Meststoffenwet: artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk en artikel 23, derde en zesde lid. Europees…

zaaknummer: 20/556

en

Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Op 12 november 2018 heeft verweerder zijn primaire besluit herzien (het herzieningsbesluit) en het fosfaatrecht van appellante verhoogd.

Bij besluit van 11 mei 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 20 mei 2021 heeft appellante haar beroep nader aangevuld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2021. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

- melk- en kalfkoeien (alle koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden; ook koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken), met diernummer 100;

- jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar, met diernummer 101;

- jongvee van ouder dan 1 jaar (alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren), met diernummer 102.

Indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriele regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), wordt ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw het fosfaatrecht door de minister bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.

Appellante exploiteert een melkveebedrijf met meerdere locaties (UBN’s). De eerste locatie aan de [adres 1] te [plaats 1] (UBN [… 1] ) betreft de melkveelocatie met bijbehorend jongvee en opfok van fokstieren. De tweede locatie aan de [adres 2] (UBN [… 2] ) betreft een jongveelocatie waar ook enkele fokstiertjes aanwezig kunnen zijn en op de derde locatie (UBN [… 3] ) is de vleesveetak van appellante, waar vleesstieren worden afgemest voor de slachterij. Per 17 december 2016 heeft appellante het bedrijf V.O.F. [naam 3] met UBN [… 4] te [plaats 2] overgenomen.

Op 1 november 2010 heeft appellante met [naam 4] ( [naam 4] ) een opfokovereenkomst gesloten voor een periode van 4 jaar. Deze periode liep eind 2014 af.
Tot begin 2015 fokte appellante nog pinken op voor [naam 4] . De opfok vond plaats in een stal (stal 2) die vanaf eind 2014 tot begin 2016 is omgebouwd naar een melkveestal met een eigen melkrobot. Alle pinken die eigendom waren van [naam 4] zijn in de periode van
6 november 2014 tot begin januari 2015 afgevoerd van het bedrijf van appellante en teruggegaan naar [naam 4] . De stal was op 2 juli 2015 niet in gebruik.

Op 1 april 2014 hield appellante 62 melk- en kalfkoeien en 212 stuks jongvee op haar bedrijf. Op 1 april 2015 waren dat 93 melk- en kalfkoeien en 153 stuks jongvee en op 2 juli 2015 hield appellante 124 melk- en kalfkoeien en 169 stuks jongvee op haar bedrijf.

Appellante heeft aangevoerd dat verweerder de knelgevallenregeling niet op een juiste wijze heeft toegepast. Appellante wijst erop dat de melding bijzondere omstandigheden (bouwwerkzaamheden) specifiek is aangevraagd voor diercategorie 102. De overige diercategorieën zijn niet door de bijzondere omstandigheid beïnvloed. De melkproductie is evenmin door de bijzondere omstandigheid beïnvloed. Verweerder heeft ten onrechte voor de gehele melkveestapel de alternatieve peildatum 6 november 2014 als uitgangspunt genomen. Verweerder is daarbij uitgegaan van een onjuist aantal dieren in diercategorie 101 en hij heeft ten onrechte niet de melkproductie van 2014 gebruikt. Bovendien zijn er op het overgenomen bedrijf op 2 juli 2015 nog twee kalveren afgevoerd, die ten onrechte nog niet in de berekening zijn meegenomen. Volgens appellante is daardoor 1.832 kg fosfaatrecht te weinig aan haar toegekend.

Appellante voert verder aan dat de 16 fokstiertjes, die zij op de eerste en tweede locatie van haar bedrijf hield, worden ingezet bij het beweiden van koppels jongvee en daarom in diercategorie 101 vallen. Ook voor deze fokstiertjes zouden fosfaatrechten moeten worden toegekend.

