Bij besluit van 18 april 2023 heeft de minister van Klimaat en Groene Groei aan Kantrade B.V. een…

202503682/1/A2.

Datum uitspraak: 28 oktober 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de vereniging Windkoepel Groen, gevestigd in Dronten,

appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 16 mei 2025 in zaak nrs. 23/5003, 23/5750, 24/1170 en 24/1172 in het geding tussen:

Windkoepel Groen

en

de minister van Klimaat en Groene Groei.

Procesverloop

23/5003

Bij besluit van 18 april 2023 heeft de minister aan Kantrade B.V. een tegemoetkoming in planschade van € 6.000,00 toegekend.

Bij besluit van 4 september 2023 heeft de minister het door Windkoepel Groen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

23/5750

Bij besluit van 18 april 2023 heeft de minister aan [partij A] en [partij B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [partij A]) een tegemoetkoming in planschade van € 7.250,00 toegekend.

Bij besluit van 9 oktober 2023 heeft de minister het door Windkoepel Groen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

24/1170

Bij besluit van 27 september 2023 heeft de minister aan [partij C] en [partij D] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [partij C]) een tegemoetkoming in planschade van € 6.250,00 toegekend.

Bij besluit van 16 januari 2024 heeft de minister het door Windkoepel Groen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

24/1172

Bij besluit van 27 september 2023 heeft de minister aan [partij E] en [partij F] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [partij E]) een tegemoetkoming in planschade van € 7.000,00 toegekend.

Bij besluit van 16 januari 2024 heeft de minister het door Windkoepel Groen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

23/5003, 23/5750, 24/1170 en 24/1172

Bij uitspraak van 16 mei 2025 heeft de rechtbank de door Windkoepel Groen tegen de besluiten van 4 september 2023, 9 oktober 2023 en 16 januari 2024 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, voor zover daarin de stilstandsvoorziening niet is betrokken, en de rechtsgevolgen in stand gelaten.

Tegen deze uitspraak heeft Windkoepel Groen hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[partij A] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak op 1 juli 2026 op een zitting behandeld, gelijktijdig met zaken nrs. 202503543/1/A2, 202503596/1/A2, 202503598/1/A2, 202503618/1/A2, 202503665/1/A2, 202503666/1/A2 en 202503664/1/A2. Op de zitting zijn Windkoepel Groen, vertegenwoordigd door mr. C. Alekperova, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [persoon A] en [persoon B], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.H.M. Sipman, bijgestaan door mr. ing. P.W.H. Herder, deskundige, verschenen. Verder is op de zitting [partij A], bijgestaan door mr. J.T. Fuller, advocaat te Zwolle, gehoord.

Overwegingen

Achtergrond van het geschil

1.       Windkoepel Groen heeft het initiatief genomen om een windpark te realiseren in deelgebied Oost in Flevoland. De ontwikkeling voorziet in de realisatie van 90 windturbines met een opgesteld vermogen van 300 tot 400 MW en de sanering van 98 bestaande windturbines. Om de uitvoering te bewerkstelligen heeft de minister het Inpassingsplan Windplan Groen (inpassingsplan) vastgesteld. Het inpassingsplan is op 16 december 2019 in werking getreden (peildatum).

2.       Een aantal eigenaren van percelen aan de Boslaan in Park Ketelhaven meent door het inpassingsplan planschade te hebben geleden. Zij hebben daarom aanvragen om tegemoetkoming in planschade ingediend. Het gaat in deze zaak om aanvragen van:

-         Kantrade B.V., eigenaar van de woning op het perceel Boslaan 93;

-         [partij A], eigenaar van de woning op het perceel [locatie 1];

-         [partij C], eigenaar van de woning op het perceel [locatie 2] en

-         [partij E], eigenaar van de woning op het perceel [locatie 3].

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

3.       Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.

3.1.    De door Windkoepel Groen aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Advisering en besluitvorming

4.       De minister heeft adviesbureau Gloudemans B.V. ingeschakeld om te adviseren over de aanvragen om tegemoetkoming in planschade.

5.       Conform de door Gloudemans uitgebrachte adviezen van 28 maart 2023, 6 september 2023 en 7 september 2023 heeft de minister aan de aanvragers een tegemoetkoming in planschade toegekend.

Uitspraak van de rechtbank

6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de beroepsgronden van Windkoepel Groen geen concrete aanknopingspunten geven voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van de adviezen van Gloudemans. De minister mocht op die adviezen afgaan.

