In deze zaak gaat het om vaststelling op nihil van subsidie voor coronabanen in de zorg en terugvordering van…

RECHTBANK ROTTERDAM

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 oktober 2026 in de zaak tussen

[naam eiser] , handelend onder de naam [handelsnaam] , uit [plaats] , eiser

(gemachtigde: mr. M.Y. van Oel),

de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder

(gemachtigde: mr. E.S. Fakili).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de subsidie die eiser op grond van de Subsidieregeling coronabanen in de zorg (de Subsidieregeling) heeft ontvangen. Verweerder heeft besloten de subsidie vast te stellen op nihil en de aan eiser verleende voorschotten terug te vorderen. Eiser is het hier niet mee eens.

2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend hebben plaatsgevonden en dat hij heeft voldaan aan de subsidievoorwaarden. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

3. Verweerder heeft met het primaire besluit van 10 oktober 2023 de aan eiser verleende subsidie op grond van de Subsidieregeling vastgesteld op € 0,- en de verstrekte voorschotten van in totaal € 259.778,99 teruggevorderd. Met het besluit van 20 juni 2024 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiser is verweerder hierbij gebleven.

4. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

5. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Op 9 september 2026 heeft verweerder een nader stuk ingediend.

6. De rechtbank heeft het beroep op 10 september 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Eiser zelf is niet verschenen.

Beoordeling door de rechtbank

7. Tot tien dagen voor de zitting kunnen partijen nadere stukken indienen. Verweerder heeft een dag voor de zitting een nader stuk ingediend. De gemachtigde van eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het toevoegen van dit stuk aan het dossier, onder meer omdat hij dit stuk niet met eiser heeft kunnen bespreken. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het stuk eerder had kunnen indienen en laat het stuk daarom buiten beschouwing. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het nadere stuk, ook volgens verweerder zelf, niet van groot belang is voor de beoordeling van het beroep.

8. Op 21 maart 2021 en op 24 juni 2021 heeft eiser verzocht om een subsidie op grond van de Subsidieregeling. Deze regeling voorziet in financiering voor het uitvoeren van extra taken in de zorg als gevolg van de coronabeperkingen en -regels en heeft tot doel om, door middel van tijdelijke ondersteunende functies, zorgprofessionals te ontlasten.

9. Met het herzieningsbesluit van 14 oktober 2021 heeft verweerder aan eiser subsidie verleend voor in totaal € 259.778,99. Voor het tijdvak van 1 januari 2021 tot en met 30 juni 2021 is een bedrag toegekend van € 102.217,44. Voor het tijdvak van 1 juli 2021 tot en met 31 december 2021 is een bedrag toegekend van € 157.561,55. In totaal is subsidie verleend voor elf coronabanen. Deze bedragen zijn als voorschotten verstrekt, in afwachting van de definitieve vaststelling van de subsidie.

10. Op 21 oktober 2022 heeft eiser verweerder verzocht om de subsidie definitief vast te stellen. Bij dat verzoek heeft eiser een controleverklaring gevoegd van een accountant.

11. Verweerder heeft een aanvullend onderzoek uitgevoerd, omdat de accountant die de controleverklaring had opgemaakt werd verdacht van fraude met coronasubsidies. In de brief van 8 september 2023 is eiser verzocht aanvullende informatie te verstrekken. Op 19 september 2023 heeft eiser aanvullende informatie verstrekt.

12. Uit de door eiser verstrekte informatie bleek dat hij gebruik had gemaakt van detacheerders waarvan verweerder was gebleken dat die tijdens de inleenperiode geen personeel in dienst hadden. Omdat de activiteiten waarvoor de subsidie was verleend niet zijn uitgevoerd, heeft verweerder subsidie in het primaire besluit vastgesteld op nihil en de betaalde voorschotten teruggevorderd.

