Beroep tegen afwijzing aanvraag omgevingsvergunning ter legalisering dakterras ongegrond. Voldoende…

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 25/5797

en

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun aanvraag om een omgevingsvergunning ter legalisering van het dakterras op hun woning aan de [adres] . Eisers zijn het niet eens met de afwijzing van hun aanvraag. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het besluit van het college om de omgevingsvergunning te weigeren.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning mocht weigeren. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2. Eisers hebben op 23 september 2024 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het inkorten van de kap aan de achterzijde van hun woning ter legalisering van het dakterras op de derde verdieping.

Het college heeft met het besluit van 19 december 2024 de gevraagde omgevings- vergunning voor een omgevingsplanactiviteit en bouwactiviteit geweigerd. Met het bestreden besluit van 29 juli 2025 op het bezwaar van eisers is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

De rechtbank heeft het beroep op 17 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers en de gemachtigde van het college.

De rechtbank heeft het college na afloop van de zitting in de gelegenheid gesteld om nader te onderbouwen welke stukken de Adviescommissie Omgevingskwaliteit en cultureel erfgoed Den Haag (AOCE) ten grondslag heeft gelegd aan het advies. Eisers zijn in de gelegenheid gesteld om daar schriftelijk op te reageren. Omdat geen van de partijen heeft gevraagd om een tweede zitting, is het onderzoek vervolgens door de rechtbank gesloten.

3. Eisers hebben op 29 maart 2024 de woning aan de [adres] gekocht. Op dat moment was het dakterras al aanwezig en was het deel van de kap waar het hier om gaat al verwijderd. Op 28 mei 2024 is door middel van een dronecontrole van de Haagse Pandbrigade geconstateerd dat er een dakterras bij de woning van eisers was waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. De aanleiding voor dit onderzoek was een eerder verzoek tot legalisering van het dakterras dat was ingediend door de vorige eigenaar van de woning, welk verzoek op 22 augustus 2023 buiten behandeling is gesteld. Het college heeft op 15 juli 2024 een waarschuwingsbrief aan eisers verzonden waarmee zij in de gelegenheid zijn gesteld om de overtreding voor 30 september 2024 te beëindigen.

Eisers hebben op 23 september 2024 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend ter legalisering van het dakterras. Er is gevraagd om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Omgevingswet (Ow) en voor een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a van de Ow. Het college heeft de aanvraag afgewezen vanwege strijd met het Omgevingsplan gemeente Den Haag (het omgevingsplan) en met redelijke eisen van welstand, en omdat niet aannemelijk is gemaakt dat wordt voldaan aan het Besluit bouwwerken leefomgeving.

Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de aanvraag niet past binnen het omgevingsplan, waar het bestemmingsplan Duinoord deel van uitmaakt, omdat daar waar op de verbeelding een goothoogte is aangegeven een kap in stand moet worden gehouden. Het dakterras is echter zodanig aangebracht dat de kap voor een deel is verwijderd. De AOCE heeft negatief geadviseerd omdat het bouwplan onvoldoende het behoud van en de bescherming van de cultuurhistorische waarden van het rijksbeschermd stadsgezicht ‘Duinoord’ in acht neemt. Ook voldoet het bouwplan niet aan de redelijke eisen van welstand. In het omgevingsplan is geen passende afwijkingsmogelijkheid opgenomen. Het college ziet geen aanleiding om een omgevingsvergunning te verlenen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

Toetsingskader

Is er een vergunningplicht en is er een vergunning verleend?

