Beroep tegen besluit om dertien lasten onder dwangsom op te leggen die allemaal verband houden met het houden…

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: ROE 24/4896

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Simpelveld, het college,

(gemachtigde: mr. G.B. Falkenberg).

Hoe is het bestreden besluit tot stand gekomen?

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

Is het houden van dieren in strijd met het bestemmingsplan?

De rechtbank stelt vast dat tijdens de controles op de percelen met [kadasternummer 1] , [kadasternummer 2] en [kadasternummer 3] in totaal 58 dieren zijn aangetroffen. Op de percelen met [kadasternummer 1] en deels op [kadasternummer 2] geldt de bestemming ‘Wonen’ van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2016’. Op deze percelen bevinden zich de bouwwerken waarin de dieren verblijven. Het andere deel van het perceel met [kadasternummer 2] en het perceel met [kadasternummer 3] hebben de bestemming ‘Agrarisch’. Tussen partijen is niet in geschil dat het houden van dieren binnen de agrarische bestemming in strijd met het bestemmingsplan is en daarmee sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend mag optreden. Tussen partijen is ook niet in geschil dat het houden van 58 dieren van verschillende soorten niet passend is bij de woonbestemming zoals de voorzieningenrechter in zijn uitspraak en de bezwaarschriftencommissie in haar advies hebben geconcludeerd en waar eiser zich bij dat advies aansluit. Partijen zijn wel in geschil over de vraag of het college de in de bezwaarprocedure door eiser gestelde vermindering van het aantal dieren van 58 naar 34 bij de beslissing op bezwaar had moeten betrekken en zo ja, of die vermindering ertoe leidt dat dit aantal dieren wel binnen de woonbestemming zou passen.

Over de vermindering van het aantal dieren overweegt de rechtbank dat eiser in de bezwaarprocedure heeft aangevoerd dat hij het aantal dieren van 58 naar 34 heeft verminderd en daarvan een overzicht heeft overgelegd. In dat overzicht is het volgende opgenomen: drie papegaaien (in de woning), drie parkieten (in de woning), vijf stokstaartjes, één paard, één dromedaris, één ezel, drie pony’s, twee servals, vijf honden (waarvan vier in de woning), één kat (in de woning), twee otters, één schaap, twee eenden en vijf kippen. Het college heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat de vermindering van het aantal dieren niet is vastgesteld en ook al zou dat zo zijn, dan nog kan het college het aantal dieren van 34 niet bij de beslissing op bezwaar betrekken. Daarbij verwijst het college naar de jurisprudentie van de Afdeling. Desondanks heeft het college aangegeven dat ook het houden van dit aantal dieren, met uitzondering van de dieren die in de woning worden gehouden en die volgens het college buiten beschouwing worden gelaten, niet passend is binnen de woonbestemming.

Over de heroverweging van besluiten tot het al dan niet treffen van herstelsancties heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in haar uitspraak van 28 oktober 2020 geoordeeld dat de heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Daarvoor moet het bestuursorgaan bij de heroverweging feiten en omstandigheden betrekken die hebben geleid tot het eerdere besluit, maar ook nieuwe ontwikkelingen. De heroverweging kent bij dit soort besluiten volgens de Afdeling dus een tweeslag. In de eerste plaats moet het bestuursorgaan bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van het primaire besluit destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. In afwijking van de hoofdregel van ex nunc-toetsing in bezwaar kan het bestuursorgaan hierbij echter geen gevolgen verbinden aan feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit, voor zover doel en strekking van de te handhaven norm of fundamentele rechtsbeginselen zich daartegen verzetten.

De rechtbank is van oordeel dat het college de door eiser gestelde vermindering van het aantal dieren in de bezwaarprocedure niet bij de heroverweging in bezwaar had hoeven te betrekken. De aard en de strekking van het primaire besluit vormt namelijk de aanleiding om juist geen rekening te houden met de gestelde vermindering van het aantal dieren van na dat besluit. Dat besluit is immers genomen op grond van omstandigheden die zich binnen een bepaalde periode hebben voorgedaan. Door de gestelde vermindering wel mee te nemen zou een effectieve en evenredige handhaving juist belemmeren. Eiser zou dan zijn dieren tijdelijk naar een andere locatie kunnen verplaatsen en daarmee kunnen bewerkstelligen dat van handhavend optreden moet worden afgezien nu de overtreding zou zijn beëindigd. Het doel en de strekking van de te handhaven norm verzet zich tegen een dergelijke gang van zaken.