13. In het bestreden besluit heeft verweerder de vaststelling op nihil gehandhaafd. Volgens verweerder heeft eiser niet per gedetacheerde arbeidskracht een detacheringsovereenkomst of contract opgesteld. De overgelegde mantelovereenkomsten zijn onvoldoende onderscheidend: op basis daarvan kan niet worden vastgesteld dat daadwerkelijk sprake is geweest van detachering van werknemers in het kader van coronabanen. Omdat de overgelegde overeenkomsten niet voldoen aan de definitie van contract in artikel 1 van de Subsidieregeling, heeft eiser niet voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen in artikel 4, vierde en vijfde lid, van de Subsidieregeling. Omdat eiser niet de toepasselijke CAO heeft toegezonden, ondanks dat daarom is gevraagd, is ook niet voldaan aan artikel 10 van de Subsidieregeling. Tot slot acht verweerder het terugvorderen van de betaalde voorschotten niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

14. Tijdens de zitting heeft verweerder toegelicht dat de lagere vaststelling is gebaseerd op twee grondslagen. Volgens verweerder blijkt uit de door eiser overgelegde stukken niet dat de activiteiten waarvoor subsidie is verleend hebben plaatsgevonden, zodat de subsidie lager kon worden vastgesteld op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb. Ook is niet voldaan aan de verplichtingen die aan de subsidie zijn verbonden in artikel 4, vierde en vijfde lid en artikel 10 van de Subsidieregeling, zodat de subsidie ook lager kon worden vastgesteld op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb.

15. Voor een weergave van de toepasselijke regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

16. Eiser voert aan dat verweerder de subsidie ten onrechte heeft vastgesteld op nihil en ten onrechte de volledige voorschotten heeft teruggevorderd. Met de stukken die eiser op 19 september 2023 heeft ingediend heeft hij voldoende onderbouwd dat hij voor subsidie in aanmerking komt. Het bestreden besluit kent daarnaast een motiveringsgebrek, omdat niet is gemotiveerd waarom de door eiser overgelegde detacheringsovereenkomsten niet voldoen aan artikel 1 van de Subsidieregeling. Aangezien de terugvordering een belastend besluit is, ligt de bewijslast bij verweerder. Ook is verweerder ten onrechte voorbij gegaan aan het beroep op het evenredigheidsbeginsel. De terugvordering heeft een enorme impact op de financiële situatie van eiser. Tijdens de zitting heeft eiser aangevoerd dat sprake is van een motiveringsgebrek vanwege de onduidelijkheid over de wettelijke grondslag van de terugvordering.

17. De rechtbank volgt eiser niet in het standpunt dat de bewijslast bij verweerder ligt. Het is aan eiser om te onderbouwen dat de activiteiten waarvoor subsidie is verleend hebben plaatsgevonden. Ook is het aan eiser om te onderbouwen dat hij heeft voldaan aan de verplichtingen die aan de subsidie zijn verbonden. Op basis van de door eiser toegezonden stukken heeft verweerder terecht geconcludeerd dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat (a) de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend hebben plaatsgevonden en (b) dat aan de subsidievoorwaarden is voldaan. De door eiser overgelegde overeenkomsten met de detacheringsbureaus zijn zogenaamde mantelovereenkomsten. Dat wil zeggen dat deze overeenkomsten algemeen van aard zijn en niet zien op een individuele gedetacheerde werknemer. Verweerder stelt terecht dat niet te controleren is of de werkzaamheden waarvoor de subsidie is verleend daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Daarmee blijft onduidelijk wie wanneer welke werkzaamheden heeft verricht, zodat niet kan worden vastgesteld dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend hebben plaatsgevonden. Verder volgt uit artikel 4, vierde en vijfde lid, van de Subsidieregeling dat subsidie uitsluitend wordt verstrekt indien is gebleken dat de werknemer vanaf 1 januari 2021 (voor periode 1) dan wel vanaf 1 juli 2021 of in ieder geval voor 1 oktober 2021 (voor periode 2) wordt ingezet bij de zorgaanbieder. Aangezien op basis van de door eiser overgelegde stukken niet te controleren is wie wanneer welke werkzaamheden heeft verricht, is ook niet voldaan aan deze subsidievoorwaarde. Anders dan eiser stelt, heeft verweerder zijn standpunt over de detacheringsovereenkomsten in het bestreden besluit voldoende toegelicht. De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn standpunt dat sprake is van een motiveringsgebrek omdat in het bestreden besluit onduidelijk is wat de grondslag is van de vaststelling op nihil. Verweerder heeft zijn standpunt over de gehanteerde grondslagen tijdens de zitting verduidelijkt, maar de beide grondslagen komen ook al voldoende naar voren in het bestreden besluit. Uit het voorgaande volgt dat verweerder bevoegd was om de subsidie vast te stellen op nihil en terecht van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. De daarover aangevoerde gronden slagen niet.