In reactie op het verweerschrift heeft appellante nog aangevoerd dat zij op 1 november 2010 met [naam 4] een opfokovereenkomst heeft gesloten voor een periode van 4 jaar. Deze periode liep eind 2014 af. Tot en met januari 2015 heeft zij nog 125 pinken opgefokt voor [naam 4] . Deze opfok van pinken vond plaats in de oude ligboxenstal (stal 2) op haar locatie aan de [adres 1] . Vanaf 6 november 2014 zijn er geen nieuwe dieren van [naam 4] meer aangevoerd en is het aantal pinken in opfok afgenomen. Op 7 januari 2015 zijn de laatste pinken in opfok teruggegaan naar [naam 4] . De locatie [adres 2] betreft een huurlocatie. Hier wordt een deel van het jongvee voor eigen opfok van appellante opgefokt, zodat op de [adres 1] meer ruimte is om melkkoeien te houden. De groei van het aantal melk- en kalfkoeien heeft plaatsgevonden in de oude stierenstal (stal 1) die in juni 2014 in gebruik is genomen. Deze stijging in het aantal melkkoeien zou ook hebben plaatsgevonden op het moment dat de jongvee-opfokovereenkomst nog was doorgelopen en had geen verband met de daling van het aantal dieren in diercategorie 102. Volgens appellante kan er geen sprake zijn van een dubbeltelling op haar bedrijf, omdat 125 dieren zijn afgevoerd naar [naam 4] . Appellante wijst erop dat zij geen niet-gerealiseerde uitbreidingen claimt, maar dat zij een compensatie vraagt voor de diercategorie 102 voor het vanwege bouwwerkzaamheden niet kunnen benutten van de stal waar 125 pinken in werden gehuisvest. Met betrekking tot de fokstiertjes voert appellante nog aan dat een dier gedurende het opfokproces als niet geschikt kan worden aangemerkt. Het betreffende dier verhuist dan naar de afmeststal. Dit verklaart ook dat er een dier na enkele maanden naar UBN [… 3] is afgevoerd. Volwassen stieren zijn vaak onbetrouwbaar en worden gevaarlijk. In de praktijk worden daarom vaak jonge stieren l,5-2,5 jaar ingezet tussen de koeien en het jongvee. De 'gepensioneerde' fokstieren worden na hun gedane arbeid nog verder afgemest voor de slacht. Om die reden worden de dieren voor een korte periode overgezet naar UBN [… 3] , waarna ze uiteindelijk geslacht worden. Abusievelijk zijn in de gecombineerde opgave van 2014 en 2015 geen fokstieren vermeld. Aan de hand van de overzichten die CRV destijds aanleverde zijn deze opgaven door de adviseur van appellante ingevuld. Achteraf bleek dat CRV bij het UBN [… 1] de instellingen niet goed had staan. Een aantal dieren zijn in die periode onterecht in een vleescategorie terecht gekomen, terwijl dit dieren waren die, vanwege de strikte scheiding die appellante aanhoudt tussen melk- en vleesvee, volledig voor melkvee bestemd waren. In de loop van 2017 is deze fout door CRV hersteld.

Ten slotte verzoekt appellante aan haar een vergoeding toe te kennen wegens de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

Verweerder merkt allereerst op dat twee kalfjes (categorie 101) van het door appellante overgenomen bedrijf ten onrechte niet in de berekening van het fosfaatrecht van appellante zijn betrokken. Verweerder stelt zich op alsnog op het standpunt dat ook voor deze dieren aan appellante fosfaatrechten dienen te worden toegekend. Het aantal melk- en kalfkoeien blijft hierdoor 63 en het aantal stuks jongvee komt hiermee op 42 (23 dieren in categorie 101 en 19 dieren in categorie 102). Verweerder verzoekt het College om het aantal fosfaatrechten voor het door appellante overgenomen bedrijf vast te stellen op 3.098 kg na generieke korting.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de stiertjes jonger dan 1 jaar terecht niet heeft meegerekend in diercategorie 101, omdat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze stiertjes - ook niet op de alternatieve peildatum 6 november 2014 - werden gehouden voor de melkveehouderij. Volgens verweerder blijkt uit de Gecombineerde opgaven van 2014 en 2015 dat de mannelijke dieren als jongvee voor de vleesproductie zijn opgegeven. Verweerder heeft daarom gekeken naar wat er precies met de stiertjes is gebeurd, die appellante hield op peildatum 2 juli 2015. Uit de l&R-gegevens blijkt dat het overgrote deel van de stiertjes naar het vleesvee-UBN zijn gaan op 2 tot 2,5 jarige leeftijd en één zelfs al na een paar maanden.