Ook al zou het college de gestelde vermindering wel moeten meenemen, wat het college in zijn subsidiaire standpunt ook heeft gedaan, kan ook in dat geval de conclusie worden getrokken dat dit aantal dieren van 34 niet binnen de woonbestemming past. Daarbij is van belang dat, hoewel de percelen van ruime omvang zijn, deze percelen wel zijn gelegen binnen een woonomgeving waarbij de percelen aan de rand van een aaneengesloten gebied met (vrijstaande) woningen liggen die op korte afstand van elkaar liggen. Dat achter de percelen ook een agrarische bestemming ligt, doet er niet aan af dat de percelen met [kadasternummer 1] en deels [kadasternummer 2] zelf een woonbestemming hebben en onderdeel uitmaken van een woonwijk en daar de verblijven van de dieren zijn gelegen. Daarbij heeft het college ook het soort en aantal dieren kunnen betrekken en de huisvesting van hen in bouwwerken en bijkomende voorzieningen voor voer- en mestopslag. Ook is het aannemelijk dat, gelet op het aantal en soort dieren, daarvan hinder in de omgeving wordt ondervonden zoals geurhinder.

De rechtbank stelt vast dat de lasten onder dwangsom zien op negen bouwwerken op de percelen met [kadasternummer 1] en [kadasternummer 2] die ten behoeve van de huisvesting van dieren worden gebruikt. Op deze gronden gelden de bestemmingsplannen ‘Buitengebied 2016’ en ‘Herziening bestemmingsplan Buitengebied 2021 Simpelveld’.

In artikel 27.2.1 van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2016’ is bepaald dat op de voor 'Wonen' aangewezen gronden uitsluitend het volgende mag worden gebouwd: woningen (onder a), de daarbij behorende bijbehorende bouwwerken bijgebouwen (onder b) en de daarbij behorende bouwwerken, geen gebouw zijnde (onder c). Op grond 27.2.3 onder a, geldt dat voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken bijgebouwen de gronden buiten het bouwvlak voor maximaal 60% mogen worden bebouwd, met dien verstande dat de gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken aanbouwen en bijgebouwen en open overkappingen maximaal 150 m² mag bedragen.

In het bestemmingsplan ‘Herziening bestemmingsplan Buitengebied 2021 Simpelveld’ is in artikel 23.1 opgenomen dat het artikel 27.2.3 over bijbehorende bouwwerken van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2016’ geheel komt te vervallen.

Over de bouwwerken één, vier en vijf overweegt de rechtbank dat niet in geschil is dat het gaat om bouwwerken, geen gebouw zijnde, omdat deze bouwwerken met gaas zijn uitgevoerd en niet overdekt zijn. Ook is niet in geschil dat deze bouwwerken niet in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2016’ zijn, maar wel in strijd met de gebruiksregels vanwege het gebruik ten behoeve van dieren. De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze bouwwerken in strijd met de gebruiksregels zijn, omdat deze bouwwerken niet binnen de woonbestemming passen. Deze bouwwerken worden ten tijde van het bestreden besluit gebruikt ten behoeve van de huisvesting van dieren in strijd met de woonbestemming en daarover heeft de rechtbank onder 20.1 tot 20.5 overwogen dat dit gebruik niet bij de woonbestemming past. Er is dan ook sprake van overtredingen.

Over de bouwwerken twee, drie, zes, zeven en acht overweegt de rechtbank dat tussen partijen niet in geschil is dat het bouwen van die bouwwerken in strijd is met de bouwregels van het bestemmingsplan ‘Herziening bestemmingsplan Buitengebied 2021 Simpelveld’. Vervolgens is de vraag of de bouwwerken onder de overgangsrechtelijke bescherming van het bestemmingsplan vallen en zo ja, of dit betekent dat geen sprake is van een overtreding.

De rechtbank overweegt in dat kader dat tussen partijen niet in geschil is dat voor de bouwwerken twee, drie, zes, zeven en acht een vergunning voor bouwen niet is verleend. Zonder vergunning kunnen de bouwwerken niet zijn gelegaliseerd door de overgangsbepaling uit artikel 27.1 van de planregels. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geeft een eventueel met succes gedaan beroep op het overgangsrecht voor bouwwerken geen omgevingsvergunning vervangende titel en worden de bouwwerken daardoor ook niet op een andere manier gelegaliseerd. Reeds daarom was het college bevoegd om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van de bouwwerken wegens het ontbreken van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.

Voor zover eiser stelt dat deze bouwwerken niet in strijd met de gebruiksregels zijn, volgt de rechtbank dat standpunt niet. Deze bouwwerken worden ten tijde van het bestreden besluit gebruikt ten behoeve van de huisvesting van dieren in strijd met de woonbestemming en daarover heeft de rechtbank onder 20.1 tot 20.5 overwogen dat dit gebruik niet bij de woonbestemming past. Er is dan ook sprake van overtredingen.

