gelet op de betrokken belangen. Dat staat in artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hij beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen ook of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen.
De voorzieningenrechter geeft in deze uitspraak dus eerst een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over de besluiten tot afwijzing van de aanvraag tot het stellen van maatwerkvoorschriften en de last onder dwangsom. Daarna weegt hij de belangen van verzoekster die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van het college die pleiten tegen het treffen daarvan.
Het besluit tot weigering van de maatwerkvoorschriften
9. In het bestreden besluit verwijst het college voor het toetsingskader voor het beoordelen van een aanvraag voor het stellen van maatwerkvoorschriften naar artikel 4.22 van de Omgevingswet (Ow). Het college heeft de weigering - samengevat - als volgt gemotiveerd. Allereerst stelt het college dat maatwerkvoorschriften zijn bedoeld voor bijzondere situaties. Er is niet gewaarborgd is dat sprake is van een afgebakende overgangssituatie. Daardoor bestaat het risico dat een feitelijk structurele verruiming van de emissiegrenswaarden ontstaat. Niet is uitgesloten dat verruiming van emissies leidt tot toename van hinder, terwijl in het verleden al diverse klachten zijn ontvangen.
Het college heeft verder aan de weigering ten grondslag gelegd dat het opnieuw toestaan van maatwerkvoorschriften voor een inrichting die niet kan voldoen aan de landelijke emissiegrenswaarden precedentwerking kan hebben voor vergelijkbare situaties.
Verder heeft het college overwogen dat de plannen van verzoekster regelmatig wijzigen en onvoldoende concreet en consistent zijn, waardoor het gevraagde maatwerk niet kan worden gebaseerd op een stabiele en aannemelijke ontwikkelrichting. Daardoor bestaat het risico dat de verruimde emissieruimte langdurig wordt benut waardoor het maatwerk geen overbruggend karakter heeft maar leidt tot structurele verruiming van emissiegrenswaarden.
In dat verband heeft het college aangegeven dat de gewenste verlenging aanvankelijk was bedoeld om verzoekster extra tijd te geven om de drooginstallatie te verduurzamen. Uit correspondentie met het bedrijf voorafgaand aan het bestreden besluit blijkt echter dat de gewenste verlenging gebruikt gaat worden om aanvullende financiële middelen te genereren om mogelijk te maken dat het bedrijf overschakelt naar een andere bedrijfsvoering, namelijk de exploitatie van een vergistingsinstallatie,. Het college wil hier niet aan meewerken omdat het een onzekere en vergunningsplichtige ontwikkeling betreft waarvan de haalbaarheid en uitvoerbaarheid niet vaststaat.
Toetsingskader en onderbouwing van het besluit
10. Verzoekster stelt dat onduidelijk is waar de criteria waaraan het college de aanvraag heeft getoetst op zijn gebaseerd. Blijkens het bestreden besluit heeft het college getoetst aan de bescherming van het milieu en de gezondheid van omwonenden, de technische- en economische mogelijkheden om aan de normen te voldoen, de duur van de gevraagde afwijking, de vraag of sprake is van een tijdelijke overgangssituatie en de uitvoerbaarheid van de toekomstplannen van het bedrijf. Niet duidelijk is hoe deze criteria zich verhouden tot artikel 4.22 van de Ow. Ook is niet toegelicht waarom de balans in het bestreden besluit anders uitvalt dan in de conceptbesluiten van 23 september 2025 en 3 maart 2026, waarin hetzelfde toetsingskader is gebruikt en waarin is overwogen dat het maatwerk verleend kon worden.
Ten aanzien van de bescherming van het milieu en de gezondheid van omwonenden wijst verzoekster op een luchtkwaliteitsonderzoek door [deskundige] van 15 december 2020. Daarin werd geconcludeerd dat significante (gezondheids)effecten op de mens en/of natuur als gevolg van emissies van de grasdrogerij kunnen worden uitgesloten. Ten opzichte van de maatwerkvoorschriften die tot 2025 van kracht waren is de nu aangevraagde emissienorm voor SO2 gelijk en voor stof lager dan in 2021. Dat betekent dat de immissieconcentraties niet hoger zijn dan in het luchtkwaliteitsonderzoek van 2020 berekend. Daarom kan niet gesteld worden dat de toen niet bezwaarlijk geachte concentraties dat nu wel zijn.
