Bij besluit van 22 maart 2024 heeft de burgemeester van Leidschendam-Voorburg de aanvraag van [appellant] om…

202505332/1/A3.

Datum uitspraak: 21 oktober 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend in Leidschendam, gemeente Leidschendam-Voorburg,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 augustus 2025 in zaak nr. 24/8647 in het geding tussen:

[appellant]

en

de burgemeester van Leidschendam-Voorburg.

Procesverloop

Bij besluit van 22 maart 2024 heeft de burgemeester de aanvraag van [appellant] om afgifte van een reisdocument voor vreemdelingen niet in behandeling genomen.

Bij besluit van 12 september 2024 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 19 augustus 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 september 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.J.A. Bakker, advocaat in Den Haag, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.H. Norde, advocaat in Den Haag, en S. Rosenfellner, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       [appellant] staat sinds 16 januari 2001 in de Basisregistratie personen (brp) ingeschreven als [appellant], geboren op [geboortedatum 1] 1978 in Ikuthu, Sudan. Hij heeft op naam van [appellant] een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd en een verblijfspas die geldig is tot 8 april 2027. Op 23 januari 2024 heeft [appellant] de burgemeester gevraagd hem een reisdocument voor vreemdelingen (een zogenoemd vreemdelingenpaspoort) als bedoeld in artikel 14 van de Paspoortwet (Pw) te verstrekken. [appellant] stelt dat hij [persoon] is, geboren op [geboortedatum 2] 1968, in Ibadan, Nigeria. Ter onderbouwing van het verzoek heeft [appellant] een geldig en authentiek bevonden Nigeriaans paspoort, op naam van [persoon], overgelegd, dat geldig is tot 2 maart 2028. Op de zitting bij de Afdeling heeft hij verduidelijkt dat het de bedoeling is een vreemdelingenpaspoort aan te vragen op naam van [appellant]. Hij is overigens al eerder in het bezit geweest van een Nederlands vreemdelingenpaspoort, op naam van [appellant].

2.       De burgemeester heeft de aanvraag voorgelegd aan de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Buitenlandse Zaken. De minister van Justitie en Veiligheid heeft bij monde van de Immigratie- en Naturalisatiedienst laten weten dat er bedenkingen zijn op grond waarvan niet wordt voldaan aan de vereisten van artikel 40, vijfde lid, van de Pw en [appellant] derhalve niet voor een vreemdelingenpaspoort in aanmerking komt. De minister van Buitenlandse Zaken heeft laten weten dat hij pas een positief advies geeft als de identiteitsgegevens overeenkomen met de gegevens die zijn geregistreerd in de brp en ook vermeld staan op de verblijfspas. Eerder geeft hij geen positief advies voor het afgeven van een vreemdelingenpaspoort op een nieuwe identiteit. Volgens de burgemeester lijkt het erop dat [appellant] twee verschillende identiteiten gebruikt en daarom bestaat twijfel over zijn identiteit en nationaliteit. Bij besluit van 22 maart 2024 heeft de burgemeester de aanvraag om die reden niet in behandeling genomen. Bij besluit van 12 september 2024 is de burgemeester daarbij gebleven.

Hoger beroep

3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester gehouden was de aanvraag niet in behandeling te nemen. Hij voert hiertoe aan dat artikel 40, vijfde lid, van de Pw voorschrijft dat de adviezen van de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Buitenlandse Zaken in overeenstemming met elkaar moeten zijn, en dat dat nu niet het geval is. De beide ministers hadden daarom met elkaar in contact moeten treden om de adviezen met elkaar in overeenstemming te brengen. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] gewezen op het door de IND ingevulde C1-formulier waarin staat dat overleg met de minister van Buitenlandse Zaken noodzakelijk is. Dat bevestigt volgens hem dat overleg nodig is en dat impliceert dat de adviezen van de beide ministers met elkaar in overeenstemming moeten zijn. Verder voert [appellant] aan dat de burgemeester nader onderzoek had moeten doen om de nodige zekerheid te verschaffen over zijn identiteit. Op grond van artikel 28, eerste lid, van de Pw heeft de burgemeester namelijk de verantwoordelijkheid voor het verschaffen van de nodige zekerheid over de identiteit van de aanvrager. Op grond van het tweede lid van dat artikel kan de aanvrager worden verzocht om de nodige bewijsstukken over te leggen. Dat heeft de burgemeester nagelaten. Verder wijst hij op artikel 12, vierde lid, van de Paspoortuitvoeringsregeling 2001 (PUN), waarin staat dat wanneer onzekerheid bestaat over de identiteitsgegevens van de aanvrager, daarnaar een gericht onderzoek wordt ingesteld. Ook dit heeft de burgemeester niet gedaan, aldus [appellant].

