Bij besluit van 20 april 2023 heeft de raad van de gemeente Bronckhorst het bestemmingsplan "Landelijk…

202303824/1/R4.

Datum uitspraak: 11 november 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellant], wonend in [woonplaats],

appellant,

en

de raad van de gemeente Bronckhorst,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 20 april 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Landelijk gebied; Veegplan 2023-1" (het veegplan) vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 april 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. D. Teeuwsen, rechtsbijstandverlener in Hengelo (Gelderland), en vergezeld door [persoon] en de raad, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], zijn verschenen.

Zoals op de zitting is afgesproken, heeft de raad aanvullende stukken ingediend.

Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.

Het ontwerpplan is op 24 november 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.

Inleiding

2. Het veegplan maakt ontwikkelingen mogelijk op verschillende locaties binnen het grondgebied van de gemeente Bronckhorst.

[appellant] is eigenaar van een perceel aan de Rijnweg in het buitengebied van Hengelo (Gelderland) met daarop een stacaravan. In het vorige bestemmingsplan "Landelijk gebied Bronckhorst" uit 2017 had het perceel de enkelbestemming "Bos" en de stacaravan en het recreatieve gebruik daarvan waren in strijd met die bestemming. Het veegplan voorziet in een planologische regeling voor het recreatieve gebruik van de stacaravan met persoonsgebonden overgangsrecht voor de huidige eigenaren en hun kinderen.

[appellant] is het niet eens met het veegplan voor zover daarin aan zijn perceel de enkelbestemming "Bos" met de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" is toegekend. Hij wenst een bestemming die recreatief gebruik van zijn stacaravan voor onbepaalde tijd toelaat. Volgens hem heeft de raad ten onrechte ervoor gekozen de stacaravan onder persoonsgebonden overgangsrecht te brengen.

3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.

Toetsingskader

4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Beoordeling van het beroep

Vertrouwensbeginsel

5. [appellant] betoogt dat het veegplan in strijd met het vertrouwensbeginsel is vastgesteld. Daartoe voert hij aan dat een ambtenaar van de gemeente in zijn e-mail van 10 mei 2022 heeft toegezegd dat het recreatieve gebruik van de stacaravan positief zou worden bestemd en dit gebruik dus voor onbepaalde tijd zou worden toegestaan.

5.1. In de e-mail van 10 mei 2022 staat het volgende vermeld: "[…] M.b.t. de stacaravan aan de Rijnweg/Pincelweg kan ik u het volgende mededelen, dat we nog steeds dit positief willen bestemmen. Hierover kan ik het volgende zeggen: Door personele onderbezetting en behoorlijke (inmiddels ongezonde) werkdruk heb ik nog geen collegevoorstel klaar. We gaan tot die tijd ook niet handhavend optreden tegen de stacaravan en het gebruik, dus dit kan zonder problemen gecontinueerd worden. Ik verwacht binnen drie tot vier weken een collegevoorstel klaar te hebben, waarin wordt voorgesteld om dit te legaliseren (dit naar aanleiding van jouw aangeleverde stukken). De vorm waarin we dit gaan doen, zijn we intern nog aan het afwegen. […]"

5.2. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat die uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimte van de (democratisch gekozen) gemeenteraad om een eigen belangenafweging te maken, kunnen handelingen van het college van burgemeester en wethouders en gemeenteambtenaren de raad alleen binden als hij daarmee instemt.

5.3. Daargelaten of in de e-mail een toezegging is gedaan en, zo ja, wat die toezegging dan zou inhouden, stelt de Afdeling vast dat de ambtenaar die de e-mail heeft geschreven handelde namens het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst. Maar de raad en niet het college is bevoegd om een bestemmingsplan vast te stellen. Niet is gebleken dat de raad heeft ingestemd met de inhoud van de e-mail. Dit betekent dat wat in de e-mail staat niet kan worden toegerekend aan de raad. [appellant] kan zich daarom niet met succes op het vertrouwensbeginsel beroepen.

Het betoog slaagt niet.

Is voor de stacaravan een bouwvergunning verleend?

