Telecommunicatiewet. Illegale radio-uitzending. Beroep van eiser tegen de bestuurlijke boete en de last onder…

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 25/8116

en

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de boete en de last onder dwangsom die de minister hem heeft opgelegd wegens een illegale radio-uitzending. Eiser is het niet eens met de boete en de last onder dwangsom en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister de boete terecht heeft opgelegd, maar dat de boete met 10% wordt gematigd wegens overschrijding van de dertienwekentermijn. Ook oordeelt de rechtbank dat de minister de last onder dwangsom heeft kunnen opleggen. Eiser krijgt dus gedeeltelijk gelijk en het beroep is dus gegrond, maar uitsluitend voor wat betreft de hoogte van de boete. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2. Met het besluit van 19 maart 2025 (het primaire besluit) heeft de minister aan eiser op grond van de Telecommunicatiewet (Tw) een bestuurlijke boete van € 10.016,- en een last onder dwangsom opgelegd wegens een illegale uitzending in de FM-omroepband.

Met het bestreden besluit van 5 september 2025 heeft de minister het bezwaar van eiser tegen de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom ongegrond verklaard.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

De minister heeft daarop gereageerd met een verweerschrift.

De minister heeft de rechtbank verzocht om de betrokken toezichthouders anoniem te laten deelnemen aan de zitting.

De rechtbank heeft het beroep op 18 september 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van eiser (via een beeldverbinding) en de gemachtigden van de minister. De rechtbank heeft verzoek van de minister om de betrokken toezichthouders anoniem te laten deelnemen opgevat als een verzoek tot anoniem procederen als bedoeld in het procesreglement bestuursrecht en dit verzoek op de zitting toegewezen.

3. Op 6 oktober 2010 heeft de voorganger van de Rijksinspectie Digitale Infrastructuur (RDI), nadat het klachten van (onder meer) buurtgenoten van eiser had ontvangen over een illegale radiozender, eiser een waarschuwingsbrief gestuurd, waarin eiser erop is gewezen dat hij een bestuurlijke boete en een last onder dwangsom riskeert bij het verzorgen van een illegale radio-uitzending. Nadat toezichthouders in augustus 2011 hebben geconstateerd dat vanaf het perceel aan de [adres] te Veendam (het perceel), waarvan eiser huurder is en waar hij woont, een illegale radio-uitzending heeft plaatsgevonden, heeft eiser een bestuurlijke boete van € 1.250,- en een last onder dwangsom opgelegd gekregen. In mei 2012 is eiser nogmaals gewaarschuwd. Bij brief van 23 mei 2018 heeft eiser een nogmaals een bestuurlijke boete, dit maal van € 2.500,-, en een last onder dwangsom opgelegd gekregen.

In een door twee inspecteurs de Rijksdienst Digitale Infrastructuur van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat opgemaakt rapport van bevindingen van 19 april 2024 (het rapport) staat vermeld dat zij op 17 april 2024 hebben geconstateerd dat vanaf het perceel een uitzending in de FM-omroepband is verzorgd, terwijl eiser niet over de benodigde vergunning beschikte. In het rapport staat onder meer het volgende:

Wij zagen op het display van de peilapparatuur, behorende bij de voornoemde radio-ontvanger, dat de peilapparatuur, ongeacht de richting waarin wij reden, steeds in de richting van de antenne-installatie op het perceel wees. Tevens zagen RVB-nummer wij op het display dat het relatieve veldsterkteniveau van het ontvangen radiosignaal ter hoogte van de antenne-installatie op het perceel het hoogst was. Het was ons ambtshalve bekend dat op het voornoemde perceel geen vergunning voor het gebruik van frequentieruimte krachtens de Tw was afgegeven voor het aanleggen, geheel of gedeeltelijk aangelegd aanwezig hebben of gebruik van een radioapparaat met voornoemde zendfrequentie.

