Bij besluit van 1 december 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Flevoland aan Bio-energie…

202400796/1/R2.

Datum uitspraak: 28 oktober 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. Bio-energie Almere B.V., gevestigd in Ede,

2. het college van gedeputeerde staten van Flevoland,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 22 december 2023 in zaak nr. 22/155 in het geding tussen:

Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd in Nijmegen

en

het college van gedeputeerde staten van Flevoland.

Procesverloop

Bij besluit van 1 december 2021 heeft het college aan Bio-energie Almere B.V. op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) een vergunning verleend voor de bouw en exploitatie van een bio-energiecentrale op de locatie Hefbrugweg 8 in Almere (Wnb-vergunning 1).

Bij uitspraak van 22 december 2023 heeft de rechtbank het door MOB daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, Wnb-vergunning 1 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak.

Tegen deze uitspraak hebben het college en Bio-energie hoger beroep ingesteld.

MOB heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.

Bij besluit van 13 maart 2026 heeft het college aan Bio-energie Almere B.V. opnieuw een vergunning (Wnb-vergunning 2) verleend op grond van de Wnb voor de bouw en exploitatie van een bio-energiecentrale op de locatie Hefbrugweg 8 in Almere.

MOB heeft hierover een zienswijze ingediend.

Het college en Bio-energie hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 september 2026, waar Bio-energie, vertegenwoordigd door mr. F. Onrust, advocaat in Amsterdam, bijgestaan door [persoon A], [persoon B], [person C], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.J. van Winzum, advocaat in Den Haag, bijgestaan door [persoon D] en mr. H.F. Nazier, zijn verschenen.

Overwegingen

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning op grond van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 10 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

2. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

3. Bio-energie wil aan de Hefbrugweg 8 in Almere een bio-energiecentrale realiseren. De beoogde en inmiddels gedeeltelijk gerealiseerde centrale bestaat uit twee houtgestookte ketels, waarbij biogrondstof wordt ingezet als brandstof voor de productie van warmte. De warmte zal worden geleverd aan het warmtenet van Vattenfall, dat warmte levert aan (onder meer) woningen in Almere. Relevant in deze zaak is dat de twee houtgestookte ketels zorgen voor de uitstoot van stikstofoxiden (NOx), ammoniak (NH3) en zwaveldioxide (SO2). Daarnaast zorgt ook het verkeer van en naar het project voor de uitstoot van NOx. Vanwege de gevolgen van deze emissies voor een aantal Natura 2000-gebieden is voor de realisatie van de bio-energiecentrale een vergunning op grond van de Wnb nodig.

De hoger beroepen van het college en Bio-energie

4. Het college en Bio-energie betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij verlening van Wnb-vergunning 1 geen gebruik kon maken van het zogenoemde stikstofregistratiesysteem (SRSS) als bedoeld in de Regeling natuurbescherming (Rnb). Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank aan dat oordeel ten onrechte ten grondslag heeft gelegd dat tussen de bio-energiecentrale en de zogenoemde woondealprojecten, geen directe samenhang bestaat als bedoeld in artikel 2.2, aanhef en onder a, van de Rnb. Volgens het college en Bio-energie bestaat die samenhang wel en heeft de rechtbank met haar oordeel een onjuiste uitleg gegeven aan artikel 2.2, aanhef en onder a, van de Rnb. De directe samenhang is aanwezig omdat de bio-energiecentrale de woondealprojecten van warmte gaat voorzien, aldus het college en Bio-energie. Zij vinden het oordeel van de rechtbank onbegrijpelijk, omdat de SRSS juist is bedoeld om nieuwe woningbouwprojecten door te kunnen laten gaan.

5. Wnb-vergunning 1 is verleend met gebruikmaking van depositieruimte uit het SSRS zoals dat gold ten tijde van de verlening van die vergunning. Het SSRS registreert per Natura 2000-gebied de effecten van maatregelen die de stikstofdepositie moeten verminderen. Het systeem registreert ook welke depositieruimte wordt gereserveerd en toebedeeld voor het verlenen van natuurtoestemmingen.

De ruimte voor stikstofdepositie van Wnb-vergunning 1 is toebedeeld op grond van artikel 2.2, onder a, van de Regeling natuurbescherming (Rnb), omdat het college van oordeel is dat de bio-energiecentrale een noodzakelijke en direct met een aantal woningbouwprojecten in Almere samenhangende nutsvoorziening is.

5.1. De rechtbank heeft het beroep van MOB gegrond geacht, omdat de bio-energiecentrale weliswaar onderdeel vormt van de totale warmteleveringsketen in Almere en een bijdrage zal leveren aan de leveringszekerheid in Almere, maar dit nog niet betekent dat sprake is van een direct met een of meerdere woningbouwprojecten samenhangende noodzakelijke nutsvoorziening. Ook heeft de rechtbank overwogen dat het feit dat de bio-energiecentrale warmte gaat leveren aan de woondealprojecten, onvoldoende is om directe samenhang aan te nemen. Daaruit blijkt namelijk niet dat de woondealprojecten voor de warmtevoorziening afhankelijk zijn van de bio-energiecentrale en dat de centrale ten behoeve van deze projecten warmte gaat leveren. De rechtbank heeft dit in haar uitspraak gemotiveerd onder de punten 7 t/m 9.