Ten aanzien van de technische en economische mogelijkheden heeft verzoekster aangegeven dat uit de kosteneffectiviteitsberekening blijkt dat het economisch niet haalbaar is om te voldoen aan de emissienormen uit het Bal. Dit heeft het college ook erkend. Niet duidelijk is waarom deze omstandigheid niet tot maatwerk heeft geleid.
Ten aanzien van de duur van de gevraagde afwijking en de mate waarin de toekomstplannen van verzoekster concreet en uitvoerbaar zijn heeft verzoekster aangevoerd dat door het nog drie jaar voortzetten van de huidige bedrijfsvoering, financiële mogelijkheden worden gecreëerd om andere bedrijvigheid op de locatie te kunnen realiseren. Hierdoor bestaat er concreet uitzicht om het bedrijf te verduurzamen en te kunnen voldoen aan de normen van het Bal. In dat verband is van belang dat een vergister op grond van het Omgevingsplan is toegestaan terwijl aannemelijk is dat de nieuwe activiteit voor het aspect milieu te vergunnen is. Daarmee is het college ook al sinds april 2025 bekend. Daarbij heeft verzoekster al concrete stappen ondernomen met betrekking tot de bedrijfswijziging.
De voorzieningenrechter overweegt dat gelet op artikel 2.13, eerste lid van het Bal het college bevoegd is om met maatwerkvoorschriften of in voorschriften bij een vergunning af te wijken van de emissiegrenswaarden in het Bal. Bij de beslissing of het college gebruik maakt van deze bevoegdheid heeft het college beleidsruimte. Indien daartoe wordt besloten heeft het college beoordelingsruimte bij de vaststelling van wat nodig is ter bescherming van het milieu. Dit is vaste jurisprudentie onder de wetgeving zoals die gold tot 1 januari 2024, onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Er is geen reden om aan te nemen dat dit onder de Omgevingswet anders is.
Gelet op artikel 2.13, vijfde lid, van het Bal, moet het college bij het besluit of maatwerkvoorschriften worden gesteld de doelen uit artikel 4.22 van de Ow toepassen. Dat volgt uit artikel 4.5 van de Ow. Het college moet bij de vraag of wel of geen maatwerkvoorschriften moeten of kunnen worden gesteld daarom rekening houden met onder meer het beschermen van de gezondheid en het beschermen van het milieu
De voorzieningenrechter stelt voorop dat gelet op artikel 2.13, vierde lid, Ow, maatwerkvoorschriften niet worden gesteld als over het betreffende onderwerp een
voorschrift aan een omgevingsvergunning kan worden verbonden. Het is daarom de vraag of de maatwerkvoorschriften op de manier, zoals in dit geval is gebeurd, hadden kunnen worden aangevraagd. Het college zal dit moeten meenemen bij haar beoordeling in het besluit op bezwaar. Dit leidt niet tot een andere inhoudelijke beoordeling van de vraag of kan worden afgeweken van de Rijksregels in het Bal.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college in redelijkheid de aanvraag kunnen weigeren, gelet op het toetsingskader in artikel 4.22 van de Ow en de beleidsruimte van het college. In het bestreden besluit staat dat het college het belang van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden zwaar weegt, dat door omwonenden de afgelopen jaren diverse klachten over het bedrijf zijn ingediend en dat door hen ook een zienswijze is ingediend waarin omwonenden zorgen uitspreken over de verhoogde uitstoot. Dat, zoals uit het rapport van [deskundige] van december 2020 blijkt, geen sprake is van significante effecten voor mens en milieu maakt niet dat er in het geheel geen gevolgen zijn en dat het college dit niet aan zijn besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.
Dat verzoekster buitensporig hoge en niet-kosteneffectieve investeringen zou moeten doen voor een duurzame grasdrogerij en dat dit door het college niet is bestreden maakt niet dat het college een andere afweging had moeten maken.
Het college heeft zich verder op het standpunt mogen stellen dat zij niet wenst mee te werken aan het nog gedurende drie jaar voortzetten van de huidige bedrijfsvoering om financiële middelen te verkrijgen om een andere bedrijfsvoering, namelijk een vergister, te kunnen realiseren.