Vervolgens stelden wij ter plaatse een nader onderzoek in. Wij zagen dat die antenne-installatie een geschatte hoogte had van dertien meter. Ook zagen wij dat daarin twee verticaal gepolariseerde antennes waren gemonteerd. Het was ons ambtshalve bekend dat deze antennes geschikt zijn voor het uitstralen van radiogolven in de FM-omroepband. Wij hoorden, aan de achterkant van de woning muziek klinken. Wij hoorden dat deze muziek gelijk was aan de muziek die wij ontvingen op een door ons meegedragen radio-ontvanger die stond afgestemd op de frequentie van de onderhavige radiozender. Wij zagen dat er in de directe omgeving van het perceel geen andere antenne installaties stonden opgesteld waarvandaan de onderhavige radiogolven konden worden uitgestraald. Door de combinatie van hiervoor beschreven visuele en technische waarnemingen stelden wij vast dat het radiosignaal met behulp van de antenne-installatie op het voornoemde perceel werd uitgezonden.

Omstreeks 10:47 uur die dag hoorden en zagen wij op voornoemde radio-ontvanger

dat de onderhavige illegale radiozender werd uitgeschakeld.

Omstreeks 10:55 uur die dag verlieten wij het perceel.

"dat gepakt worden hoort erbij, ik heb er gelukkig een potje voor"

op verzoek van inspecteur 010 toonde de betrokkene zijn Nederlandse identiteitsbewijs.”

Met het besluit van 19 maart 2025 heeft de minister aan eiser een bestuurlijke boete van in totaal € 10.016,- opgelegd. Dit bedrag bestaat uit een basisboete van € 2.500,-, een opslag van € 1.500,- vanwege het uitzenden in een verzorgingsgebied met vergroot bereik, een opslag van € 4.766,- vanwege uitzending met groot demografisch bereik, een opslag van € 1.250,- voor uitzending in een vergund verzorgingsgebied van een legale FM-zender. Deze opslagen kunnen volgens de ‘Hoofdlijnen van het sanctiebeleid bij illegaal FM-gebruik’ (het sanctiebeleid) van de minister bovenop de basisboete worden gelegd bij fysieke daders.

Met het bestreden besluit heeft de minister de boete en de last onder dwangsom stand gelaten. In het bestreden besluit heeft de minister overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt, omdat geen sprake is van toezeggingen door de inspecteurs. Verder heeft de minister overwogen dat het tijdsverloop tussen het opmaken van het boeterapport en de beslissing een boete op te leggen niet zou moeten leiden tot boetematiging. De overschrijding van deze termijn staat de bevoegdheid tot het opleggen van een boete niet in de weg en eiser heeft zijn beweerde nadeel als gevolg van het tijdsverloop niet aannemelijk gemaakt. Over de hoogte van de boete heeft de minister overwogen dat eisers gestelde beperkte financiële draagkracht niet is onderbouwd met stukken.

Slaagt eisers beroep op het vertrouwensbeginsel?

De bestuursrechter hanteert een stappenplan bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlatingen namens het bestuursorgaan, in dit geval de inspecteurs die eiser na afloop van de inspectie bij een tankstation heeft gesproken. Het is aan eiser om aannemelijk te maken dat de inspecteurs toezeggingen hebben gedaan of andere uitlatingen of gedragingen hebben verricht waaruit eiser redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de minister van handhaving zou afzien.

De rechtbank is van oordeel dat eiser aan de uitlatingen en de houding van de inspecteurs niet het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat hij geen boete of herstelsanctie opgelegd zou krijgen. De minister heeft de boete dus terecht opgelegd. De uitlatingen van de inspecteurs kunnen niet als toezeggingen worden gekwalificeerd, omdat zij geen opmerkingen over de eventuele opvolging op de inspectie hebben gemaakt. Eiser heeft ook niet onderbouwd welke uitlatingen zij precies hebben gedaan en om welke reden die uitlatingen bij eiser zouden hebben geleid tot een vertrouwen in het uitblijven van handhaving. Nu eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van gewekt vertrouwen, strandt het beroep op het vertrouwensbeginsel bij de eerste stap. Het tijdsverloop maakt dit niet anders.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de hoogte van de boete afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan eiser kan worden toegerekend, rekening houdend met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister heeft aan de hand van het sanctiebeleid gemotiveerd hoe hij de hoogte van de boete heeft vastgesteld. De uitzending van eiser had een groot geografisch en demografisch bereik en vond plaats binnen het verzorgingsgebied van twee legale FM-zenders, waarmee eiser een inbreuk heeft gemaakt op de economische posities van die zenders. De rechtbank ziet naar aanleiding van wat eiser over zijn privésituatie heeft aangevoerd geen grond om de boete te matigen. Eisers betoog van geringe financiële draagkracht kan ook niet slagen, omdat de geringe draagkracht ziet op de periode vóór boeteoplegging en de minister vanwege de algemene belangen die zijn gemoeid met handhaving rekening dient te houden met eisers draagkracht op het moment van boeteoplegging. Eiser heeft verder geen inzage gegeven in zijn actuele financiële situatie.

Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank is van mening dat de dertienwekentermijn in zodanige mate is overschreden dat dit zou moeten leiden tot matiging van de boete. Het boeterapport is op 19 april 2024 opgemaakt en het primaire besluit is op 19 maart 2025 genomen, waardoor de voorgeschreven dertienwekentermijn met 35 weken is overschreden. Uit vaste jurisprudentie volgt dat de termijn uit artikel 5:51 van de Awb een termijn van orde is en dat overschrijding van die termijn niet zonder meer zou moeten leiden tot verlaging van de hoogte van de boete. Eiser heeft naast de constatering dat de termijn is overschreden echter een concreet belang gesteld op basis waarvan de rechtbank aanleiding ziet de boete te matigen, namelijk eisers veranderde inkomenssituatie. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om de boete met 10% te matigen tot een bedrag van € 9.014,40.

Deze beroepsgrond slaagt niet. De minister heeft in redelijkheid kunnen besluiten de last onder dwangsom in stand te laten. De last is gericht op het voorkomen (van herhaling) van de overtreding en bevat een periode van vijf jaar waarin een nieuwe overtreding leidt tot verbeurte van de dwangsom. Het feit dat de overtreding op dit moment is beëindigd maakt niet dat de last de afschrikkende werking heeft verloren, mede gelet op eisers voorgeschiedenis. De positieve ontwikkelingen in eisers privésituatie, hoewel bewonderenswaardig, maken dit niet anders.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. N. Haasnoot, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2026.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Algemene wet bestuursrecht

Telecommunicatiewet

Hoofdlijnen van het sanctiebeleid bij illegaal FM-gebruik

Bestuursrechtelijke handhaving wordt uitgevoerd door de Rijksinspectie Digitale Infrastructuur (RDI). Hierbij worden een boete en een last onder dwangsom opgelegd. De hoogte van de boete is afhankelijk van de ernst, de verwijtbaarheid en de bijzondere omstandigheden van de overtreding. Hieronder worden op hoofdlijnen de stappen beschreven die de hoogte van de boete bepalen. De maximale boete is € 15.000,- inclusief eventuele opslagen, ook voor recidive. De opbouw van de boete is als volgt:

Vanaf een geografisch bereik van de zender van 15 kilometer, volgt per kilometer extra bereik een opslag van € 100,- bovenop de basisboete van € 2.500,- met een maximum opslag van € 5.000,-, dat wordt bereikt bij een geografisch bereik van 65 kilometer. Zo leidt bijvoorbeeld een geografisch bereik van 20 kilometer tot een opslag van € 500,- (5 x 100 euro).

*degene die de handelingen van de overtreding zelf heeft uitgevoerd.

Vanaf een demografisch bereik (d.w.z. het aantal potentiële luisteraars) van de zender van 50.000 inwoners geldt per extra inwoner een opslag van € 0,025 bovenop de basisboete van € 2.500,-. Zo leidt bijvoorbeeld een demografisch bereik van 100.000 inwoners tot een opslag van € 1.250,- (50.000 x € 0,025). Het maximum van deze opslag bedraagt € 5.000,-, dat wordt bereikt bij een demografisch bereik van 250.000 inwoners.

Als daadwerkelijke storing op een legale FM-zender aannemelijk is, wanneer de illegale zender in het verzorgingsgebied staat van een legale FM-zender, en de frequentie-afstand gelijk of kleiner is dan 400 kHz van de frequentie waarop de illegale uitzending heeft plaatsgevonden, volgt een opslag bovenop de basisboete van maximaal € 2.500,- conform deze tabel:

Overzicht bedragen opslag

Indien de fysieke dader door de toezichthouder in kennis is gesteld van de geconstateerde illegale uitzending en de illegale uitzending wordt binnen dezelfde dag na de eerste constatering nogmaals vastgesteld, volgt een opslag voor continuering/hervatting van 625 euro.

(…)