Bij besluit van 4 april 2022 heeft TNO het verzoek van [wederpartij] om openbaarmaking van informatie op…

202402693/1/A3.

Datum uitspraak: 11 november 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de Raad van Bestuur van de Nederlandse Organisatie voor

toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO), gevestigd in Den Haag,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 april 2024 in zaak nr. 22/4773 in het geding tussen:

[wederpartij], wonend in [woonplaats]

en

TNO.

Procesverloop

Bij besluit van 4 april 2022 heeft TNO het verzoek van [wederpartij] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.

Bij besluit van 31 augustus 2022 heeft TNO het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 5 april 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 augustus 2022 vernietigd en bepaald dat TNO een nieuw besluit moet nemen.

Tegen deze uitspraak heeft TNO hoger beroep ingesteld.

[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij uitspraak van 17 mei 2024 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling het verzoek van TNO om in afwachting van de uitspraak op het ingestelde hoger beroep geen gevolg te hoeven geven aan de uitspraak van de rechtbank, toegewezen.

TNO heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 mei 2026, waar TNO, vertegenwoordigd door mr. R.M. Kooistra en bijgestaan door mr. C.N. van der Sluis, advocaat in Rotterdam, en [wederpartij], bijgestaan door mr. F.H. Damen, advocaat in Waalwijk, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       [wederpartij] heeft TNO op 16 februari 2022 verzocht om openbaarmaking van de notities ‘Afbakening in de modellering van depositiebijdragen van individuele projectbijdragen fase 1 en 2’ en alle communicatie over de totstandkoming van deze notities tussen medewerkers van TNO met medewerkers van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, medewerkers van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Wageningen University en Research, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu en ingeschakelde derden.

2.       Bij brief van 15 maart 2022 heeft TNO [wederpartij] verzocht om het verzoek te preciseren. Per e-mail van 29 maart 2022 heeft [wederpartij] benoemd dat de bestuurlijke aangelegenheid ziet op de onderbouwing van het stikstofbeleid en de daarvoor door TNO aangeleverde kennis, onderzoeken en informatie. In dezelfde e-mail heeft [wederpartij] het verzoek als volgt verduidelijkt: "het gaat dus specifiek om alle communicatie digitaal als per brief en in verslaglegging van overleggen over de onderbouwing van de 25 km afkapgrens in Aerius (Ops) voor de depositie van Nox en Nh3 vanaf het emissiepunt."

Wat is het besluit van TNO?

3.       TNO heeft het verzoek van [wederpartij] afgewezen. Volgens TNO is de Wob niet van toepassing op de door [wederpartij] gevraagde informatie, omdat deze ziet op onderzoeksgegevens. Op 31 augustus 2022 heeft TNO op het bezwaar van [wederpartij] beslist. Op dat moment was de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. TNO stelt dat de Woo ook niet van toepassing is op het verzoek van [wederpartij]. Volgens TNO verzoekt [wederpartij] om informatie die louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand is gekomen en berust bij een onderzoekinstelling. Uit de geschiedenis bij de totstandkoming van de Wob en de Woo en de rechtspraak over dit onderwerp volgt dat het verzoek daarom geen bestuurlijke aangelegenheid of publieke informatie betreft. Ook de correspondentie over het onderzoek valt volgens TNO buiten de reikwijdte van het verzoek. Dat de onderzoeksgegevens mogelijk zijn gebruikt voor het stikstofbeleid van het ministerie van LNV, maakt niet dat het alsnog om een bestuurlijke aangelegenheid gaat. Het door TNO uitgevoerde onderzoek ziet niet op het beleid of de bestuursvoering van TNO als bestuursorgaan.

Wat is het oordeel van de rechtbank?