6. [appellant] betoogt verder dat de raad de stacaravan positief had moeten bestemmen, omdat deze in de zomer van 1967 is geplaatst met de daarvoor benodigde bouwvergunning. Dat hij de vergunning niet kan overleggen en de raad deze ook niet heeft kunnen vinden, betekent niet dat de vergunning niet is verleend. Om zijn standpunt te onderbouwen heeft [appellant] stukken overgelegd en hij stelt dat die aantonen dat die bouwvergunning destijds moet zijn verleend. Daaruit blijkt namelijk dat een aanvraag voor het plaatsen van de stacaravan is gedaan en de gemeentelijke afdoening daarvan. Ook blijkt daaruit dat de gemeente destijds een actief handhavingsbeleid voerde ten aanzien van illegaal opgerichte bouwwerken en caravans. Daarom zou volgens hem - als de stacaravan zonder bouwvergunning aanwezig was - destijds daartegen door de gemeente handhavend zijn opgetreden.

6.1. [appellant] heeft geen bouwvergunning voor de stacaravan overgelegd. Met de door hem overgelegde stukken heeft hij ook niet aannemelijk gemaakt dat die vergunning wel is verleend. Die stukken betreffen besluitenlijsten van de collegevergaderingen van 12 en 19 juni 1967 en een overzicht van bij het college ingekomen en uitgaande poststukken in juli van datzelfde jaar. Uit de besluitenlijsten blijkt dat het plaatsen van de stacaravan van de familie [appellant] in beide collegevergaderingen is besproken en dat tijdens de laatste collegevergadering is besloten om bij de familie meer informatie in te winnen. Verder blijkt uit het hiervoor genoemde overzicht dat aan de familie een poststuk is verstuurd over het plaatsen van de stacaravan. Anders dan [appellant] stelt, valt uit die stukken niet af te leiden of dit poststuk de bouwvergunning is geweest, de weigering daarvan of een verzoek om aanvullende informatie. Dat uit stukken die [appellant] heeft overgelegd blijkt dat door de gemeente in december 1979 bij naburige percelen handhavend is opgetreden tegen illegale bebouwing, biedt onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat voor de stacaravan een bouwvergunning is verleend. Omdat de raad ook geen bouwvergunning in het gemeentearchief heeft kunnen vinden, mocht de raad ervan uitgaan dat voor de stacaravan geen bouwvergunning is verleend.

Het betoog slaagt niet.

Beroep op overgangsrecht

7. [appellant] betoogt dat de stacaravan en het recreatieve gebruik daarvan worden beschermd door het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 1984".

7.1. Tussen partijen is niet in geschil dat de stacaravan sinds 1967 ononderbroken op het perceel aanwezig is en recreatief wordt gebruikt. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of de stacaravan en het gebruik daarvan worden beschermd door het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 1984".

7.2. Degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan, heeft in beginsel de plicht om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en daarna ononderbroken is voortgezet.

7.3. Naar het oordeel van de Afdeling kan [appellant] met succes een beroep doen op het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 1984" van de voormalige gemeente Hengelo (tegenwoordig de gemeente Bronckhorst). Het recreatieve gebruik van de stacaravan wordt namelijk beschermd door artikel 51, eerste lid, in samenhang gelezen met het zesde lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften van dat bestemmingsplan. Hieruit volgt dat opstallen en gronden die op de datum van het van kracht worden van het plan (de peildatum) op andere wijze in gebruik waren dan in het bestemmingsplan "Buitengebied 1984" is bepaald, als zodanig in gebruik mochten blijven zolang in de aard van dat gebruik geen wijziging werd aangebracht. De Afdeling stelt hierbij vast dat in artikel 51 van die planvoorschriften geen uitzondering is opgenomen voor bestaand gebruik dat in strijd was met voorheen geldende plan. Niet in geschil is dat het recreatieve gebruik sinds 1967, en dus vóór het peilmoment, plaatsvond en ongewijzigd is voortgezet. Dat gebruik mocht daarom op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 1984" en ook op basis van het overgangsrecht van later vastgestelde bestemmingsplannen worden voortgezet. Het betoog slaagt in zoverre. De raad heeft dit niet onderkend en daardoor is het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.