De rechtbank is van oordeel dat ten aanzien van het bouwwerk negen geen sprake is van een overtreding en het college om die reden niet bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. Voor dit bouwwerk is namelijk op 12 juli 1988 een omgevingsvergunning verleend voor een paardenstal van ongeveer 78 m². Het bouwwerk voldoet hieraan. Dat dit bouwwerk als paardenstal in strijd met de gebruiksregels van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2016’ zou zijn, omdat daarin slechts twee paarden mogen verblijven terwijl vier boxen in de paardenstal zijn gebouwd zoals verweerder op zitting heeft betoogd, volgt de rechtbank niet. Er is een paardenstal vergund zonder daarbij het aantal paarden te noemen. Deze paardenstal van ongeveer 78 m2 mag dan ook voor het houden van paarden worden gebruikt. Van een overtreding is dan ook geen sprake. Deze grond slaagt.

Zoals onder 20.1 tot 20.5 is overwogen houdt eiser dieren die niet binnen de woonbestemming vallen en is daarmee sprake van een overtreding. In dat geval volgt uit de rechtspraak van de Afdeling dat als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is.

Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat dieren na verloop van tijd zullen doodgaan geen grond biedt voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan om die reden behoort af te zien. Om te beginnen overweegt de rechtbank dat niet handhaven om deze reden niet alleen tot gevolg zou hebben dat eiser zijn huidige dieren tot hun dood zou kunnen houden, maar eiser er ook niets aan de in de weg zou staan om nieuwe dieren te huisvesten. Er is dan immers geen stok meer achter de deur. De rechtbank overweegt verder dat ook niet is gebleken dat de dieren op een andere locatie of locaties kunnen worden opgevangen. Op zitting heeft eiser hierover alleen gesteld dat hij heeft geprobeerd om de dieren elders te laten opvangen, maar hij heeft echter niet met stukken onderbouwd dat hij concrete pogingen heeft ondernomen en opvang onmogelijk zou zijn. Ook is het niet wenselijk om dit aantal dieren op eisers percelen te houden zonder daarbij te weten voor hoe lang dat strijdig gebruik zou voortduren, gelet op de onzekerheid van de daadwerkelijke levensduur van de dieren. Ter zitting gaf eiser toe dat er nog maar weinig was veranderd in de aantallen dieren ten opzichte van zijn eigen opgave van 34 dieren ten tijde van het bestreden besluit. Ook betrekt de rechtbank in haar afweging dat eiser ervoor heeft gekozen om een groot aantal dieren te houden dat in strijd met de woonbestemming is. Dat eiser niet wist dat hij daarmee in strijd handelde zoals hij op zitting heeft betoogd, is geen reden om van handhavend optreden af te zien. Het college heeft het algemeen belang en de belangen van buurtbewoners, die regelmatig meldingen over dit gebruik indienen, zwaarder kunnen wegen dan het belang van eiser bij het voortzetten van het strijdig gebruik.

De rechtbank zal hieronder beoordelen of de herstelmaatregel van de lasten één, vier, vijf en dertien te verstrekkend zijn.

Artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen omschrijft. Vaste rechtspraak is dat de overtreder een keuze moet worden gelaten ten aanzien van de middelen die hij wenst toe te passen om aan de overtreding een einde te maken. Vaste rechtspraak is ook dat een herstelmaatregel niet verder mag strekken dan nodig voor opheffing van de overtreding.

Over de lasten één, vier en vijf overweegt de rechtbank als volgt. In het primaire besluit heeft het college eiser gelast om de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow te beëindigen en beëindigd te houden. In deze lasten is aangegeven dat de overtreding kan worden beëindigd door de bouwwerken één, vier en vijf te verwijderen en verwijderd te houden.

De rechtbank is van oordeel dat de herstelmaatregel in de lasten één, vier en vijf te verstrekkend is. Zoals onder 21.4 is overwogen zien deze lasten op het beëindigen van het strijdige gebruik van de bouwwerken één, vier en vijf. De herstelmaatregel bij deze lasten sluit echter niet aan bij het beëindigen van de overtreding. De overtreding ziet namelijk op het beëindiging van het strijdig gebruik terwijl de herstelmaatregel juist ziet op het verwijderen van de bouwwerken. Hoewel met het verwijderen van de bouwwerken vanzelfsprekend ook het gebruik wordt beëindigd, strekt deze herstelmaatregel onnodig verder dan enkel het beëindigen van het strijdige gebruik. Er is dan immers geen enkel gebruik meer mogelijk. Een herstelmaatregel wat bij de lasten aansluit is bijvoorbeeld het staken en het gestaakt houden van het gebruik. Deze grond slaagt.