4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de Woo van toepassing is op de door [wederpartij] verzochte informatie. Daartoe overweegt de rechtbank dat uit de wettekst van de Woo en de bedoeling van de wetgever volgt dat een duidelijk onderscheid is gemaakt tussen onderzoeksgegevens van instellingen die onder de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) vallen, onderzoeksgegevens van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) en onderzoeksgegevens van TNO. In artikel 8.8 van de Woo en de bijlage die daarbij hoort, worden onderzoeksgegevens van de NWO en bij de instellingen die onder de WHW vallen, expliciet van de werking van de Woo uitgesloten. Voor TNO geldt dat alleen gegevens die voortkomen uit onderzoeken waarbij niet de rijksoverheid of lagere overheden de opdrachtgever zijn, zijn uitgesloten van de werking van de Woo. Dat komt overeen met artikel 36 van de TNO-wet. Deze bepaling is gelijktijdig met de inwerkingtreding van de Woo gewijzigd en sluit aan op de beschreven systematiek die in de Woo ten aanzien van TNO is gekozen. Dit is volgens de rechtbank een duidelijke en uitdrukkelijke keuze van de wetgever die ook met zoveel woorden in de wet staat. De wet gaat boven de bedoeling van de wetgever zoals TNO die ziet. Deze uitleg wordt volgens de rechtbank ook ondersteund door de wetsgeschiedenis van de Woo. De rechtspraak van de Afdeling over onderzoeksgegevens onder de Wob maakt dit oordeel niet anders, aldus de rechtbank. Verder overweegt de rechtbank dat communicatie over de uitvoering van een onderzoek niet noodzakelijkerwijs wetenschappelijke communicatie betreft. Tot slot overweegt de rechtbank dat TNO niet aannemelijk heeft gemaakt dat het onderscheid dat de wetgever tussen de verschillende onderzoeksinstellingen maakt, niet zo kan zijn beoogd.

Beoordeling van het hoger beroep

5.       TNO betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Woo van toepassing is op informatie met een louter wetenschappelijk oogmerk. Daarover voert TNO aan dat uit de wetsgeschiedenis van de Woo volgt dat het toepassingsbereik van de Woo hetzelfde is gebleven als van de Wob. Dat betekent volgens TNO dat de rechtspraak over het begrip bestuurlijke aangelegenheid onder de Wob betekenis behoudt voor de beoordeling van verzoeken onder de Woo. Dat heeft als gevolg dat de rechtspraak van de Afdeling waaruit volgt dat onderzoeksgegevens die bij de uitvoering van een wetenschappelijke taak van een bestuursorgaan louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen en geen betrekking hebben op de bestuursvoering van het bestuur, geen bestuurlijke aangelegenheid zijn, onverminderd van toepassing blijft. Dat betekent dat alleen om openbaarmaking van informatie kan worden verzocht als die informatie ziet op een bestuurlijke aangelegenheid. Het verzoek van [wederpartij] heeft volgens TNO echter geen betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid, maar op onderzoeksgegevens die met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen. Daarnaast betoogt TNO dat de rechtbank ten onrechte een onderscheid maakt tussen TNO, NWO en de instellingen die onder de WHW vallen. Volgens TNO heeft de wetgever dit onderscheid niet bedoeld.

5.1.    De Afdeling zal eerst beoordelen in hoeverre de Woo op de taken van TNO van toepassing is. Daarna zal de Afdeling beoordelen of de Woo van toepassing is op de door [wederpartij] verzochte informatie.

Is de Woo van toepassing op de taken en activiteiten van TNO?

5.2.    De Afdeling heeft eerder overwogen dat de Wob van toepassing is op alle taken en activiteiten van TNO (uitspraak van 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2334).

5.3.    Ingevolge artikel 2.1 van de Woo moet onder het begrip "document" worden verstaan: een door een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, opgemaakt of ontvangen schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van dat orgaan, die persoon of dat college." Ingevolge datzelfde artikel moet onder "publieke informatie" worden verstaan, voor zover voor relevant: informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid (…).’’ TNO is een orgaan zoals bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van de Woo.