18. Het terugvorderen van het bij wijze van voorschotten uitbetaalde subsidiebedrag omdat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet zijn verricht en omdat niet aan de subsidievoorwaarden is voldaan, is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Subsidieregeling is in het leven geroepen om de door de coronacrisis zwaar belaste zorgsector te ondersteunen door het financieren van coronabanen. Om aanspraak te maken op deze financiële steun, is het essentieel dat de zorg daadwerkelijk wordt geleverd en dat aan de subsidievoorwaarden wordt voldaan. Het gaat hier om publieke gelden en het algemeen belang om deze op de juiste wijze te besteden weegt zwaar. Eiser is in het besluit van 14 oktober 2021, waarbij de subsidie (bij wijze van voorschot) is verleend, gewezen op de subsidieverplichtingen en de gevolgen van het niet naleven van deze verplichtingen. Zoals in deze uitspraak is overwogen, heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend hebben plaatsgevonden en heeft eiser ook niet voldaan aan de subsidievoorwaarden. Het vaststellen van de subsidie op nihil en het terugvorderen van de bij wijze van voorschotten uitbetaalde subsidie is een geschikt en noodzakelijk middel om ervoor te zorgen dat de subsidie alleen bij rechthebbende zorgaanbieders terecht komt. Dit middel is ook evenwichtig. Hoewel aannemelijk is dat de terugvordering eiser financieel zwaar treft, heeft hij niet onderbouwd dat hij financieel onevenredig zwaar wordt getroffen door de terugvordering. De enkele stelling dat de terugvordering een enorme impact heeft, is hiervoor onvoldoende. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:

a. de naam en het adres van de aanvrager;

b. de dagtekening;

c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.

2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

1. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling toont de aanvrager aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.

2. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling legt de aanvrager rekening en verantwoording af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.

1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.

2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:

a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;

b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.

1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.

a. arbeidsovereenkomst als bedoeld in artikel 610 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek;

b. uitzend- of detacheringsovereenkomst op basis waarvan een werknemer door een werkgever ter beschikking wordt gesteld van een zorgaanbieder om arbeid te verrichten onder toezicht en leiding van de zorgaanbieder;
periode 1: periode van 1 januari 2021 tot en met 30 juni 2021;
periode 2: periode van 1 juli 2021 tot en met 31 december 2021.

4. Subsidie voor periode 1 wordt uitsluitend verstrekt indien:

a. de werknemer vanaf 1 januari 2021 wordt ingezet bij de zorgaanbieder;

b. het contract voor minimaal twee en maximaal zes maanden wordt aangegaan; en

c. in het contract wordt vastgelegd dat de arbeidsduur in ieder geval gemiddeld 20 uur per week bedraagt.

5. Subsidie voor periode 2 wordt uitsluitend verstrekt indien:

a. de werknemer vanaf 1 juli 2021 maar voor 1 oktober 2021 wordt ingezet bij de zorgaanbieder;

b. het contract voor minimaal twee en maximaal zes maanden wordt aangegaan; en

c. in het contract wordt vastgelegd dat de arbeidsduur in ieder geval gemiddeld 20 uur per week bedraagt.

a. de voor de sector van de zorgaanbieder betreffende cao van toepassing te verklaren; en

b. de werknemer in te schalen overeenkomstig de betreffende cao, bedoeld onder a, en de salarisschaal behorende bij de betreffende coronabaan.

3. De zorgaanbieder legt rekening en verantwoording af aan de hand van een bijlage bij de jaarrekening die vergezeld gaat van een verklaring van een accountant, overeenkomstig een door verweerder vastgesteld en bekendgemaakt accountantsprotocol.