Over last dertien overweegt de rechtbank als volgt. In het primaire besluit heeft het college eiser gelast om de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow te beëindigen en beëindigd te houden. In het bestreden besluit is in de last, mede naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter, als nieuwe herstelmaatregel aangegeven dat de overtreding kan worden beëindigd door het houden van dieren op de percelen te beëindigen en beëindigd te houden, dan wel door het houden van dieren op de percelen te beëindigen en beëindigd te houden met behoud van maximaal twee grote hoefdieren naast de dieren die doorgaans binnenshuis worden gehouden en het op reguliere en regelmatige wijze afvoeren van de mest afkomstig van de voornoemde dieren.

De rechtbank is van oordeel dat de herstelmaatregel in last dertien (nog steeds) te verstrekkend is. Om aan de last te voldoen mag eiser in feite al zijn dieren, met uitzondering van de dieren die doorgaans in de woning worden gehouden, niet meer binnen de woonbestemming houden. De twee grote hoefdieren die volgens de herstelmaatregel van last dertien gehouden mogen worden en die volgens het college op zitting gekoppeld zijn aan de al vergunde paardenstal, worden met de herstelmaatregel van last negen weer niet toegestaan nu daarin staat dat het houden van dieren in bouwwerk negen, wat de paardenstal is, moet worden beëindigd en beëindigd gehouden. Of het nu om nul dieren of twee hoefdieren gaat, in beide gevallen heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom deze herstelmaatregel niet verder strekt dan het beëindigen van de overtreding. Daarbij overweegt de rechtbank dat het college voor het nemen van de herstelmaatregel onvoldoende rekening heeft gehouden met de vaste jurisprudentie van de Afdeling over de vraag of het gebruik van de percelen voor het houden van dieren in strijd is met de woonfunctie wat wordt beoordeeld aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die dat gebruik heeft gezien zijn aard, omvang en intensiteit. Bij het nemen van een nieuwe herstelmaatregel kan gedacht worden aan een categorie dieren in combinatie met aantallen dieren.

Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Herroeping, zo volgt uit artikel 7:11, tweede lid, van de Awb, vindt plaats, wanneer heroverweging daartoe aanleiding geeft. In dit geval heeft het bezwaar geleid tot een wijziging van de herstelmaatregel van last dertien. Daarmee is het primaire besluit naar het oordeel van de rechtbank echter niet gewijzigd voor wat betreft het daarbij beoogde rechtsgevolg. De overtreding was er nog gewoon voor last dertien en de last onder dwangsom zelf is onverkort in stand gebleven. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college het primaire besluit voor wat betreft last dertien niet heeft of had moeten herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Het college heeft dan ook terecht geweigerd om eiser op zijn verzoek een vergoeding van de proceskosten in bezwaar toe te kennen. Dit betoog slaagt niet.

Omdat het bestreden besluit geen stand kan houden, heeft dit ook gevolgen voor de invorderingsbeschikking. Daarover oordeelt de rechtbank als volgt. Omdat hiervoor is geoordeeld dat last negen niet opgelegd had mogen worden omdat geen sprake is van een overtreding, ontbreekt daarvoor ook de basis voor de invordering. Als het gaat om lasten één, vier en dertien overweegt de rechtbank dat hiervoor is geoordeeld dat de genoemde herstelmaatregelen te verstrekkend zijn. Verder geldt voor die lasten dat het college de bevoegdheid tot invordering van dwangsommen gebaseerd op lasten één, vier en dertien motiveert door aan te voeren of wel of niet aan de genoemde herstelmaatregelen is voldaan. Daarom is door het college onvoldoende onderbouwd of de overtredingen wel of niet zijn opgeheven en dus of dwangsommen zijn verbeurd. Daarom zal de rechtbank voor die lasten de invorderingsbeschikking vernietigen.

De invordering van de dwangsommen voor de overige lasten twee, drie, zes, zeven, acht, negen, tien en twaalf is naar het oordeel van de rechtbank terecht. Eiser betwist niet dat de overtredingen door hem niet zijn opgeheven en daarmee zijn dus de dwangsommen verbeurd. Van een reden om alsnog van invordering af te zien is de rechtbank, mede gelet op het voorgaande, ook niet gebleken.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van

mr. A. Kloos, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op: 2 oktober 2026

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 2 oktober 2026