5.4.    Uit de TNO-wet volgt dat TNO een organisatie is met rechtspersoonlijkheid die bij wet is ingesteld. De doelstelling en bevoegdheden van TNO zijn in de TNO-wet verankerd. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat uit artikel 4 TNO-wet volgt dat het doel van TNO is ertoe bijdragen dat op toepassing gericht wetenschappelijk onderzoek dienstbaar wordt gemaakt aan het algemeen belang. Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, TNO-wet, tracht de TNO dit doel onder meer te bereiken door onderzoek te verrichten op eigen initiatief of in opdracht van de rijksoverheid, de lagere overheden, ondernemingen, andere maatschappelijke groeperingen en natuurlijke personen. De Afdeling leidt hieruit af dat alles wat TNO binnen de kaders van de artikelen 4 en 5 van de TNO-wet verricht, verband houdt met de publieke taak van TNO. Gelet op definities van "document" en "publieke informatie" betekent dit dat in beginsel alle informatie, waaronder ook onderzoeksgegevens, die verband houdt met de publieke taak van TNO, onder de werking van de Woo valt.

Is de Woo van toepassing op de door [wederpartij] verzochte informatie?

6.       Ingevolge artikel 8.8 van de Woo zijn de artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid en 5.2, niet van toepassing op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijlage bij de Woo. Uit de totstandkomingsgeschiedenis bij de Woo volgt dat de wetgever heeft beoogd om in deze bijlage een volledige lijst op te nemen van de wetten waarin een van de Woo afwijkend openbaarheidsregime is opgenomen. Opgenomen zijn alle artikelen uit wetten waarvan uit wetsgeschiedenis of jurisprudentie blijkt dat deze artikelen een van de Wob afwijkende regeling bevatten (Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 90-92).

6.1.    In de bijlage bij artikel 8.8 staan, voor zover relevant, de volgende wettelijke bepalingen genoemd: artikel 36 van de TNO-wet; artikel 1.25 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en artikel 3a van de Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek (NWO).

6.2.    Artikel 36 TNO-wet is van toepassing op TNO en luidt: "Het door de Organisatie in opdracht van anderen dan de rijksoverheid of de lagere overheden verrichte onderzoek is vertrouwelijk, voor zover de opdrachtgever van dat onderzoek dit heeft bedongen.’’

6.3.    De Afdeling is van oordeel dat met de plaatsing van artikel 36 TNO-wet op de bijlage bij artikel 8 van de Woo alleen is geregeld dat de Woo niet van toepassing is op gegevens over onderzoek dat in opdracht is verricht van anderen dan de rijksoverheid of de lagere overheden, voor zover dit door de opdrachtgever is bedongen. Als sprake is van een onderzoek dat in opdracht is verricht van de rijksoverheid of de lagere overheden, dan is de Woo daarop van toepassing. Deze uitleg wordt ondersteund door de totstandkomingsgeschiedenis van de Woo, waaruit volgt dat de wetgever de uitdrukkelijke keuze heeft gemaakt om het onderzoek dat TNO in opdracht van de overheid verricht, onder de werkingssfeer van de Woo te brengen (zie Kamerstukken II 2019/20, 35112, nr. 9, blz. 62-63).

6.4.    Uit deze passage in de totstandkomingsgeschiedenis volgt dat de uitspraak van de Afdeling van 30 augustus 2017, waarin is geoordeeld dat de Wob onverkort van toepassing was op onderzoek van TNO in opdracht voor andere dan de overheid, voor TNO nadelige gevolgen met zich bracht. Dit, omdat TNO in een internationale markt van gespecialiseerde onderzoeksinstituten opereert. Hoewel het van toepassing zijn van de Woo volgens de wetgever niet automatisch met zich meebrengt dat de betreffende gegevens daarmee openbaar moesten worden gemaakt, kunnen opdrachtgevers door dit voorbehoud op de vertrouwelijkheid toch voor een onderzoeksinstituut kiezen dat in een ander land is gevestigd. Om dat te voorkomen heeft de wetgever voorgesteld om door een opdrachtgever bedongen vertrouwelijkheid op een onderzoek voor te laten gaan op de openbaarheidsverplichting van de Woo. Daarbij heeft de wetgever nadrukkelijk bepaald dat deze uitzondering alleen geldt voor opdrachten van andere in artikel 5, eerste lid, van de TNO-wet genoemde opdrachtgevers dan de rijksoverheid en decentrale overheden. Op opdrachten van de overheid blijft de Woo rechtstreeks van toepassing.