De rechtbank vindt op grond van de stukken in het dossier, vergelijking met de aangrenzende woningen en de bespreking op de zitting aannemelijk dat de woningen in de rij waar de woning van eisers deel van uitmaakt?en dus ook de woning van eisers?in ieder geval in 1904 waren voorzien van een volledige kap. Eisers hebben een splitsingsvergunning uit 1976 overgelegd met een tekening waarop aan de achterkant van de woning, ter plaatse van het achterste deel van de kap, een buitenruimte (aangeduid als ‘plat’) te zien is. Dat maakt aannemelijk dat ergens in de periode tussen 1904 en 1976 de kap en achtergevel van de woning van eisers gedeeltelijk zijn verwijderd. Uit satellietbeelden van april 2005 volgt dat in ieder geval vanaf dat moment de huidige situatie van het dak bestaat, waarbij, vergeleken met de situatie op de tekening uit 1976, de kap zo te zien verder is verkleind en het terras vergroot. De rechtbank gaat ervan uit dat voor een ingrijpende verandering als deze, waarbij een belangrijk deel van de kap (en dus van de constructie) is verwijderd ten behoeve van een dakterras, volgens de op dat moment geldende regelgeving een vergunningsvereiste gold. De oorspronkelijke Woningwet (Stb. 1901, 158) kende immers al een verbod om zonder schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders een gebouw op te richten of geheel of gedeeltelijk te vernieuwen, en in de kern is dat verbod in opvolgende wettelijke regelingen steeds blijven bestaan. Ook volgens de hedendaagse regels in de Omgevingswet en het omgevingsplan is een omgevingsvergunning vereist voor het gedeeltelijk verwijderen van de kap, zeker gelet op het feit dat op de woning de dubbelbestemming ‘Waarde-Cultuurhistorie’ rust. Gezien het voorgaande vindt de rechtbank voldoende aannemelijk dat de gedeeltelijke verwijdering van de kap en de aanleg van het nu bestaande dakterras niet was toegestaan zonder vergunning.

Verder heeft het college naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat er geen vergunning is verleend voor het gedeeltelijk verwijderen van de kap en de aanleg van het terras. Het college heeft naar eigen zeggen archiefonderzoek verricht en heeft geen omgevingsvergunning die daartoe strekt gevonden. Eisers hebben ook geen bouw- of omgevingsvergunning overgelegd die op deze activiteiten ziet. Voor zover eisers betogen dat er impliciet met de splitsingsvergunning uit 1976 een bouwvergunning is verleend voor de aanleg van het terras, volgt de rechtbank dit niet. Hoewel uit de tekeningen bij de vergunning uit 1976 volgt dat er op dat moment al een buitenruimte op de derde etage aanwezig was, kan hieruit niet worden afgeleid dat er een vergunning is voor de het dakterras zoals dit nu feitelijk bestaat. Het ‘plat’ dat op de tekening te zien is wijkt namelijk af van de nu bestaande situatie. Bovendien kan uit het feit dat een dergelijk plat op een tekening bij een splitsingsvergunning staat aangegeven niet zonder meer worden afgeleid dat ook beoogd is om, behalve voor de splitsing van de woning in appartementen, ook een (bouw)vergunning te verlenen voor aanpassing van de bouwkundige constructie door het verwijderen van een deel van de kap en de aanleg van een terras. Ten slotte blijkt ook uit de tekst van de vergunning wel dat de splitsing in appartementen is vergund, maar niet dat de vergunning ook ziet op de kap en het terras. Dit betoog slaagt niet.

Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Een omgevingsplanactiviteit is – voor zover hier van belang – een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die wel of niet in strijd is met het omgevingsplan. Artikel 5.6 van de Ow bepaalt dat het verboden is om een bouwwerk (of deel daarvan) dat is gebouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in stand te laten.

Ter plaatse gelden de bestemming ‘Wonen’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde - Archeologie’ en ‘Waarde - Cultuurhistorie’.

De in het bestemmingsplan voor ‘Waarde - Cultuurhistorie’ aangewezen gronden zijn mede bestemd voor het behoud en bescherming van de cultuurhistorische waarden, van een beschermd stadsgezicht, zoals beschreven in het aanwijzingsbesluit Rijksbeschermd Stadsgezicht Duinoord van 26 juli 1996 met de bijbehorende toelichting en kaart, opgenomen in bijlagen 4 en 6 van het plan.

Voor het bouwen binnen de binnen de dubbelbestemming ‘Waarde -Cultuurhistorie’ geldt op grond van artikel 21.1. van het bestemmingsplan dat – voor zover hier van belang – het bouwen moet plaatsvinden met inachtneming van de cultuurhistorische waarden als bedoeld in artikel 21.1. van het bestemmingsplan die op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan aanwezig waren, en nadat hierover advies is ingewonnen van de Commissie als bedoeld in artikel 1, lid 9, van de Monumentenverordening Den Haag. Bij strijdigheid daarmee heeft dit voorrang op de bouwregels van de andere voorkomende bestemmingen als bedoeld in artikel 21.1. van het bestemmingsplan en op de algemene bouw- en afwijkingsregels.