Onjuist uitgangspunt besluit en toekomstige bedrijfsvoering
11. Verzoekster stelt dat het besluit is gebaseerd op een onjuist feitelijk uitgangspunt. Het is niet zo dat de plannen van verzoekster ten aanzien van haar bedrijfsvoering regelmatig wijzigen en dat deze onvoldoende concreet zouden zijn om maatwerk te kunnen verlenen. Al vanaf april 2025 is het college bekend met het voornemen van verzoekster om de bedrijfsvoering aan te passen en niet langer gras te drogen maar een vergister te gaan exploiteren.
Anders dan verzoekster stelt, blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter uit de stukken niet dat het plan van verzoekster, om volledig in te zetten op een vergistingsinstallatie, al vanaf april 2025 bekend was bij het college. Daarvoor is van belang dat in de aanvraag om maatwerkvoorschriften van 2 april 2025 en de toelichting daarop van juli 2025 is aangegeven dat onderzocht wordt of de drogerij omgebouwd kan worden naar een indirecte droger met naverbrander om de stof- en SO2 uitstoot te verlagen en daarbij de stookinstallatie te wijzigen van kolen naar aardgas. Deze investering zou moeten worden gecombineerd met het drogen van andere plantaardige producten om de investeringen te financieren. Verzoekster heeft haar stelling, dat het college al langer op de hoogte was van de plannen van verzoekster, niet met stukken onderbouwd. Anders dan verzoekster stelt blijkt dit ook niet uit de mail van 11 maart 2026, waarin onder meer is aangegeven dat de wethouders in verband met geur en het stoken op kolen geen voorstander zijn van het drogen van aardappelen, maar als het maatwerkvoorschrift er ligt en het kan gemotiveerd worden er mogelijkheden zouden kunnen zijn.
Overgangssituatie kan worden afgebakend
12. Verzoekster stelt dat de vrees van het college, dat het opnieuw opleggen van maatwerkvoorschriften leidt tot een structurele verruiming van emissieruimte, in het maatwerkbesluit kan worden ondervangen. Verzoekster heeft aangeboden om de afwijking te beperken tot drie jaar en onvoorwaardelijk toe te zeggen geen verlenging aan te vragen en te aanvaarden dat het niet tijdig realiseren van de vergister voor het eigen ondernemersrisico komt. Daarmee kan een harde einddatum worden vastgelegd die niet afhankelijk is van het moment waarop een vergunning voor de vergistingsinstallatie wordt verleend. De onzekerheid over de vergunningverlening voor de toekomstige vergistingsinstallatie is daarom geen toereikende reden om de maatwerkregeling voor de bestaande situatie te weigeren.
Anders dan verzoekster stelt heeft het college zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter op het standpunt kunnen stellen dat niet gewaarborgd is dat sprake is van een afgebakende overgangssituatie en dat het risico bestaat op een structurele verruiming van emissiegrenswaarden. In dat verband is van belang dat onzeker is of de door verzoekster gewenste wijziging van de bedrijfsvoering doorgang kan vinden. Dat de vergister past in het Omgevingsplan en dat verzoekster inmiddels voorbereidingen heeft getroffen en concrete investeringen gedaan voor de overschakeling van de grasdrogerij naar een vergistingsinstallatie is onvoldoende om anders te oordelen.
Landelijke afspraken
13. Verzoekster stelt dat er landelijke afspraken zijn gemaakt om aan alle grasdrogerijen dezelfde normen op te leggen. De aanvraag van verzoekster is gebaseerd op deze landelijke afspraken en op de meting, waaruit blijkt dat zij aan deze normen kan voldoen. Het college wijkt hiervan nu ten onrechte af. Verzoekster beroept zich daarbij op het gelijkheidsbeginsel, nu aan een bedrijf in Zeeland wel maatwerkvoorschriften met dezelfde normen zijn toegekend.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is niet gebleken dat landelijke afspraken zijn gemaakt voor (emissie)normen die aan grasdrogerijen worden opgelegd. Door het college is ter zitting aangegeven dat op 3 maart 2025 een overleg heeft plaatsgevonden over de vraag hoe om te gaan met de emissienormen voor grasdrogerijen. Daarbij zijn volgens het college echter geen landelijke afspraken gemaakt. Hier is ook geen wettelijke grondslag voor. De passages hierover in de voornemens over landelijke afspraken kloppen dan ook niet. Verzoekster heeft het tegendeel niet onderbouwd.