6.5.    Anders dan TNO stelt, volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Woo ook duidelijk dat de wetgever een verschil heeft beoogd tussen de openbaarmaking van de onderzoeksgegevens die onderdeel uitmaken van de onderzoeken die TNO verricht in opdracht van de overheid en de onderzoeksgegevens die berusten bij de instellingen die onder de WHW vallen en het NWO. De rechtbank heeft in dat verband terecht gewezen op de passage uit de totstandkomingsgeschiedenis waaruit expliciet volgt dat de uitzonderingen voor de bij de WHW-instellingen en het NWO berustende onderzoeksgegevens, niet zijn overgenomen in de TNO-wet (zie Kamerstukken II 2019/20, 35112, nr. 9. blz. 62). Daarin staat namelijk het volgende: "De in de artikelen 9.68 en 9.69 Woo opgenomen uitzonderingen voor bij de universiteiten en het NWO berustende onderzoeksgegevens zijn niet overgenomen in de TNO-wet."

6.6.    Tot slot leidt de stelling van TNO dat het toepassingsbereik van de Woo hetzelfde is gebleven als die van de Wob omdat de wetgever met de introductie van het begrip publieke informatie geen inhoudelijk verschil heeft beoogd ten opzichte van het begrip bestuurlijke aangelegenheid, ook niet tot een ander oordeel.

6.7.    Uit de hierboven genoemde totstandkomingsgeschiedenis volgt dat de wetgever een bewuste keuze heeft gemaakt om de rechtspraak onder de Wob over de onderzoeksgegevens van TNO te vervangen door de opname van artikel 36 TNO-wet op de bijlage van artikel 8.8 van de Woo. Dat dit als gevolg heeft dat onderzoeksgegevens met een louter wetenschappelijk oogmerk alleen voor de universiteiten en de NWO van de werking van de Woo zijn uitgesloten en niet voor TNO is, zoals onder 6.3 toegelicht, een bewuste keuze van de wetgever geweest. Dit heeft de rechtbank terecht onderkend.

6.8.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de Woo van toepassing is op de door [wederpartij] verzochte informatie.

6.9.    Het betoog slaagt niet.

Communicatie over de uitvoering van een onderzoek

7.       Verder betoogt TNO dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat communicatie over de uitvoering van wetenschappelijk onderzoek publieke informatie betreft waarover op grond van de Woo om openbaarmaking kan worden verzocht. Daarvoor verwijst TNO naar de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:193. Uit die uitspraak volgt dat inhoudelijke e-mailcorrespondentie over onderzoek en conceptrapporten met inhoudelijke opmerkingen, niet kunnen kwalificeren als een bestuurlijke aangelegenheid, aldus TNO.

7.1.    De Afdeling is gelet op wat onder 5.2 tot en met 6.7 is overwogen van oordeel dat voor zover communicatie onder TNO berust die gaat over onderzoeken die zij uitvoert in opdracht van de overheid en samenhangt met haar publieke taak, de Woo daarop van toepassing is. De Woo is dus niet van toepassing op de gegevens van en communicatie over vastgelegd in documenten, die onder TNO berusten, die gaan over onderzoeken die zij uitvoert in opdracht van anderen dan de overheid. Dat de Woo op dergelijke documenten, waaronder documenten met communicatie, van toepassing is, betekent overigens niet dat daarin opgenomen informatie ook daadwerkelijk openbaar moet worden gemaakt. TNO zal dit steeds moeten beoordelen aan de hand van de uitzonderingsgronden van de Woo.

7.2.    Het betoog slaagt niet.

Conclusie

8.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. Dat betekent dat TNO uitvoering moet geven aan die uitspraak door binnen zes weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [wederpartij]. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

De Afdeling stelt vast dat TNO reeds aan de onder IV van de beslissing opgenomen betalingsverplichting van het griffierecht heeft voldaan.

9.       TNO moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;

II.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

III.      veroordeelt de Raad van Bestuur van de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €1868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;

IV.     bepaalt dat van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek een griffierecht van €559,00 wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.S. Venema, griffier.

w.g. Daalder

voorzitter

w.g. Venema

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2026

973