5.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank met deze overwegingen op juiste gronden uiteengezet waarom niet gebleken is dat sprake is van een direct met een of meerdere woningbouwprojecten samenhangende noodzakelijke nutsvoorziening.

Dat, zoals het college en Bio-energie van mening zijn, het SRSS en artikel 2.2, aanhef en onder a, van de Rnb er op zijn gericht woningbouwprojecten mogelijk te maken, doet niet af aan de eis van noodzakelijkheid van de nutsvoorziening en directe samenhang met deze projecten die artikel 2.2, aanhef en onder a, van de Rnb stelt. Dit betoog geeft dan ook geen aanleiding om te oordelen dat de rechtbank de regeling onjuist heeft uitgelegd.

5.3. Het betoog van het college en Bio-energie slaagt niet.

6. Het college en Bio-energie betogen dat de rechtbank in strijd met artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het geschil niet zoveel mogelijk finaal heeft beslecht. In de eerste plaats zijn zij van mening dat de rechtbank niet mocht volstaan met een vernietiging, maar dat het dossier aanknopingspunten geeft om de rechtsgevolgen in stand te laten of een herstelmogelijkheid te bieden in de vorm van een bestuurlijke lus. Ook als de rechtbank in dit opzicht een ander oordeel was toegedaan, had de rechtbank de overige beroepsgronden kunnen en moeten beoordelen om de initiatiefnemer en het bevoegd gezag zekerheid te geven over de inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgronden.

6.1. Artikel 8:41a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief beslist. Dit houdt een verplichting voor de bestuursrechter in om de mogelijkheden hiervoor na te gaan. Het is vervolgens aan de rechtbank om te bepalen of het mogelijkheden voor definitieve geschilbeslechting aanwezig acht.

In dit geval heeft de rechtbank onder 10 en 11 van haar uitspraak overwogen waarom zij overgaat tot vernietiging van het besluit en geen aanleiding ziet om de rechtsgevolgen in stand te laten of een bestuurlijke lus toe te passen. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank met de overweging dat zonder een passende beoordeling niet is uit te sluiten dat de bio-energiecentrale significante gevolgen zal hebben voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden, tot deze beslissing is kunnen komen. Dat het college en Bio-energie deze uitkomst niet wenselijk achten, of het wenselijk vonden dat de rechtbank ook de overige beroepsgronden zou beoordelen, maakt niet dat de rechtbank hiermee artikel 8:41a van de Awb onjuist heeft toegepast.

Het betoog slaagt niet.

Het beroep van MOB tegen het besluit van 13 maart 2026

7. Het besluit van 13 maart 2026 tot verlening van Wnb-vergunning 2 is op grond van artikel 6:19, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, mede onderwerp van het geding. MOB heeft met haar zienswijze gronden tegen dit besluit ingebracht.

8. Over het betoog van MOB dat voor Wnb-vergunning 2 nieuwe documenten zijn ingediend, zodat het college dit als nieuwe aanvraag had moeten behandelen, overweegt de Afdeling als volgt. Bio-energie heeft de aangevraagde activiteiten voorafgaande aan het besluit van 13 maart 2026 niet gewijzigd. De nieuwe documenten die MOB bedoelt, betreffen een nieuwe passende beoordeling met bijlagen over de activiteit die eerder was aangevraagd. Het college hoefde dit dus niet als nieuwe aanvraag te behandelen. Het betoog slaagt niet.

9. MOB stelt verder dat voorschrift 1 weliswaar een maximale jaarvracht van verschillende soorten stikstofverbindingen voorschrijft, maar dat monitoring hiervan niet is voorgeschreven. Dit voorschrift is dus niet handhaafbaar en vormt in de praktijk geen waarborg. Ook stelt MOB dat de natuurbeoordeling en vergunning uitgaan van een onrealistisch lage bepaling van stikstofemissies door de bio-energiecentrale.

9.1. De Afdeling overweegt dat in het algemeen niet geldt dat een voorschrift slechts dan handhaafbaar is als er ook een verplichting tot monitoring hiervan in de voorschriften wordt opgenomen. MOB heeft niet onderbouwd waarom dat in dit geval anders zou zijn. Het betoog slaagt niet.

9.2. MOB onderbouwt haar standpunt over de bepaling van stikstofemissie als volgt. In de berekeningen is uitgegaan van een specifieke aanvullende dubbele afgasreinigingsinstallatie met twee SCR-stappen en een rookgascondensor. Dit zijn geen standaardonderdelen die voor alle soortgelijke projecten verplicht zijn. Dat blijkt alleen al doordat substantieel lagere emissies zijn vastgesteld dan het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) voorschrijft.