Afwijken adviezen
14. Verzoekster stelt dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom het is afgeweken van het advies van de Fumo en het advies van de eigen interne ambtelijke organisatie, welke adviezen ertoe strekken om tot inwilliging van het verzoek tot het opleggen van maatwerkvoorschriften over te gaan. Daarbij is het woon-en leefklimaat van de omwonenden uitdrukkelijk meegewogen. Uit het advies volgt dat een hogere milieubelasting gedurende een beperkte en verlengde periode milieukundig aanvaardbaar kan worden geacht.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is geen sprake van een krachtens wettelijk voorschrift uitgebracht advies waarvan slechts mag worden afgeweken op grond van een deugdelijke motivering. De Fumo is een uitvoeringsorganisatie van een aantal gemeenten die de betreffende gemeenten adviseert op het gebied van milieurecht.
Gerechtvaardigd vertrouwen
15. Verzoekster stelt dat sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen. Zij wijst daartoe op de twee positieve voornemens van 23 september 2025 en 3 maart 2026, een langere reeks van concrete uitlatingen en gedragingen en de mail van 11 maart 2026. Daar komt bij dat volgens verzoekster al sinds 1 april 2025 de beoogde omschakeling naar een covergistingsinstallatie bekend was, zoals beschreven onder randnummer 11. Verzoekster wijst daarbij op jurisprudentie waaruit volgt dat van belang is wat de betrokkene in de gegeven omstandigheid redelijkerwijs uit het overheidshandelen mocht afleiden. Ter zitting is door verzoekster gesteld dat het er daarbij om gaat hoe een uitlating op een redelijk denkend burger overkomt. Het college moet volgens verzoekster bovendien de gewekte verwachtingen kenbaar en evenwichtig meewegen. Dat is niet gebeurd.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is geen sprake van toezeggingen of andere uitlatingen of gedragingen waaruit verzoekster redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de gevraagde maatwerkvoorschriften zouden worden verleend. Dat het college op 23 september 2025 en op 3 maart 2026 te kennen heeft gegeven voornemens te zijn de maatwerkvoorschriften toe te kennen maakt niet dat sprake is van opgewekt vertrouwen. Daarvoor is van belang dat een voornemen geen definitief standpunt betreft, nu juist de zienswijzenprocedure is bedoeld om het college de mogelijkheid te geven om zijn standpunt te heroverwegen. Uit de mail van 11 maart 2026 kan evenmin de toezegging worden afgeleid dat de maatwerkvoorschriften zullen worden verleend. In de mail is een duidelijk voorbehoud gemaakt ten aanzien van het toekennen van de maatwerkvoorschriften. De stelling van verzoekster dat het bij het college ten tijde van de voornemens bekend was dat verzoekster de grasdrogerij wilde beëindigen en wilde overschakelen naar een covergistingsinstallatie, acht de rechtbank onjuist, zoals overwogen onder randnummer 11.1 Namens verzoekster is ter zitting ook erkend dat zij niet over een stuk beschikt waarin expliciet is toegezegd dat de gevraagde maatwerkvoorschriften zullen worden verleend.
Voor zover verzoekster heeft gesteld dat de nadruk moet liggen op hoe de uitlatingen op verzoekster als redelijk denkend burger overkomen overweegt de voorzieningenrechter dat verzoekster deskundige juridische bijstand heeft die er – onder meer - van op de hoogte is dat een voornemen (nog) geen definitief besluit betreft.
Last onder dwangsom
Overtreding
16. Verzoekster betwist dat sprake was van een overtreding van artikel 5.30 of artikel 5.38b van het Bal of meent althans dat geen overtreding is vastgesteld. Onvoldoende is onderbouwd dat de emissiegranswaarden zullen worden overtreden als de grasdrogerij in werking is. In het bestreden besluit staat dat uit metingen op 2 september 2025 blijkt dat de emissiegrenswaarden voor stof en zwaveldioxide worden overtreden. Ten tijde van de controles op 18 juni 2026 en 5 oktober 2026 zijn echter geen metingen uitgevoerd en heeft geen onderzoek plaatsgevonden naar de bedrijfsvoering en emissiereducerende maatregelen.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is voldoende aannemelijk geworden dat sprake is van een overtreding. Daarvoor is van belang dat tijdens de controles van 18 juni 2026 en 6 oktober 2026 is geconstateerd dat het bedrijf in werking was, terwijl niet gebleken is dat na de meting van 2 september 2025 de bedrijfsvoering is veranderd. Het is daarom aannemelijk dat de emissiewaarden daarom ook niet veranderd zijn. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat aan de aanvraag om maatwerkvoorschriften ten grondslag ligt dat verzoekster niet kan voldoen aan de in het Bal gestelde normen en niet in werking kan zijn zonder de in de aanvraag om maatwerkvoorschriften genoemde emissiewaarden. Gelet op het voorgaande zijn de gegevens van de meting van 2 september 2025 nog steeds actueel en is het besluit niet onzorgvuldig tot stand gekomen. Het college heeft daarom mogen constateren dat het in werking zijn van het bedrijf betekent dat sprake was van een overtreding.