Verweerder is verder van mening dat hij de knelgevallenregeling op een juiste wijze heeft toegepast en dat hij niet hoefde uit te gaan van twee verschillende peildata. Volgens verweerder heeft appellante onvoldoende aangetoond dat de bijzondere omstandigheid (verbouwing) enkel van invloed is geweest op de aanwezige pinken. Zo is het verweerder niet duidelijk geworden welke stal op welke locatie precies is verbouwd. Daarnaast acht verweerder van belang dat hoewel het aantal pinken (diercategorie 102) op peildatum 2 juli 2015 aanzienlijk lager is dan op 6 november 2014, het aantal melk- en kalfkoeien een tegengestelde ontwikkeling heeft meegemaakt. Het aantal dieren in diercategorie 100 is gestegen van 94 stuks op 6 november 2014 naar 124 stuks op de peildatum. Hetzelfde geldt voor de aantallen in diercategorie 101: van 49 naar 113 stuks. Verder meent verweerder dat het gebruik van twee peildata zou leiden tot het toekennen van dubbele fosfaatrechten voor een aantal dieren.

Verweerder heeft erkend dat hij is uitgegaan van onjuiste dieraantallen op de peildatum. Het College zal het beroep al om die reden gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Het College zal aan de hand van de door appellante aangevoerde beroepsgronden beoordelen of zij zelf in de zaak kan voorzien.

Ten aanzien van de 15 fokstiertjes jonger dan 1 jaar waarvoor geen fosfaatrechten zijn toegekend, overweegt het College als volgt. Uit artikel 23, derde lid, van de Msw volgt dat de toekenning van fosfaatrechten plaats vindt op grond van het op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige melkvee. De bestemming die een dier op de peildatum had, is dus bepalend voor de vraag of het dier moet worden aangemerkt als melkvee, en bijgevolg moet worden betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. Of die bestemming na de peildatum wijzigt, is niet relevant. In beginsel geldt daarbij de registratie van het dier op de peildatum als uitgangspunt, mits de dieren krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren zijn geregistreerd, tenzij aannemelijk wordt gemaakt dat die registratie niet juist was (zie de uitspraak van het College van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:244, onder 4.4 en 6.3). In dit geval staat tegenover het CRV-overzicht en de I&R-gegevens op de peildatum (en in 2014) waarbij de betreffende dieren in categorie 101 respectievelijk als gehouden op het “melkvee-UBN “ staan geregistreerd, de opgave van diezelfde dieren in de gecombineerde opgave 2015 (en 2014) als “ander jongvee voor de vleesproductie”. Voor deze opgave heeft appellante een verklaring gegeven. Verder heeft appellante ter zitting uitvoerig toegelicht waarom er 15 fokstiertjes werden gehouden, op welke wijze er wordt omgegaan met de dieren en waarom deze fokstieren na 2-2,5 jaar naar de vleesveetak van appellante verhuizen. Gezien de registraties, de strikt gescheiden bedrijfsvoering die appellante hanteert en de toelichting van appellante, acht het College het voldoende aannemelijk dat de fokstiertjes die appellante op de peildatum 2 juli 2015 op de eerste (melkvee) en tweede (jongvee) locatie van haar bedrijf hield, op dat moment waren bestemd voor de melkveehouderij. Deze beroepsgrond slaagt. Voor de 15 fokstiertjes moeten alsnog fosfaatrechten aan appellante worden toegekend. Aangezien appellante in haar beroepschrift onweersproken heeft gesteld dat het gaat om dieren in diercategorie 101, zal het College uitgaan van die diercategorie.