3.1.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank, onder verwijzing naar de geschiedenis van totstandkoming van artikel 14 van de Pw, terecht heeft overwogen dat verstrekking van reisdocumenten aan vreemdelingen, die onderdaan zijn van een ander land, slechts in uitzonderlijke situaties zal plaatsvinden, omdat een dergelijke verstrekking naar internationale opvattingen een inbreuk maakt op de soevereiniteit van een andere staat.

3.2.    De minister van Justitie en Veiligheid heeft bij het beoordelen van de aanspraak gewezen op bedenkingen tegen de afgifte van het vreemdelingenpaspoort en de minister van Buitenlandse Zaken heeft kenbaar gemaakt slechts positief te adviseren als de opgegeven gegevens overeenkomen met de gegevens in de basisregistratie personen.

3.3.    Uit de toelichting op de wijziging bij de PUN (Stcrt. 2018, 33030) blijkt dat de ministers vanuit verschillende doeleinden beoordelen. De minister van Justitie en Veiligheid beoordeelt of er op verblijfsrechtelijke gronden bedenkingen bestaan tegen het verstrekken van een reisdocument en de minister van Buitenlandse Zaken beoordeelt of er bedenkingen bestaan in het licht van de internationale betrekkingen. In punt 5.3 van de PUN wordt uiteengezet, dat als de minister van Justitie en Veiligheid of de minister van Buitenlandse Zaken van oordeel is dat er bedenkingen zijn, de uitgevende autoriteit, de burgemeester, besluit de aanvraag buiten behandeling te stellen. Zoals uit artikel 40, vijfde lid, van de Pw volgt kan het gevraagde reisdocument alleen verstrekt worden als beide bewindslieden van oordeel zijn dat aan de voorwaarden is voldaan. Uit deze bepaling noch uit de toelichting bij de PUN volgt dat de ministers met elkaar in overleg moeten treden om tot overeenstemming te komen. Als één van beide ministers vaststelt dat niet aan de voorwaarden voor afgifte van een vreemdelingenpaspoort is voldaan, kan de burgemeester het reisdocument niet verstrekken. De verwijzing van [appellant] naar het C1-formulier, daargelaten wat de betekenis daarvan is, doet hier niet aan af, omdat aan het formulier in het licht van de Pw en de PUN geen doorslaggevende betekenis toekomt. De burgemeester was daarom gehouden om de aanvraag niet in behandeling te nemen.

3.4.    Het betoog slaagt niet.

3.5.    Wat betreft het beroep op artikel 12, vierde lid, van de PUN, overweegt de Afdeling dat de bewijslast in beginsel bij [appellant] ligt. Dit volgt uit artikel 28, tweede lid, van de Pw. [appellant] heeft enkel een Nigeriaans paspoort overgelegd, dat bij de beoordeling is betrokken. Daarmee is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de burgemeester onder de gegeven omstandigheden niet gehouden was om verder gericht onderzoek te doen. De stelling van [appellant] dat de burgemeester hem had moeten verzoeken aanvullende bewijsstukken over te leggen, volgt de Afdeling dan ook niet. De volgordelijke manier waarop [appellant] de gewenste rechtspositie eventueel zou kunnen bereiken, is door eerst de procedure tot wijziging van zijn gegevens in de brp te doorlopen en vervolgens, op basis van de gewijzigde gegevens, een vreemdelingenpaspoort aan te vragen. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] toegelicht dat een procedure om zijn identiteit op grond van de brp te wijzigen op dit moment nog loopt.