Beginselplicht tot handhaving
17. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak geldt. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Concreet zicht op legalisatie
18. Verzoekster stelt dat ten tijde van de controle op 18 juni 2026 sprake was van concreet zicht op legalisatie. Op dat moment was vanuit de gemeente de verwachting gewekt dat de gevraagde maatwerkvoorschriften verleend zouden worden. Verzoekster heeft daartoe gewezen op de voornemens van 23 september 2025 en 3 maart 2026 maar ook op mededelingen van behandelende ambtenaren en het positieve advies van de Fumo. Eerst op 23 juni 2026, na de controle op 18 juni 2026, is het voorgenomen besluit tot weigeren van de maatwerkvoorschriften verzonden.
Naar het oordeel van de voorzieningen rechter is het peilmoment om te bepalen of sprake is van een bijzonder geval waarin van handhaving moet worden afgezien is niet op het moment van controle, maar op het moment van het nemen van het bestreden besluit. Deze grond treft geen doel.
Gelijkheidsbeginsel
19. Verzoekster heeft verwezen naar de landelijke afspraken over emissienormen voor grasdrogerijen en beroept zich in dat verband op het gelijkheidsbeginsel.
In randnummer 13.1 is overwogen dat niet is gebleken dat landelijke afspraken zouden zijn gemaakt. Daarom ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat het college moest afzien van handhaving op grond van het gelijkheidsbeginsel.
Evenredigheid
20. Verzoekster stelt dat het besluit niet evenredig is. De last is een ingrijpende maatregel en heeft stilzetten van het bedrijf tot gevolg met een aanzienlijke financiële schade. De uit te voeren maatregelen om de overtreding te beëindigen zijn niet kosteneffectief. Bovendien is er geen urgent en concreet milieubelang. Het aangevraagde maatwerkvoorschrift voor de emissienorm van SO2 is gelijk en voor stof is deze zelfs lager dan in 2021. Voor NO2 is de emissienorm niet gewijzigd. De immissieconcentraties zijn daarom niet hoger dan in het luchtkwaliteitsonderzoek van 2020, waarin is geconcludeerd dat de te verwachten immissieconcentraties SO2, NO2 en stof voldoen aan de geldende grenswaarden.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het opleggen van de last niet onevenredig. Het college heeft het algemeen belang van handhaving van wettelijke voorschriften over emissies van stof en zwaveldioxide zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van verzoekers bij het voortzetten van de met de wet strijdige activiteiten. Anders dan verzoekster stelt is er wel een concreet milieubelang. In dat verband is van belang dat door omwonenden ook klachten zijn ingediend.
De omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft biedt geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college van handhaving moet afzien.
Duidelijkheid van de last
21. Verzoekster stelt dat de last onvoldoende is bepaald. Niet is aangegeven welke emissiegrenswaarden uit artikel 5.30 of artikel 5.38b van het Bal worden overtreden. Daarnaast wordt aangegeven dat er meerdere mogelijkheden zijn om herhaling van de overtreding te voorkomen maar slechts de meest ingrijpende en meest onwenselijke wordt genoemd.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de last voldoende duidelijk, namelijk het voorkomen van herhaling van de overtreding van artikel 3.132, derde lid, onder e, in samenhang met artikel 5.30, in samenhang met artikel 5.38b van het Bal. Het buiten werking stellen van de grasdrogerij is daarbij een mogelijke herstelmaatregel, maar het college is niet verplicht om alle mogelijke herstelmaatregelen te noemen en mag aan verzoekster ruimte laten om naar eigen keuze te voldoen aan de last. Het is daarbij aan verzoekster als eigenaresse en meest deskundige van het bedrijf om een herstelmaatregel te kiezen waarmee aan de emissiegrenswaarden kan worden voldaan.
Hoogte van de dwangsom
22. Verzoekster stelt dat de dwangsom te hoog is omdat geen sprake is van een hoog risico nu al eerder maatwerkvoorschriften zijn verleend en de huidige situatie al sinds januari 2025 wordt gedoogd. De hoogte is niet conform het beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Fysieke Ruimtelijke Leefomgeving 2020 -2024 geformuleerd vanuit de ernst van de overtreding, de feitelijke milieubelasting, de duur van de overtreding of de naleefbaarheid van de overtreder. De hoogte van de dwangsom doet geen recht aan de situatie.
Namens het college is aangevoerd dat de dwangsom is bepaald conform het beleidsplan en de daarin opgenomen handhavingsstrategie (LHS). De geconstateerde overtreding is op basis van de interventiematrix ingeschaald als C3. In de Leidraad dwangsombedragen en begunstigingstermijnen is voor een ondeugdelijke techniek voor beperking van de luchtemissie een dwangsom opgenomen van € 5000,-. Gelet op verzwarende omstandigheden (recidive) en de overlast voor de omgeving heeft het college een dwangsom van € 10.000,- met een maximum van € 50.000,- passend geacht. De hoogte van de dwangsom is hiermee voldoende gemotiveerd.
Belangenafweging
23. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen zijn de bestreden besluiten naar het oordeel van de voorzieningenrechter rechtmatig. Vervolgens is de vraag aan de orde of niettemin een zwaarwegend belang bestaat bij het treffen van een voorlopige voorziening door het opleggen van maatwerkvoorschriften of het schorsen van de last onder dwangsom.
De voorzieningenrechter stelt daarbij voorop dat een eventueel te treffen voorlopige voorziening alleen kan zien op de komende maand, nu verzoekster heeft aangegeven dat vanaf medio november geen werkzaamheden meer verricht kunnen worden en omdat gelet op het verhandelde ter zitting de voorzieningenrechter het aannemelijk acht dat het besluit op bezwaar zal zijn genomen vóór het nieuwe droogseizoen begint.
Verzoekster heeft aangevoerd dat 65-80% van de omzet wordt gehaald uit het drogen van gras en het verkopen van grasbrokken. Als gevolg van het bestreden besluit vallen deze inkomsten weg terwijl de kosten doorlopen. Het risico bestaat dat contracten niet worden verlengd, dat verzoekster aansprakelijk kan worden gesteld omdat zij gemaakte afspraken niet kan nakomen, dat klanten naar andere grasdrogerijen gaan en niet terugkomen en dat mogelijk personeel zal moeten worden ontslagen. Ook kunnen deze omstandigheden hun weerslag hebben op de andere bedrijven van verzoekster met mogelijk reputatieschade.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie de enkele omstandigheid dat besluiten grote financiële gevolgen hebben onvoldoende is voor het treffen van een voorlopige voorziening. Mocht verzoekster in bezwaar of beroep gelijk krijgen dan kan hij de geleden schade verhalen op de gemeente. Niet gebleken is dat de besluiten op korte termijn ernstige gevolgen hebben voor de continuïteit van de bedrijfsvoering. De overgelegde verlies en winstrekening is daartoe onvoldoende nu hiermee slechts de omzet wordt onderbouwd. De belangen van verzoekster zijn gelet op het voorgaande niet zodanig dat een voorlopige voorziening moet worden getroffen. Daarentegen bestaat er in dit geval, anders dan in de uitspraak waarnaar verzoekster heeft verwezen, wel een concreet milieubelang dat is gediend met handhavend optreden. Bovendien is van belang dat dat omwonenden klachten hebben ingediend. Dat de aard van de klachten nog niet helemaal duidelijk is maakt dat niet anders.
Conclusie en gevolgen
24. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorzieningen af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Knuttel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.K. Heiting, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2026.
|
griffier |
voorzieningenrechter |
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Regelgeving
Omgevingswet
artikel 5.1
…
2. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
…
b. een milieubelastende activiteit,
artikel 4.5
-
Bij regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 kunnen onderwerpen worden aangewezen waarvoor het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften kan stellen of voorschriften aan een omgevingsvergunning kan verbinden. Paragraaf 4.3.2 is van overeenkomstige toepassing op het stellen van maatwerkvoorschriften op grond van regels als bedoeld in artikel 4.3.
-
De maatwerkvoorschriften of vergunningvoorschriften kunnen afwijken van regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 als dat bij die regels is bepaald. Daarbij kan worden bepaald in welke mate of hoe lang kan worden afgeweken.
-
Bij regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 kan ook worden bepaald dat een maatwerkvoorschrift niet kan worden gesteld als over een onderwerp een voorschrift aan een omgevingsvergunning kan worden verbonden.
artikel 4.22
1. De in artikel 4.3 bedoelde regels over milieubelastende activiteiten worden gesteld met het oog op:
a. het waarborgen van de veiligheid,
b. het beschermen van de gezondheid,
c. het beschermen van het milieu, waaronder het beschermen en verbeteren van de kwaliteit van lucht, bodem en de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen, het zuinig gebruik van energie en grondstoffen en een doelmatig beheer van afvalstoffen.
Besluit activiteiten leefomgeving
artikel 2.13
1. Een maatwerkvoorschrift kan worden gesteld, of een vergunningvoorschrift als bedoeld in artikel 4.5 van de wet kan aan een omgevingsvergunning als bedoeld in hoofdstuk 3 worden verbonden, over artikel 2.1.1, afdeling 2.7 en de hoofdstukken 3 tot en met 5, met uitzondering van bepalingen:
a. waarin activiteiten als milieubelastende activiteiten, lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of lozingsactiviteiten op een zuiveringtechnisch werk worden aangewezen; en
b. over meldingen.
2. Met een maatwerkvoorschrift of een vergunningvoorschrift kan worden afgeweken van afdeling 2.7 en de hoofdstukken 3 tot en met 5, tenzij anders is bepaald.
…
5. Op het stellen van een maatwerkvoorschrift over een milieubelastende activiteit zijn de beoordelingsregels en de bepalingen over vergunningvoorschriften in de artikelen 8.9 tot en met 8.25a, 8.26, tweede tot en met vierde lid, 8.27, 8.28, 8.30, 8.31, 8.33, 8.34, eerste lid, 8.40, 8.41, 8.73 en 8.98 tot en met 8.100 van het Besluit kwaliteit leefomgeving en afdeling 8.3 van het Omgevingsbesluit van overeenkomstige toepassing.
artikel 3.4
1. Als milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 2.1 wordt aangewezen het exploiteren van een stookinstallatie met een nominaal thermisch ingangsvermogen van meer dan 100 kW.
artikel 3.5
1. Het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een milieubelastende activiteit te verrichten, geldt voor de milieubelastende activiteit, bedoeld in artikel 3.4, voor zover het gaat om het exploiteren van een stookinstallatie met een nominaal thermisch ingangsvermogen van meer dan 100 kW, waarin een andere stof wordt verstookt dan:
a. aardgas;
b. propaangas;
c. butaangas;
d. vergistingsgas;
e. biodiesel die voldoet aan NEN-EN 14214;
f. lichte olie;
g. halfzware olie;
h. gasolie;
i. rie-biomassa en pellets gemaakt uit rie-biomassa, voor zover wordt gestookt in een stookinstallatie met een nominaal thermisch ingangsvermogen van minder dan 15 MW; en
j. waterstof.
artikel 3.6
1. Bij het verrichten van de activiteit, bedoeld in artikel 3.4, en een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam die daarbij wordt verricht, wordt voldaan aan de regels over:
a. een grote stookinstallatie, bedoeld in paragraaf 4.3;
b. een kleine en middelgrote stookinstallatie voor standaard brandstoffen, bedoeld in paragraaf 4.126; en
c. een middelgrote stookinstallatie voor niet-standaard brandstoffen, bedoeld in paragraaf 4.127.