7.4. De omstandigheid dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat het recreatieve gebruik van het perceel wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht, betekent niet dat de stacaravan legaal aanwezig is. Dat is alleen het geval als die stacaravan destijds met een bouwvergunning is gerealiseerd dan wel vergunningvrij mocht worden opgericht. Voor zover [appellant] een beroep doet op het bouwovergangsrecht, overweegt de Afdeling dat dit voor de beoordeling van het veegplan geen wezenlijk verschil maakt. Zoals eerder is overwogen (onder meer in de uitspraak van 25 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1723, onder 8.3) is het vaste jurisprudentie van de Afdeling dat bouwovergangsrecht niet legaliseert. Dit houdt in dat bouwovergangsrecht geen vervanging is voor een benodigde omgevingsvergunning voor het bouwen. Dus een omgevingsvergunning blijft nodig en handhaven optreden wegens het ontbreken van een dergelijke vergunning is nog steeds mogelijk. Ook vormt het bouwovergangsrecht geen grondslag om een omgevingsvergunning voor het bouwen te verlenen, gelet op het wettelijke systeem voor het verlenen of weigeren van dergelijke vergunningen. Dit betekent dat [appellant] aan het bouwovergangsrecht niet het recht kan ontlenen dat de stacaravan als zodanig wordt bestemd in het veegplan.

Onder 6.1 is geoordeeld dat de raad ervan mocht uitgaan dat voor de stacaravan geen bouwvergunning is verleend. Onduidelijk is echter of deze vergunningvrij opgericht mocht worden. Niet is gebleken dat de raad hier onderzoek naar heeft gedaan. Geconcludeerd moet daarom worden dat de raad het besluit ook in dit opzicht niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid.

Het betoog slaagt ook in zoverre.

Belangenafweging

8. [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte ervoor heeft gekozen om het bestaande gebruik van de stacaravan onder persoonsgebonden overgangsrecht te brengen. Volgens hem heeft de raad onvoldoende gemotiveerd waarom hij de stacaravan niet voor onbepaalde tijd legaliseert, hetzij met een positieve bestemming of door de stacaravan opnieuw onder het overgangsrecht te brengen. [appellant] voert aan dat de gevolgen van het veegplan voor hem onevenredig zijn. Volgens hem heeft de raad onvoldoende rekening gehouden met het feit dat de stacaravan al langer dan 55 jaar ononderbroken legaal wordt gebruikt.

8.1. De Afdeling heeft eerder overwogen in haar uitspraak van 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1052, dat het opnemen van persoonsgebonden overgangsrecht niet in alle omstandigheden ongeoorloofd is. Voor een dergelijke planregeling dienen evenwel redenen te bestaan die zijn toegespitst op de omstandigheden van het geval. Overwegingen die daarbij een rol kunnen spelen, kunnen verband houden met de aard van het gebruik dat op grond van het overgangsrecht mag worden gemaakt, met de omstandigheid dat een bepaalde vorm van gebruik in het verleden op illegale wijze is ontstaan en met de vraag welk nadeel de beperking van het overgangsrecht voor de gebruiker met zich brengt.

8.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad niet deugdelijk onderbouwd waarom het gebruik van de stacaravan onder persoonsgebonden overgangsrecht is gebracht en is het besluit op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid genomen. Daarbij betrekt de Afdeling dat onder 7.3 is geoordeeld dat het recreatieve gebruik van de stacaravan wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 1984". Dat daardoor sprake is van legaal, bestaand gebruik heeft de raad niet onderkend. Onder 7.4 is verder geoordeeld dat de raad niet heeft onderzocht of de stacaravan vergunningvrij opgericht mocht worden. Verder betrekt de Afdeling in haar oordeel dat in het bestreden besluit een zorgvuldige afweging ontbreekt van de gevolgen van het opnemen van persoonsgebonden overgangsrecht voor [appellant] en of geen andere planologische regeling aanvaardbaar is. Zo heeft de raad op de zitting toegelicht dat niet is bezien of een zogenaamde uitsterfregeling - dat gezien moet worden als een bijzondere vorm van positief bestemmen en minder nadelige gevolgen voor [appellant] heeft - in dit geval mogelijk zou zijn.

Het betoog slaagt.