3.6.    Het betoog slaagt niet.

Conclusie

4.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

5.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.

w.g. Van Ravels

voorzitter

w.g. Van de Sluis

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2026

802-1050

 

BIJLAGE

 

Paspoortwet

Artikel 14

Aan andere in het Europese of Caribische deel van Nederland, dan wel Aruba, Curaçao of Sint Maarten toegelaten vreemdelingen dan bedoeld in de artikelen 11, 12 en 13, die geen reisdocument van een ander land kunnen verkrijgen dan wel die kunnen aantonen dat van hen redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat zij van een ander land een reisdocument aanvragen, kan binnen de grenzen bij deze wet bepaald, een reisdocument voor vreemdelingen worden verstrekt.

Artikel 28

1. De in artikel 26 bedoelde autoriteit verschaft zich de nodige zekerheid over de identiteit en de nationaliteit van de aanvrager, en indien deze geen Nederlander is, tevens met betrekking tot diens verblijftitel.

2. De aanvrager kan worden verzocht in verband met het in het eerste lid bedoelde onderzoek de nodige bewijsstukken over te leggen.

(…).

Artikel 40

(…)

Verstrekking van een reisdocument op grond van artikel 12, 14 of 15 aan een persoon die in een openbaar lichaam is toegelaten, vindt slechts plaats nadat Onze Minister van Justitie in overeenstemming met Onze Minister van Buitenlandse Zaken heeft vastgesteld dat aan de voorwaarden voor een aanspraak in de genoemde artikelen is voldaan.

(…).

Paspoortuitvoeringsregeling 2001

Artikel 12. Vaststelling aanspraken op reisdocumenten als bedoeld in de artikelen 12, 14 en 15, tweede lid, van de wet

(…)

4. Indien de in de basisadministratie opgenomen gegevens afwijken van de gegevens die omtrent de aanvrager in zijn verblijfsdocument of in de vreemdelingenadministratie zijn opgenomen dan wel anderszins onzekerheid bestaat over deze gegevens, wordt daarnaar een gericht onderzoek ingesteld.

(…).

Regeling van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 6 juni 2018 nr. 2018-0000338062, houdende de wijziging van de procedure voor de aanvraag van een reisdocument voor vluchtelingen of voor vreemdelingen als bedoeld in artikel 12, 14 en 15, tweede lid, van de Paspoortwet

2. Recht op een reisdocument

Het recht op een reisdocument vloeit voort uit het grondrecht dat ieder het recht heeft het land te verlaten (artikel 2, vierde lid, Grondwet). Dit grondrecht ziet op ‘ieder’; derhalve kunnen ook niet-Nederlanders recht hebben op een reisdocument (niet zijnde een nationaal paspoort waarin de nationaliteit van de houder als Nederlandse wordt vermeld). De Paspoortwet regelt onder welke voorwaarden personen recht hebben op een reisdocument. Ingevolgde artikel 40 van de Paspoortwet stelt de Minister van Justitie en Veiligheid in overeenstemming met de Minister van Buitenlandse Zaken vast of er sprake is van een rechtmatige aanspraak op een reisdocument als bedoeld in de artikelen 12, 14 en 15, tweede lid, van de Paspoortwet. De Minister van Justitie en Veiligheid maakt een afweging over de verblijfstitel en mogelijk andere verblijfsrechtelijke bedenkingen. De Minister van Buitenlandse Zaken toetst bedenkingen in verband met internationale betrekkingen. De nadere uitwerking van de procedure voor de vaststelling van de aanspraak op een reisdocument is in de paspoortuitvoeringsregelingen opgenomen.

5.3. Besluit omtrent aanspraak, aanvraag en verstrekking

De constatering van een gebrek door de uitgevende autoriteit in onderdeel 1, het bericht dat er bedenkingen zijn van de Minister van Justitie en Veiligheid in onderdeel 2a of het bericht dat er bedenkingen zijn van de Minister van Buitenlandse Zaken in onderdeel 2b leiden ertoe dat er geen aanspraak op een reisdocument bestaat. De uitgevende autoriteit neemt in deze gevallen een besluit tot het buiten behandeling stellen van de aanvraag in verband met het ontbreken van een aanspraak (artikel 39 PUN). De uitgevende autoriteit volgt hierbij het bindend advies van de Minister van Justitie en Veiligheid of de Minister van Buitenlandse Zaken.