2. Ook wordt voldaan aan de regels over:
a. de kosten-batenanalyse energie-efficiëntie, bedoeld in paragraaf 5.2.3;
b. zeer zorgwekkende stoffen, bedoeld in paragraaf 5.4.3, voor zover de activiteiten als vergunningplichtig zijn aangewezen in artikel 3.5; en
c. emissies in de lucht, bedoeld in paragraaf 5.4.4, voor zover de activiteiten als vergunningplichtig zijn aangewezen in artikel 3.5.
artikel 3.128
1. Als milieubelastende activiteiten als bedoeld in artikel 2.1 worden aangewezen:
…
d. het maken en bewerken van voedingsmiddelen voor landbouwhuisdieren of dieren die worden gehouden voor hun pels;
artikel 3.131
Het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een milieubelastende activiteit te verrichten, geldt voor de milieubelastende activiteiten, bedoeld in artikel 3.128, voor zover het gaat om het exploiteren van een andere milieubelastende installatie voor het maken of bewerken van voedingsmiddelen voor landbouwhuisdieren of dieren die worden gehouden voor hun pels.
artikel 3.132
1. Bij het verrichten van de activiteiten, bedoeld in artikel 3.128, en lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam die daarbij worden verricht, wordt voldaan aan de regels over:
…
2. …
3. Ook wordt voldaan aan de regels over:
…
e. emissies in de lucht, bedoeld in paragraaf 5.4.4;
artikel 5.30
-
Voor de emissie in de lucht zijn de emissiegrenswaarden vanuit alle puntbronnen per stof of stofklasse de waarden, bedoeld in tabel 5.30, gemeten in een eenmalige, periodieke of continue meting.
-
Het eerste lid is niet van toepassing als de emissie de ondergrens, bedoeld in tabel 5.30, niet overschrijdt.
|
Tabel 5.30 Emissiegrenswaarden |
||
|
Stof of stofklasse |
Emissiegrenswaarde in ng/Nm3 of mg/Nm3 of ng TEQ/Nm3 |
Ondergrens per puntbron in kg/jaar of mg TEQ/jaar |
|
Zwaveldioxide |
50 mg/Nm3 |
1.000 kg/jaar |
|
S |
3 mg/Nm3 |
100 kg/jaar |
artikel 5.38b
1. Tot vier jaar na de inwerkingtreding van dit besluit zijn de emissiegrenswaarden voor stikstofoxide, waterstofchloride, waterstoffluoride en ammoniak en voor de stofklassen ERS, S en sA.3, bedoeld in artikel 5.30, niet van toepassing op emissies naar de lucht, mits die activiteit naar aard en omvang niet verschilt van de activiteit zoals die werd verricht voor de inwerkingtreding van dit besluit. Tot de eerstgenoemde datum gelden in dat geval de emissiegrenswaarden voor stikstofoxide, waterstofchloride, waterstoffluoride, ammoniak en voor de stofklassen ERS, S en sA.3 zoals opgenomen in tabel 5.38b.
|
Tabel 5.38b Emissiegrenswaarden |
||
|
Stof of stofklasse |
Emissiegrenswaarde in ng TEQ/Nm3 of mg/Nm3 |
Ondergrens per puntbron in kg/jaar of mg TEQ/jaar |
|
S |
5 mg/Nm3 |
100 kg/jaar |
Besluit kwaliteit leefomgeving
artikel 8.26
1. Aan een omgevingsvergunning worden voorschriften verbonden die emissiegrenswaarden inhouden voor de stoffen, bedoeld in bijlage II bij de richtlijn industriële emissies, en voor andere stoffen die in significante hoeveelheden kunnen vrijkomen en die direct of door overdracht tussen het water, de bodem of de lucht milieuverontreiniging kunnen veroorzaken.
artikel 8.28
1. Aan een omgevingsvergunning kunnen voorschriften worden verbonden die inhouden dat, in afwijking van artikel 8.27, eerste, tweede, vierde en vijfde lid, en onverminderd artikel 8.30, derde lid, in specifieke gevallen minder strenge emissiegrenswaarden worden vastgesteld, als het halen van de met de beste beschikbare technieken geassocieerde emissieniveaus zou leiden tot buitensporig hogere kosten in verhouding tot de milieuvoordelen als gevolg van:
a. de geografische ligging of de lokale milieuomstandigheden van de plaats waar de activiteit wordt verricht; of
b. de technische kenmerken van de activiteit.
2. De beoordeling of sprake is van buitensporig hogere kosten in verhouding tot de milieuvoordelen vindt plaats volgens bij ministeriële regeling gestelde regels.
Omgevingsregeling
Artikel 9.7
Bij de beoordeling of sprake is van buitensporig hogere kosten in verhouding tot de milieuvoordelen, bedoeld in artikel 8.28, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving, wordt bij emissies naar de lucht de methode, bedoeld in bijlage XXX, gebruikt.