Conclusie over het bestreden besluit

9. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en moet daarom worden vernietigd, voor zover het gaat om het plandeel met de enkelbestemming "Bos" en de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" die zien op het perceel, kadastraal bekend Gemeente Hengelo Gld., sectie D, nr. 1134.

Dit betekent dat de stacaravan niet onder persoonsgebonden overgangsrecht is komen te vallen. Voor het perceel herleeft het hiervoor geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied Bronckhorst" uit 2017 op grond waarvan de enkelbestemming "Bos" geldt. Het recreatieve gebruik van de stacaravan is daarbij nog steeds legaal, omdat dit onafgebroken gebruik sinds 1984 wordt beschermd door het algemene gebruiksovergangsrecht. De raad moet bij een toekomstige wijziging van het omgevingsplan rekening houden met dit bestaande, legale gebruik.

De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.

Proceskosten

10. De raad moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het beroep van [appellant] gegrond;

II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Bronckhorst van 20 april 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Landelijk gebied; Veegplan 2023-1", voor zover het gaat om het plandeel met de enkelbestemming "Bos" en de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" die zien op het perceel, kadastraal bekend Gemeente Hengelo Gld., sectie D, nr. 1134;

III. draagt de raad van de gemeente Bronckhorst op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening;

IV. veroordeelt de raad van de gemeente Bronckhorst tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.941,45, waarvan € 1.868,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

V. gelast dat de raad van de gemeente Bronckhorst aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht van € 184,00 voor de behandeling van het beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Huussen, griffier.

w.g. De Groot

lid van de enkelvoudige kamer

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen

Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2026

571-1070

 

BIJLAGE

 

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodig kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen.

Artikel 3:4

1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.

2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Artikel 8:72

[…]

4. De bestuursrechter kan, indien toepassing van het derde lid niet mogelijk is, het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van zijn aanwijzingen. Daarbij kan hij:

[…]

b. het bestuursorgaan een termijn stellen voor het nemen van het nieuwe besluit of het verrichten van de andere handeling.

[…]

Regels van het bestemmingsplan "Buitengebied 1984"

Artikel 51

Gebruik van opstallen en gronden

1. Het is verboden opstallen - of delen daarvan - en gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in plan aan de grond gegeven bestemming.

[…]

6. Het bepaalde in het eerste en vierde lid van dit artikel is niet van toepassing op:

a. gebruik van opstallen - of delen daarvan - en grond strijdig met de bestemming aan de grond gegeven in het plan, voor zover dit gebruik reeds plaatsvond ten tijde van het van kracht worden van het plan, zolang in de aard van dat gebruik geen wijzigingen zijn aangebracht;

[…]

Regels van het bestemmingsplan "Landelijk gebied Bronckhorst"

Artikel 1.65 Extensief recreatief medegebruik

Die vormen van recreatie welke in hoofdzaak zijn gericht op natuur- en landschapsbeleving, zoals wandelen, paardrijden, boerengolf en fietsen.

Artikel 8.1.1 Algemene bestemmingsomschrijving

De voor bos aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. bos met bijbehorende voorzieningen;

[…]

f. extensief recreatief medegebruik;

[…]

Regels van het bestemmingsplan "Landelijk gebied; Veegplan 2023-1"

Artikel 1.72 Extensief recreatief medegebruik

Die vormen van recreatie welke in hoofdzaak zijn gericht op natuur- en landschapsbeleving, zoals wandelen, paardrijden, boerengolf en fietsen.

Artikel 6.1.1 Algemene bestemmingsomschrijving

De voor bos aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. bos met bijbehorende voorzieningen;

[…]

f. extensief recreatief medegebruik;

[…]

Artikel 23.3.1 Persoonsgebonden overgangsrecht algemeen

Ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht gelden de volgende bepalingen:

a. Rijnweg/Pincelweg Hengelo (kadastraal bekend Gemeente Hengelo Gld., sectie D, nummer 1134)

Voor de stacaravan op het adres Rijnweg/Pincelweg (kadastraal bekend Gemeente Hengelo Gld., sectie D, nummer 1134) geldt zolang de huidige eigenaren en hun kinderen leven mag er recreatief gebruik worden gemaakt van deze stacaravan. Daarna moet de stacaravan en de daarbij behorende bijgebouwen en voorzieningen verwijderd worden en verwijderd blijven.