Niet in geschil is dat verweerder appellante heeft aangemerkt als knelgeval en haar fosfaatrecht op die grond heeft verhoogd. De discussie tussen partijen spitst zich nog toe op de vraag of verweerder daarbij had moeten uitgaan van twee verschillende peildata, namelijk een voor de melk- en kalfkoeien (diercategorie 100) en jongvee jonger dan een jaar (diercategorie 101) en een voor de pinken (diercategorie 102). Ter zitting is duidelijk geworden dat in stal 2 alleen jongvee in opfok werd gehouden tot de opfokovereenkomst die appellante met [naam 4] heeft gesloten, eind 2014 afliep. Daarna zijn de 125 dieren in opfok van [naam 4] teruggekeerd naar [naam 4] . Appellante heeft ter zitting verklaard dat zij eind 2014 besloten heeft om de overeenkomst niet te verlengen en de stal te verbouwen tot een melkveestal. Ten aanzien van de uitbreiding van het melkvee in de periode van verbouwing, heeft appellante verklaard - en gaat het College ervan uit - dat dat heeft plaatsgevonden in stal 1, die al geschikt was voor het houden van melkvee. De 61 stuks eigen jongvee in opfok zijn elders in het bedrijf ondergebracht. Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, leidt het hanteren van twee verschillende peildata in dit geval, anders dan in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 11 augustus 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:528), tot dubbeltelling omdat een belangrijk deel van de dieren die op de alternatieve peildatum in categorie 101 viel (ruim 40 zoals verweerder ter zitting heeft gesteld en door appellante niet weersproken is), op de peildatum in categorie 100 valt en dus, bij het hanteren van verschillende peildata voor categorie 102 dieren enerzijds en categorie 100 dieren anderzijds, tweemaal fosfaatrechten voor hetzelfde dier wordt vastgesteld. Daarnaast hecht het College belang aan de omstandigheid dat onvoldoende aannemelijk is geworden dat in de stal op de peildatum jongvee gehouden zouden zijn als toen niet net de verbouwing had plaatsgevonden. De verbouwing is begonnen na de afloop van het jongvee-opfokcontract en er is niet van een opvolgend jongvee-opfokcontract gebleken. Ook werd de stal verbouwd voor het houden van melkkoeien en niet voor jongvee. Een ander moment van verbouwing had niet meer jongvee opgeleverd. De knelgevallenregeling is niet bedoeld voor het vaststellen van dieren (in dit geval jongvee) die er op de peildatum niet zijn, maar ook niet geweest zouden zijn (“fictieve dieren”) in het geval de bijzondere omstandigheid zich niet had voorgedaan. Naar het oordeel van het College is er, gezien deze omstandigheden, geen aanleiding om twee peildata te hanteren, teneinde, zoals in de eerder genoemde zaak, de situatie zoals die zonder de bijzondere omstandigheid zou zijn geweest, het best te benaderen. Verweerder heeft de knelgevallenregeling op de juiste wijze toegepast.

Appellante heeft verzocht haar immateriële schade te vergoeden, wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het College stelt vast dat die termijn inderdaad is overschreden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.

Verweerder heeft het bezwaarschrift op 14 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met bijna 17 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is in dit geval dus aan verweerder toe te rekenen. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van
€ 1.500,- aan appellante.

Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het aantal fosfaatrechten voor de door appellante op de peildatum 2 juli 2015 gehouden 15 fokstieren wordt vastgesteld op
(15 x 9,6 =) 144 kg en het aantal fosfaatrechten voor het door appellante overgenomen bedrijf na korting wordt vastgesteld op 3.098 kg.

Het College ziet aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).

In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van
€ 748,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn aan verweerder is toe te rekenen, zal verweerder in de proceskosten van appellante worden veroordeeld.

Het College:

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2021.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.