De Afdeling is van oordeel dat hiermee niet is onderbouwd dat de berekening van stikstofemissies in het rapport: "Specificaties emissies BEC Almere" van 9 juni 2021, opgesteld door Kara Energy systems, in opdracht van Bio-Energie Almere, onjuist is en het college deze daarom niet mocht volgen. MOB gaat met haar standpunt niet in op de feitelijke en theoretische uitgangspunten van deze berekeningen of op de manier waarop deze berekeningen zijn uitgevoerd. Dat onderdelen van de afgasreinigingsinstallatie geen standaardonderdelen zijn bij dit soort centrales en dat de emissies substantieel lager uitkomen dan het Bal voorschrijft, betekent op zichzelf niet dat de uitkomsten niet kloppen.

Het betoog slaagt niet.

10. MOB stelt dat de verzurende effecten van de depositie van zwavel niet op juiste wijze zijn betrokken bij de beoordeling van de gevolgen van de bio-energiecentrale voor de natuur. Het argument dat de totale depositie van zwavel is gedaald, zodat de zwaveldepositie van BEC-Almere geen effect heeft, is onjuist. Dit argument komt er namelijk op neer dat het college stelt dat de kritische depositiewaarde (KDW) te hoog zou zijn vastgesteld. Dat is niet waar en bovendien zijn deze waarden nog recent opnieuw vastgesteld, aldus MOB.

10.1. De Afdeling overweegt hierover als volgt. In de passende beoordeling en het bijbehorende rapport: "Corbijn, L. 2024: Verzurende depositieberekening Duurzame Energie Installatie Almere." van Royal Haskoning DHV van 30 oktober 2024, is een berekening opgenomen van de te verwachten depositie van stikstofverbindingen en zwaveldioxide (SO2) en zijn de gevolgen hiervan beoordeeld. De depositie van deze stoffen is apart bepaald, maar ook is de verzurende depositie van deze stoffen met elkaar gecumuleerd, rekening houdend met de omstandigheid dat SO2 een sterker verzurend effect heeft dan stikstofverbindingen. De maximale gecumuleerde verzurende depositie vindt plaats op het Natura 2000-gebied "Naardermeer" en is bepaald op afgerond 0,019 mol/ha/jr.

Daarnaast is in de passende beoordeling, in het bijzonder in hoofdstuk 5 en paragraaf 6.3, een ecologische beoordeling gemaakt van de gevolgen van stikstofdepositie (zowel de verzurende als vermestende gevolgen ) op de verschillende relevante habitattypen in de betrokken Natura 2000-gebieden, waaronder het Naardermeer. Hierover is de conclusie getrokken dat zeker is dat stikstofdepositie de natuurlijke kenmerken van de gebieden niet zal aantasten.

Vervolgens is in de passende beoordeling, in paragraaf 6.4, beoordeeld of de bijdrage van SO2 in de totale verzurende depositie van 0,019 mol/ha/jr, significant of merkbaar kan zijn. Hierover is geconcludeerd dat dit niet het geval kan zijn. In verband hiermee merkt de Afdeling op dat in die beoordeling weliswaar staat genoemd dat de neerslag van SO2 sinds de jaren 1990 sterk is gedaald, maar dat dit niet fungeert als zelfstandige argumentatie dat de verzuring door SO2 geen significante gevolgen zal hebben, zoals het college op de zitting ook heeft toegelicht. In het argument van MOB dat de daling van SO2 sinds de jaren 1990 de conclusie in de passende beoordeling niet kan dragen, bestaat geen aanleiding om de onderbouwing voor Wnb-vergunning 2 onjuist te achten.

De Afdeling is van oordeel dat de aan genoemde conclusies ten grondslag gelegde redeneringen in de passende beoordeling begrijpelijk zijn en de rapporten verder niet bestreden zijn, zodat het college zich hierop mocht baseren.

Het betoog van MOB over de verzurende effecten van zwaveldepositie slaagt niet.

11. Gelet op de voorgaande overwegingen ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding om te oordelen dat Wnb-vergunning 2 niet op goede gronden is verleend.

Conclusie en slotoverwegingen

12. De hoger beroepen van het college en Bio-energie Almere zijn ongegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen.

12.1. Het college moet de proceskosten van MOB in hoger beroep vergoeden.

12.2. Het college moet alsnog griffierecht betalen.

13. Het beroep van MOB tegen het besluit van 13 maart 2026 is ongegrond.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. verklaart het beroep van coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 13 maart 2026 ongegrond;

III. bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Flevoland een griffierecht van € 559,00 wordt geheven;

IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Flevoland tot vergoeding van bij coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 934,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. A.B. Blomberg en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.

w.g. Hoekstra

voorzitter

w.g. Scheele

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2026

723

 

Bijlage

 

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 8:41a

De bestuursrechter beslecht het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief.

Regeling natuurbescherming

Artikel 2.2

Deze paragraaf is alleen van toepassing op:

a. woningbouwprojecten, inclusief noodzakelijke en direct met het project samenhangende nutsvoorzieningen, waterhuishoudkundige maatregelen en infrastructuur en noodzakelijke voorzieningen ten behoeve van een goed woon- en leefklimaat; en (…)