6.1.    Omdat de ontwikkeling deels past in het in een reeks van jaren gevoerd beleid en deels past in de ruimtelijke structuur van de omgeving, heeft de minister de omvang van het normale maatschappelijke risico terecht op 3 procent vastgesteld.

Hoger beroep

7.       Windkoepel Groen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de drempel van het normale maatschappelijke risico terecht heeft vastgesteld op 3 procent. Volgens Windkoepel Groen had de drempel moeten worden vastgesteld op 5 procent. Windkoepel Groen voert daartoe het volgende aan.

Windkoepel Groen voert aan dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat al sinds 2015 sprake is van ruimtelijk beleid dat is gericht op realisatie van windturbines in het plangebied. Windkoepel Groen wijst in dat kader op het Regioplan windenergie Zuidelijk en Oostelijk Flevoland 2015. Volgens Windkoepel Groen is een periode van 4,5 jaar voldoende lang om te kunnen spreken van een reeks van jaren planologisch gevoerd beleid. Ook voor 2015 paste de ontwikkeling in het in een reeks van jaren gevoerd beleid. De Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte bood bijvoorbeeld ruimte voor de realisatie van een windpark in het plangebied. Dat het plangebied vervolgens buiten de Structuurvisie Windenergie op Land viel, was het gevolg van een onzekerheid rondom de luchtvaartveiligheid en niet van een beleidswijziging. Ook het stiltegebied Roggebotzand en het Natuurnetwerk Nederland hebben gedurende het gehele beleidsproces geen belemmering gevormd voor de aanwijzing van het gebied voor windenergie.

Windkoepel Groen voert verder aan dat Gloudemans bij de beoordeling of de ontwikkeling past in de ruimtelijke structuur van de omgeving ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de planologische situatie. Gloudemans heeft slechts de feitelijke situatie bij de beoordeling betrokken. Volgens Windkoepel Groen past de ontwikkeling van windturbines in de ruimtelijke structuur van het agrarisch buitengebied van de provincie Flevoland, aangezien het plaatsen van windturbines veelal gebeurd in agrarisch buitengebied en de provincie Flevoland hierop beleidsmatig sterk inzet. De rechtbank heeft verder ten onrechte niet onderkend dat de afstand tussen verschillende windturbines in het polderlandschap niet relevant is voor de vraag of de ontwikkeling in de ruimtelijke structuur past. Ook had de minister geen zelfstandige betekenis mogen toekennen aan de afstand tussen de dichtstbijzijnde windturbine uit het plangebied en de woningen van de aanvragers.

-         Beoordelingskader

7.1.    Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen (uitspraak van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, rechtsoverweging 96).

7.2.    Dat een bepaalde planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, betekent op zichzelf nog niet dat deze planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 97). Of sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling, wordt namelijk los van de omstandigheden van het geval beoordeeld. Of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, wordt wel beoordeeld met inachtneming van de omstandigheden van het geval.

7.3.    Bij de beantwoording van de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 97).

7.4.    Bij de beantwoording van de vraag wat de ruimtelijke structuur van de omgeving in een concreet geval inhoudt, geldt als uitgangspunt dat deze bepaald wordt door het planologische regime dat, onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van de schadeveroorzakende planologische maatregel, gold voor de directe omgeving van het plangebied van de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 98). Aan de feitelijke inrichting van het plangebied of de directe omgeving daarvan, onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van de schadeveroorzakende planologische maatregel, komt dus in beginsel geen betekenis toe. Verder is de nieuwe ruimtelijke structuur, die is ontstaan onder het regime van de beweerdelijk schadeveroorzakende maatregel, niet van belang (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 99).

7.5.    De Afdeling heeft voor het bepalen van de hoogte van de drempel de volgende handvatten gegeven. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, aangewezen (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 100).

7.6.    De vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 109).

7.7.    Het bestuursorgaan moet deze vaststelling naar behoren motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil op grond van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is, met inachtneming van het bepaalde in het tweede lid van artikel 6.2 van de Wro (uitspraak van 6 augustus 2025, rechtsoverweging 110).

-         Reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid

7.8.    De Afdeling volgt de rechtbank in het oordeel dat de ontwikkeling deels past binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. De Afdeling overweegt daartoe ten eerste dat in de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte, op 13 maart 2012 vastgesteld door de minister van Infrastructuur en Milieu, het ruimtelijk rijksbeleid voor windenergie op land is weergegeven. In die structuurvisie is aangegeven welke gebieden op basis van de landschappelijke en natuurlijke kenmerken, alsmede de gemiddelde windsnelheid, kansrijk zijn om windenergie op te wekken. De gehele Flevopolder is als kansrijk gebied aangemerkt. In de structuurvisie staat verder dat het Rijk binnen deze gebieden in samenwerking met de provincies locaties voor grootschalige windenergie zal gaan aanwijzen. In de Structuurvisie Windenergie op Land, vastgesteld op 28 maart 2014 door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, een uitwerking van de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte, zijn concrete gebieden aangewezen die geschikt zijn voor grootschalige windturbineparken (een omvang van ten minste 100 MW). Het plangebied is hierin niet aangemerkt als gebied voor grootschalige windenergie. Vervolgens is in het Regioplan windenergie zuidelijk en oostelijk Flevoland, een provinciale en intergemeentelijke structuurvisie, onder meer vastgesteld door de gemeente Dronten, echter opgenomen dat het Regioplan ruimte biedt om in een aantal andere zones, dan de zones die in de Structuurvisie Windenergie op Land zijn aangewezen, windparken te plaatsen. Op het landschapsbeeld dat in het Regioplan is opgenomen, is te zien dat onder andere ten oosten van Dronten, in het plangebied, plaatsingszones voor windturbines zijn aangewezen. Uit het Regioplan kon worden opgemaakt dat ten noorden van de N307 windturbines zouden worden gerealiseerd. De ontwikkeling past eveneens in de Wijziging Omgevingsverordening Flevoland Windplan Groen, vastgesteld op 17 september 2019 en in werking getreden op 3 oktober 2019, waarin de plaatsingszones voor Windplan Groen zijn gerealiseerd. Daarin is het plangebied aangewezen als plaatsingszone. Gloudemans heeft terecht geconcludeerd dat het Windplan Groen deels past binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. Het windplan past niet in de Structuurvisie Windenergie op Land en de Structuurvisie Dronten 2030, maar wel binnen de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte, het Regioplan windenergie zuidelijk en oostelijk Flevoland en de Omgevingsverordening Flevoland.

7.9.    Het betoog slaagt in zoverre niet.

-         Ruimtelijke structuur

7.10.  Gloudemans heeft in haar advies geconcludeerd dat windturbines als deels passend binnen de ruimtelijke structuur van het polderlandschap dienen te worden aangemerkt. In de directe nabijheid van het plangebied zijn geen windturbines aanwezig, maar op korte afstand is wel een kleinschalige windturbine aanwezig op een agrarisch erf. Andere windturbines van enige omvang zijn aanwezig ten zuiden van de N307 en de spoorbaan (ruim 6 km ten zuiden van Ketelhaven). In het gebied waren geen windturbines aanwezig, aldus Gloudemans.

7.11.  Windkoepel Groen heeft er terecht op gewezen dat voor de beoordeling van de vraag of de ontwikkeling binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past niet de feitelijke, maar de planologische situatie bepalend is. Windkoepel Groen heeft er ook terecht op gewezen dat de ruimtelijke structuur van de omgeving van het plangebied bepalend is, en niet de ruimtelijke structuur van het plangebied zelf. Windkoepel Groen heeft echter niet onderbouwd dat onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van het inpassingsplan voor de directe omgeving van het plangebied een planologisch regime gold waarin de in het inpassingsplan voorziene ontwikkeling in het geheel past. De algemene stelling dat het plaatsen van windturbines veelal gebeurt in agrarisch buitengebied en dat de provincie Flevoland hier beleidsmatig sterk op inzet, geeft onvoldoende handvatten om tot het oordeel te komen dat het standpunt van de minister, dat de ontwikkeling deels past in de ruimtelijke structuur van de omgeving, onjuist is. Het had op de weg van Windkoepel Groen gelegen om concrete aanknopingspunten aan te reiken voor het oordeel dat de ontwikkeling in het geheel paste in de ruimtelijke structuur van de omgeving. Wat Windkoepel Groen heeft aangevoerd kan dan ook niet leiden tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.

7.12.  Gelet op wat Windkoepel Groen heeft aangevoerd, slaagt haar betoog niet.

Conclusie

8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.

9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Engele, griffier.

w.g. Willems

voorzitter

w.g. Engele

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2026

1033