In artikel 21.2, onder d, van het bestemmingsplan is bepaald dat daar waar op de verbeelding een goothoogte is aangegeven, een kap in stand dient te worden gehouden.

Het college heeft zich laten adviseren door de AOCE. Het is vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting volgt uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor andere dan wettelijke adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat de partij over het advies heeft aangevoerd.

De AOCE heeft in het advies van 27 november 2024 het bouwplan getoetst aan onder meer paragraaf 2.1. van de Welstandsnota Den Haag 2017 en pagina 5 van de toelichting op het aanwijzingsbesluit Rijksbeschermd Stadsgezicht Duinoord van 26 juli 1996. De AOCE heeft geconcludeerd dat het bouwplan het behoud en de bescherming van de cultuurhistorische waarden van het rijksbeschermd stadsgezicht onvoldoende in acht neemt. Volgens het advies is het dakenlandschap onderdeel van de te beschermen waarden. Het verwijderen van een deel van de kap is een atypische ingreep die niet past bij het karakteristieke volume van het pand. Ook een dakterras ter hoogte van een kap is zeer atypisch en daarom niet wenselijk, aldus het advies. Om dezelfde redenen voldoet het bouwplan volgens het advies niet aan de redelijke eisen van welstand.

In wat eisers hebben aangevoerd heeft het college geen aanleiding hoeven zien om het advies van de AOCE in twijfel te trekken. Niet gebleken is dat het advies van de AOCE onzorgvuldig tot stand is gekomen. Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat dit advies onbegrijpelijk is of dat de hierin gevolgde redenering niet aansluit op de getrokken conclusies. Het klopt dat, zoals eisers zeggen, in de welstandsnota en het aanwijzingsbesluit beschermd stadsgezicht niet uitdrukkelijk staat dat het dakenlandschap als zodanig moet worden beschermd. Op basis van de verwijzingen naar het bebouwingsbeeld met panden ‘merendeels met kapverdieping’, naar de verschijningsvorm van de achtergevels en naar, in algemene zin, het architectuurbeeld in de wijk, heeft het college echter in navolging van de AOCE mogen concluderen dat het deels verwijderen van de kap en de aanleg van het dakterras niet in overeenstemming zijn met de welstandsnota en het aanwijzingsbesluit. Voor zover eisers aanvoeren dat het dakterras niet zichtbaar is vanaf de straatzijde en daarom het beschermd stadsgezicht niet aantast, volgt de rechtbank dit niet. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het dakenlandschap ook voor zover het alleen vanaf andere percelen en niet vanaf de openbare weg zichtbaar is wordt beschermd door de aanwijzing tot beschermd stadsgezicht.

De rechtbank overweegt dat in deze zaak enkel de aanvraag van een omgevingsvergunning ter legalisering van het dakterras ter beoordeling ligt. Voor zover de gronden van eisers zien op het (al dan niet) handhavend optreden van het college tegen het dakterras, zijn dit argumenten die een rol kunnen spelen in een eventueel handhavingstraject. In dit kader is er dan ook – zoals ook de bezwaarschriftencommissie terecht onder de aandacht van het college heeft gebracht – ruimte om het beoordelen of handhaving in dit bijzondere geval evenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Hierbij kunnen ook de kosten van het reconstrueren van het dak een rol spelen.

Voorts hebben eisers geen omstandigheden aangedragen waarmee aannemelijk is gemaakt dat er sprake is van een toezegging, uitlating of andere gedraging van het college waaruit mocht worden afgeleid dat het dakterras was, of zou worden, vergund. Aan de enkele omstandigheid dat niet eerder is gehandhaafd kan niet het vertrouwen worden ontleend dat het dakterras in overeenstemming met de wet- en regelgeving is. Datzelfde geldt voor de hiervoor genoemde splitsingsvergunning uit 1976 en het feit dat in 2018 een vergunning voor het (verder) splitsen van de woning is verleend. Bovendien waren eisers bij de aankoop van het pand er volgens eigen zeggen van op de hoogte dat het dakterras zonder vergunning is geplaatst. Ondanks die omstandigheid hebben eisers besloten de woning te kopen. Dat de door eisers ingeschakelde adviseurs hebben aangegeven geen problemen te voorzien komt voor rekening en risico van eisers.

8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit ongewijzigd in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, rechter, in aanwezigheid van
mr.F. Leichel, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2026.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: