Bij uitspraak van 21 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2739, heeft de Afdeling het door [appellante]…

202302495/1/A3.

Datum uitspraak: 11 november 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellante], wonend in [woonplaats],

appellante,

en

de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO), gevestigd in Den Haag,

verweerder.

Procesverloop

Bij uitspraak van 21 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2739, heeft de Afdeling het door [appellante] ingestelde beroep tegen het besluit van TNO van 9 april 2021 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat TNO een nieuw besluit moet nemen en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.

Op 18 april 2023 heeft [appellante] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van dit besluit.

TNO heeft een verweerschrift ingediend.

Bij besluit van 26 mei 2023 heeft TNO het door [appellante] tegen het besluit van 2 oktober 2017 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het verzoek van [appellante] op grond van de Wet open overheid (Woo) gedeeltelijk toegewezen.

Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.

Bij besluit van 20 november 2024 heeft TNO het besluit van 26 mei 2023 aangevuld en 34 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.

Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.

TNO heeft een verweerschrift ingediend.

TNO heeft een nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 mei 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, rechtsbijstandverlener in Utrecht, en TNO, vertegenwoordigd door mr. R.T. Dieters, mr. R.M. Kooistra en J. Langenberg, en bijgestaan door mr. C.N. van der Sluis, advocaat in Rotterdam, zijn verschenen.

Bij brief van 19 mei 2026 heeft TNO een nader stuk ingediend.

Overwegingen

Inleiding

1.       [appellante] heeft de minister van Defensie gevraagd om openbaarmaking van informatie over twee dierproeven. In haar verzoek van 23 januari 2017 staat:

"Met een beroep op de Wet Openbaarheid van Bestuur en de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten richt ik mij tot u met een verzoek om informatie. Het betreft informatie inzake dierproeven die in 2015 in opdracht van het Ministerie van Defensie zijn verricht. Uit de rapportage Zodoende 2015 van de NVWA blijkt dat in opdracht van Defensie twee dierproeven zijn verricht: Toxicologie, kinetiek, therapie decontaminatie, zenuwgas en Therapie zenuwgas. Ik zou graag alle documenten met betrekking tot deze twee dierproeven van u ontvangen. […]."

1.1.    De minister heeft het verzoek van [appellante] doorgezonden aan TNO, de organisatie die de dierproeven heeft uitgevoerd, voor het deel van de stukken dat bij TNO berust. TNO heeft geweigerd informatie openbaar te maken.

1.2.    Bij uitspraak van 21 augustus 2020 heeft de rechtbank het beroep van [appellante] tegen het besluit op bezwaar van TNO gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft TNO op 9 april 2021 een nieuw besluit op bezwaar genomen.

2.       Bij uitspraak van 21 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2739, heeft de Afdeling het door [appellante] ingestelde beroep tegen het besluit van TNO van 9 april 2021 gegrond verklaard. Daaraan lag het oordeel ten grondslag dat [appellante] terecht heeft betoogd dat TNO een nieuwe zoekslag had moeten uitvoeren naar documenten die onder de reikwijdte van het verzoek van [appellante] vallen, deze zoekslag inzichtelijk had moeten maken en een nieuw overzicht had moeten maken van documenten die bij de zoekslag zijn aangetroffen. Daarnaast heeft TNO [appellante] ten onrechte niet gehoord. De Afdeling heeft het besluit van 9 april 2021 daarom vernietigd, bepaald dat TNO een nieuw besluit moet nemen en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.

Besluit van 26 mei 2023 en 20 november 2024

3.       Met het besluit van 26 mei 2023 heeft TNO gevolg gegeven aan de opdracht van de Afdeling om een nieuwe zoekslag te verrichten naar de door [appellante] gevraagde informatie. De documenten die TNO heeft aangetroffen en onder de reikwijdte van het verzoek van [appellante] vallen, zijn door TNO gedeeltelijk openbaar gemaakt. Ten aanzien van een aantal documenten komt TNO tot de conclusie dat het niet gaat om informatie over het faciliteren van dierproeven, maar om onderzoeksgegevens die bij het uitvoeren van een dierproef door TNO alleen met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen. Die informatie ziet volgens TNO niet op publieke informatie in de zin van de Woo. Verder heeft TNO informatie niet openbaar gemaakt voor zover het gaat om financiële gegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld (artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo), persoonsgegevens (artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo), persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad (artikel 5.2, eerste en tweede lid van de Woo) en ter bescherming van het goed functioneren van TNO (artikel 5.1, tweede lid, onder 1, van de Woo). Met het besluit van 20 november 2024 heeft TNO nog eens 34 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Daarbij heeft TNO ook informatie geweigerd openbaar te maken met toepassing van de hiervoor genoemde uitzonderingsgronden van de Woo.

Beroep niet tijdig beslissen

4.       Op 18 april 2023 heeft [appellante] bij de Afdeling beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit, omdat TNO niet binnen de opgedragen termijn van zes maanden op het bezwaar van [appellante] heeft beslist.

4.1.    Toen [appellante] beroep instelde tegen het niet tijdig nemen van een besluit, had TNO nog geen besluit genomen. Dat heeft TNO inmiddels met het besluit van 26 mei 2023 en 20 november 2024 wel gedaan. Gelet daarop heeft [appellante] geen procesbelang bij haar beroep tegen het niet tijdig beslissen.

4.2.    Het beroep is niet-ontvankelijk.

4.3.    De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden. Daarbij zal de Afdeling een wegingsfactor van 0,5 (licht) hanteren.

Beroep tegen het besluit van 26 mei 2023

5.       [appellante] betoogt dat TNO de informatie over de wetenschappelijke onderzoeksgegevens ten onrechte niet heeft beoordeeld. Volgens [appellante] valt deze informatie wel onder de werking van de Woo, omdat de Woo van toepassing is op alle publieke informatie die bij een bestuursorgaan berust. De rechtspraak onder de Wob die gaat over wetenschappelijke onderzoeksgegevens is volgens [appellante] ook niet meer van toepassing, omdat uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Woo volgt dat de wetgever het uitgangspunt uit deze rechtspraak heeft omgezet in drie bijzondere openbaarmakingsregelingen die op de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo zijn opgenomen. Voor TNO geldt dat uit artikel 36 van de TNO-wet volgt dat onderzoeksgegevens slechts buiten de werkingssfeer van de Woo vallen voorzover dit gegevens zijn die in opdracht voor anderen dan de rijksoverheid of lagere overheden zijn gegenereerd en de vertrouwelijkheid is bedongen. [appellante] betoogt verder dat TNO ten onrechte informatie geweigerd heeft openbaar te maken. Volgens [appellante] heeft TNO de uitzonderingsgronden onjuist toegepast of heeft de TNO niet voldoende gemotiveerd waarom de informatie niet openbaar kan worden gemaakt.

Wettelijk kader

6.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Beoordeling van het beroep tegen het besluit van 26 mei 2023

Wetenschappelijke onderzoeksgegevens

7.       In de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:6550, heeft de Afdeling overwogen dat de Woo van toepassing is op informatie behorend tot onderzoeken die TNO in opdracht verricht van de rijksoverheid of de lagere overheden. De Afdeling verwijst voor de overwegingen die tot dat oordeel hebben geleid, naar onderdelen 5.2 tot en met 6.7 van die uitspraak. Dit betekent dat de Woo van toepassing is op de door [appellante] gevraagde informatie en dat TNO deze informatie ten onrechte niet op grond van de Woo heeft beoordeeld.

7.1.    Het betoog slaagt.

Ontbrekende informatie

8.       [appellante] betoogt dat TNO niet alle beschikbare informatie openbaar heeft gemaakt. [appellante] wijst erop dat informatie ontbreekt over het voortraject, de aanloopfase, de vraagstelling van het ministerie van Defensie en de onderhandelingen over de drie te verrichten onderzoeken. Het is ongeloofwaardig dat TNO op eigen gelegenheid is gestart met een onderzoek. Het kan niet anders dan dat er informatie bestaat over het voortraject. Deze informatie valt ook onder de reikwijdte van het verzoek, aldus [appellante].

8.1.    In de uitspraak van 21 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2739, heeft de Afdeling bepaald dat TNO opnieuw moet zoeken naar documenten die onder de reikwijdte van het verzoek van [appellante] vallen. TNO heeft een nieuwe zoekslag verricht, wat heeft geresulteerd in het besluit van 26 mei 2023. TNO heeft in dat besluit uitgelegd dat het verzoek van [appellante] ziet op twee onderzoeken die worden genoemd in het rapport "Zo Doende 2015, Jaaroverzicht dierproeven en proefdieren" van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. Bij TNO lopen drie onderzoeksprojecten die zijn gekoppeld aan de onderzoeken die in dat rapport worden genoemd. De onderzoeksprojecten hebben elk een eigen projectnummer en een eigen sharepoint en datakluis. Alle voor het verzoek relevante informatie die zich op de sharepoints en in datakluizen bevindt, heeft TNO verzameld. Daarnaast heeft TNO ook gezocht op het type stoffen waarmee binnen de onderzoeksprojecten werd gewerkt. TNO heeft in het besluit van 26 mei 2023 verder toegelicht welke bestanden zij heeft aangetroffen, zoals onderzoeksplannen, welzijnsevaluatieformulieren en informatie over de uitvoering van dierproeven, en hoe TNO deze documenten heeft gevonden. TNO heeft toegelicht dat zij de zoekslag niet beperkt heeft in de tijd. Op de zitting bij de Afdeling heeft TNO ook uitgelegd hoe het contact tussen TNO en Defensie als opdrachtgever plaatsvindt en dat op basis van een bestedingsovereenkomst wordt gewerkt. Alle onderdelen van de overeenkomst die verband houden met de onderzoeken waar het verzoek van [appellante] op ziet, heeft TNO betrokken bij de beoordeling. Daarnaast is ook informatie over het voortraject in de beoordeling betrokken, zoals onderzoeksvoorstellen, offertes en opdrachtverleningen. Vanwege de nauwe samenwerking vindt veel contact ook mondeling plaats. Van dat soort contactmomenten wordt niet altijd een verslag opgesteld. Tot slot heeft TNO toegelicht dat een nieuwe zoektechnologie ervoor heeft gezorgd dat op een later moment nog 34 documenten zijn aangetroffen die met het besluit van 20 november 2024 gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt.

8.2.    Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan de verzoeker is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een document toch onder het bestuursorgaan berust (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4850). Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan de Afdeling niet ongeloofwaardig voorkomt, zal worden betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1743).

8.3.    De Afdeling is van oordeel dat de toelichting van TNO dat inmiddels niet meer informatie onder haar berust dan reeds is verstrekt, geloofwaardig is. TNO heeft toegelicht hoe het voortraject van de onderzoeken die zij voor Defensie verricht eruitziet en wat voor typen documenten daar onderdeel van uitmaken. Zoals onder 8.1 is toegelicht heeft TNO ook documenten beoordeeld die zien op het voortraject van het onderzoek en zijn deze documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat nog meer informatie onder TNO berust die gaat over het voortraject van de onderzoeken.

8.4.    Het betoog slaagt niet.

Financiële gegevens

9.       TNO heeft geweigerd informatie openbaar te maken op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo. Deze uitzonderingsgrond is van toepassing op de documenten 44 tot en met 49, 52, 60 tot en met 72, 75, 76 en 114 tot en met 116. Volgens TNO is sprake van concurrentiegevoelige financiële gegevens die in vertrouwen met Defensie zijn gedeeld.

9.1.    [appellante] stelt dat TNO deze uitzonderingsgrond ten onrechte heeft toegepast. Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo is alleen van toepassing op financiële gegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld, terwijl het in deze zaak gaat om financiële gegevens die door TNO zijn opgesteld.

9.2.    Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo bepaalt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, gevormd onder de Wob, waarin een gelijkluidende bepaling stond, dient deze bepaling naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt. De weigeringsgrond is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt. Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610, onder 12.2 en de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2982, onder 6.

9.3.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennisgenomen van de vertrouwelijk overgelegde documenten. De Afdeling is van oordeel dat TNO ten onrechte artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo, heeft toegepast op de documenten 44 tot en met 49, 52, 60 tot en met 72, 75, 76 en 114 tot en met 116. De Afdeling licht dat hieronder toe.

9.4.    De Afdeling volgt TNO in haar standpunt dat sprake is van concurrentiegevoelige financiële gegevens die verband houden met de voor Defensie uitvoerde onderzoeksopdrachten, waaronder kostenposten, offertebedragen, prijsschattingen, prijzen op nacalculatie, (eind)bedragen en btw-bedragen. Dit is informatie waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers, die bij openbaarmaking concurrentienadeel kunnen opleveren. Voor de toepassing van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo, door TNO, is echter vereist dat het gaat om bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Dit uitgangspunt wordt ondersteund door de totstandkomingsgeschiedenis bij deze uitzonderingsgrond (Kamerstukken II, 2020/21, 35112, nr. 26). In dit geval betreft de geweigerde informatie de eigen financiële gegevens van TNO, die voorkomen in documenten die onder TNO berusten. Dat TNO stelt dat zij deze gegevens ook vertrouwelijk met Defensie heeft gedeeld, betekent niet dat de door TNO zelf opgestelde gegevens onder het bereik van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo vallen.

9.5.    TNO heeft dezelfde informatie subsidiair geweigerd openbaar te maken op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b en f, van de Woo. [appellante] stelt dat TNO de toepassing van deze uitzonderingsgronden niet heeft gemotiveerd. De informatie is bovendien ouder dan vijf jaar. In dat geval geldt op grond van artikel 5.3 van de Woo een verzwaarde motiveringsplicht. [appellante] stelt dat de verzochte informatie ziet op een oud project. TNO heeft niet inzichtelijk gemaakt dat sprake is van relevante of vergelijkbare onderhandelingen die openbaarmaking zouden kunnen beletten.

9.6.    Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de economische en financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter. Op grond artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de belangen van bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens.

9.7.    Zoals onder 9.4 is overwogen, volgt de Afdeling het standpunt van TNO dat sprake is van concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens. [appellante] voert echter terecht aan dat TNO in haar besluitvorming niet heeft beoordeeld waarom de belangen die artikelen 5.1, tweede lid, aanhef en onder b en f, van de Woo, beogen te beschermen, zwaarder wegen dan het belang van openbaarmaking. Er is daarom sprake van een motiveringsgebrek.

9.8.    Op de zitting bij de Afdeling is het geschil tussen partijen beperkt tot de totaalbedragen die TNO geweigerd heeft openbaar te maken. Het gaat onder meer om totaalbedragen die voorkomen in offertes en begrotingen. Deze informatie is inmiddels 10 tot 12 jaar oud. TNO heeft op de zitting bij de Afdeling alsnog toegelicht waarom zij vindt dat de bescherming van de belangen die gediend zijn bij de weigering van de totaalbedragen, zwaarder wegen dan het belang van openbaarmaking. TNO heeft daarover gesteld dat zij opereert in een bijzondere markt, waarbij geldt dat zij een van de weinige onderzoeksinstanties is die mag werken met de stoffen waar zij voor Defensie onderzoek naar verricht. Hierdoor heeft TNO op dat gebied voornamelijk te maken met internationale concurrentie. TNO doet daarnaast ook onderzoek met stoffen die minder gereguleerd zijn en waar andere partijen ook onderzoek naar mogen doen. Omdat TNO jaarlijks onderhandelingen voert, blijft het van belang dat niet bekend wordt welke tarieven en totaalbedragen TNO voor dit soort onderzoeken hanteert, ook al is de informatie inmiddels ouder dan vijf jaar.

9.9.    De Afdeling is van oordeel dat TNO onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de eindtotaalbedragen, ondanks het tijdsverloop, niet openbaar mogen worden gemaakt. TNO heeft onvoldoende onderbouwd dat de eindtotaalbedragen van ruim tien jaar geleden nog steeds zodanig actueel of relevant zijn dat openbaarmaking daarvan huidige of vergelijkbare onderhandelingen zou kunnen belemmeren. Daarbij betrekt de Afdeling ook dat uit het openbaar maken van eindtotaalbedragen concurrentiegevoelige gegevens, zoals de tarieven die TNO hanteert, niet kunnen worden afgeleid. Dit is anders als het gaat om de totaalbedragen van concrete kostenposten. De Afdeling is van oordeel dat uit dit soort totaalbedragen namelijk wel wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid die bij openbaarmaking concurrentienadeel kunnen opleveren.

9.10.  Gelet op het voorgaande heeft TNO ook niet aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van de eindtotaalbedragen leidt tot financieel of economisch nadeel. Dit betekent dat TNO de eindtotaalbedragen ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt.

9.11.  Het betoog slaagt.

Persoonsgegevens

10.     TNO heeft geweigerd informatie openbaar te maken op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo. Deze uitzonderingsgrond is van toepassing op documenten 1, 2, 3, 5 tot en met 10, 12, 13, 15 tot en met 32, 44 tot en met 77, 110, 112 tot en met 117, 121, 122, 123, 126, 128, 129, 130, 131, 135 en 136.

10.1.  [appellante] betoogt dat TNO in documenten 46 en 47 ten onrechte niet de namen van tekenbevoegde ambtenaren openbaar heeft gemaakt.

10.2.  Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling verzet het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Woo-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt.

10.3.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 13 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3002), moeten de ambtenaren die besluiten krachtens mandaat hebben ondertekend in beginsel aanvaarden dat hun namen met de ondertekening van de besluiten naar buiten komen. Hierbij is van belang dat de burgers moeten kunnen controleren of die ambtenaren tot de ondertekening van die besluiten bevoegd waren.

10.4.  In documenten 46 en 47 heeft TNO geweigerd namen van ambtenaren van het ministerie van Defensie openbaar te maken die een schriftelijke opdracht aan TNO hebben ondertekend. Volgens TNO gaat het om ambtenaren die weliswaar bevoegd zijn om overeenkomsten met derden te sluiten en te ondertekenen, maar niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden. Het sluiten van dit soort overeenkomsten is volgens TNO een handeling die plaatsvindt binnen een contractuele relatie met TNO en is niet naar buiten gericht. Daarnaast zou openbaarmaking van de namen van de ambtenaren ertoe leiden dat bekend wordt welke ambtenaren betrokken zijn bij de totstandkoming van een onderzoek over gevoelige materie, in dit geval strijdgassen. Openbaarmaking zou leiden tot een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van deze personen.

10.5.  De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de vertrouwelijk overgelegde documenten 46 en 47. De Afdeling acht, mede gelet op de toelichting van TNO, niet aannemelijk dat de betreffende ambtenaren vanuit hun functie in de openbaarheid treden. Alleen al daarom verzet het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking. Voorts heeft TNO kunnen oordelen dat het belang van de persoonlijke levenssfeer in dit geval zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.

10.6.  Het betoog slaagt niet.

Goed functioneren van TNO

11.     TNO heeft geweigerd informatie openbaar te maken op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. Deze uitzonderingsgrond is van toepassing op documenten 1, 2, 6 t/m 8, 10, 16, 19, 20 t/m 22, 24, 25, 27 t/m 29, 31, 32, 44 t/m 49, 52 t/m 55, 58 t/m 73, 75, 76, 110, 114, 115, 116, 126, 128, 129.

11.1.  [appellante] betoogt dat TNO de emailextensies ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt. Volgens [appellante] leidt openbaarmaking van deze informatie niet tot de door TNO benoemde nadelige gevolgen, althans, heeft TNO dit niet inzichtelijk gemaakt. De vrees dat openbaarmaking zou leiden tot dierenrechtenactivisme heeft TNO niet aan de hand van concrete gegevens onderbouwd. Verder blijkt volgens [appellante] uit document 45 dat informatie met toepassing van deze uitzonderingsgrond is geweigerd, terwijl het niet gaat om weblinks, emailextensies of financiële gegevens. Deze geweigerde passage is niet voorzien van een motivering, aldus [appellante].

11.2.  TNO heeft in haar verweerschrift van 10 november 2023, en nogmaals op zitting bij de Afdeling, toegelicht dat in de beslissing op bezwaar per abuis stond vermeld dat de e-mailextensies niet openbaar werden gemaakt. TNO heeft deze informatie wel openbaar gemaakt. TNO heeft ook toegelicht dat het belang bij het niet openbaar maken van tekst voorafgaand aan het @-teken, die uitsluitend zijn bedoeld voor intern gebruik, erop is gericht dat die afdelingen van TNO niet per e-mail bereikt kunnen worden. De Afdeling is van oordeel dat TNO zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, zich hier voordoet. Openbaarmaking van deze e-mailadressen zou immers kunnen leiden tot onbedoeld gebruik of misbruik daarvan. TNO heeft het belang van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo redelijkerwijs zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Openbaarmaking van deze e-mailadressen kan, gelet op de onderzoeksmaterie van TNO, nadeel toebrengen aan het functioneren van de organisatie aan wie het e-mailadres toebehoort (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2026, ECLI:NL:RVS:2026:5772). TNO heeft verder toegelicht dat bovengenoemd belang voor één e-mailadres niet langer aan de orde is, omdat dat e-mailadres niet langer in gebruik is. Dit e-mailadres staat volledig vermeld in het verweerschrift en is dus ook bij [appellante] bekend.

11.3.  De Afdeling is verder van oordeel dat TNO de informatie in document 45 mocht weigeren op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. In document 45 zijn twee verwijzingen opgenomen naar vertrouwelijke onderzoeksrapporten. Openbaarmaking van deze informatie zou ertoe leiden dat het bestaan van deze onderzoeken en wie deze onderzoeken hebben verricht, bekend wordt. Daarnaast kunnen uit de omschrijving van de onderzoeken bepaalde kwetsbaarheden worden afgeleid. Openbaarmaking daarvan kan tot nadelige gevolgen leiden, waarvan TNO heeft kunnen oordelen dat de bescherming daarvan zwaarder weegt dan het algemene belang bij openbaarmaking.

11.4.  Het betoog slaagt niet.

Conclusie beroep tegen het besluit van 26 mei 2023

12.     Het beroep van [appellante] is gegrond. De Afdeling zal het besluit van 26 mei 2023 vernietigen voor zover TNO daarin heeft bepaald dat de Woo niet van toepassing is op de documenten die onderzoeksgegevens bevatten en TNO heeft geweigerd om de eindtotaalbedragen openbaar te maken. Omdat TNO de documenten die onderzoeksgegevens bevatten niet eerder op grond van de Woo heeft beoordeeld, kan de Afdeling niet zelf in de zaak voorzien. Dit betekent dat TNO een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen.

Beroepsgronden tegen het besluit van 20 november 2024

13.     Bij brief van 12 december 2024 heeft [appellante] gronden gericht tegen het besluit van TNO van 20 november 2024.

Ontbrekende informatie

14.     [appellante] betoogt dat uit document 420 volgt dat daaraan een bijlage is gehecht. Deze bijlage ontbreekt en is ten onrechte niet bij de beoordeling betrokken.

14.1.  Op de zitting bij de Afdeling is afgesproken dat TNO uitzoekt of het klopt dat een bijlage bij document 420 ontbreekt, en zo ja, dat TNO [appellante] en de Afdeling hierover informeert en dat na ontvangst van een mededeling daarover het onderzoek wordt gesloten. Bij brief van 19 mei 2026 heeft TNO toegelicht dat zij heeft geconstateerd dat als gevolg van een technische of administratieve fout, de bijlage bij document 420 niet is verstrekt. Dit levert een zorgvuldigheidsgebrek op. TNO heeft de bijlage bij dezelfde brief van 19 mei 2026 alsnog aan [appellante] verstrekt. Daarmee heeft TNO dit gebrek hersteld. De Afdeling ziet daarom aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.

14.2.  Het betoog slaagt, maar leidt niet tot een gegrondverklaring van het beroep.

Zoekslag

15.     [appellante] betoogt dat TNO de zoekslag ten onrechte heeft beperkt tot documenten uit de periode 2014 tot en met 2015 en vanaf 2017. Voor zover documenten uit 2016 onder de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen, zijn deze ten onrechte niet door TNO in de beoordeling betrokken.

15.1.  Op pagina 5 van het besluit van 26 mei 2023 heeft TNO toegelicht dat alle relevante informatie over dierproeven vanaf 2016 te vinden is binnen Sharepoint, maar dat dat geen documenten zijn gevonden die onder de reikwijdte van het verzoek van [appellante] vallen. Gelet op de toelichting van TNO over de zoekslag, zoals weergegeven onder 8.1, en het toetsingskader, zoals weergegeven onder 8.2, is de Afdeling van oordeel dat [appellante] met deze stelling niet aannemelijk heeft gemaakt dat er nog meer documenten onder TNO berusten uit het jaar 2016 die nog niet zijn beoordeeld.

15.2.  Het betoog slaagt niet.

Persoonsgegevens

16.     Voor zover TNO informatie heeft geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo, verwijst [appellante] naar de gronden die zij tegen het besluit van 26 mei 2023 heeft gericht. Deze uitzonderingsgrond is van toepassing op documenten 419 en 421 en 422.

16.1.  [appellante] heeft betoogd dat TNO ten onrechte heeft geweigerd de persoonsgegevens van tekenbevoegde ambtenaren openbaar te maken. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de vertrouwelijke kennisgenomen van de vertrouwelijk overgelegde documenten. De Afdeling stelt vast dat deze documenten geen persoonsgegevens of handtekeningen van tekenbevoegde ambtenaren bevatten. Deze grond kan daarom niet slagen. Voor het overige heeft [appellante] geen gronden gericht tegen de toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo.

16.2.  Het betoog slaagt niet.

Goed functioneren

17.     Voor zover TNO informatie heeft geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo, verwijst [appellante] naar de gronden die zij tegen het besluit van 26 mei 2023 heeft gericht. Deze uitzonderingsgrond heeft TNO toegepast op de documenten 389, 390, 393, 394, 396, 400 tot en met 403, 405 tot en met 408 en 411 tot en met 414.

17.1.  De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de vertrouwelijke kennisgenomen van de vertrouwelijk overgelegde documenten. Het gaat om documenten waarin TNO de tekst voorafgaand aan het @-teken van e-mailadressen voor intern gebruik heeft geweigerd. Zoals onder 12.2 is overwogen, heeft TNO het belang van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo redelijkerwijs zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking.

17.2.  Het betoog slaagt niet.

Artikel 2.4 van de Woo

18.     [appellante] betoogt dat het besluit in strijd is met artikel 2.4 van de Woo. Een aantal documenten is namelijk in een bewerkte vorm verstrekt, zonder dat daar enige verklaring voor is gegeven. Het gaat om documenten 416, 419 en 420.

18.1.  Op de zitting bij de Afdeling heeft TNO toegelicht dat de 416, 419 en 420 e-mails zijn. De Afdeling stelt vast dat de headers van de e-mails, met daarin informatie zoals de verzender, geadresseerde en het onderwerp, ontbreken. TNO heeft niet uitgelegd waarom deze informatie ontbreekt. De Afdeling is van oordeel dat het besluit op dit punt niet in overeenstemming is met artikel 2.4, vijfde lid, van de Woo.

18.2.  Het betoog slaagt.

Conclusie beroep tegen het besluit van 20 november 2024

19.     Het beroep is gegrond. De Afdeling zal het besluit van 20 november 2024 vernietigen vanwege strijd met artikel 2.4, vijfde lid, van de Woo, voor zover dat ziet op het ontbreken van een toelichting over de onvolledige informatie in documenten 416, 419 en 420.

Overschrijding redelijke termijn

20.     [appellante] heeft op de zitting bij de Afdeling verzocht om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.

20.1.  De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.

20.2.  In zaken waarin een judiciële lus is toegepast, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan, tenzij in de rechtelijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden. De redelijke behandelingsduur in beroep is niet overschreden als deze niet langer dan anderhalf jaar vanaf het instellen van het beroep heeft geduurd. De redelijke behandelingsduur in hoger beroep is niet overschreden als deze niet langer dan twee jaar na het instellen van het hoger beroep heeft geduurd.

20.3.  De Afdeling stelt vast dat [appellante] in de beroepsprocedure tegen het oorspronkelijke besluit op bezwaar van TNO van 7 juni 2018 ook heeft verzocht om een schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Omdat de redelijke termijn op dat moment was overschreden met een jaar, heeft de rechtbank een bedrag toegekend van € 1.000,00. De Afdeling begrijpt het verzoek van [appellante] in deze zaak zo dat zij een aanvullende schadevergoeding wenst.

20.4.  De Afdeling stelt vast dat vanaf het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door TNO op 20 november 2017 tot de uitspraak van vandaag, acht jaar en elf maanden zijn verstreken. Dit betekent dat de redelijke termijn met vier jaar en elf maanden is overschreden (in totaal afgerond 59 maanden).

20.5.  Het verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellante] toe te kennen bedrag in beginsel € 4.500,00. De rechtbank heeft al een schadevergoeding vastgesteld van € 1.000,00. Om die reden heeft [appellante] recht op een aanvullende schadevergoeding van € 3.500,00.

Toerekening

20.6.  In zaken waarin een judiciële lus is toegepast, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan, tenzij in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden. De Afdeling zal beoordelen of dit het geval is.

20.7.  De rechtbank heeft in haar uitspraak van 21 augustus 2020 geoordeeld dat de redelijke termijn met 12 maanden is overschreden en dat de redelijke termijn voor de helft wordt toegerekend aan TNO en voor de helft wordt toegerekend aan de rechtbank. Op 29 september 2020 heeft TNO hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling heeft uitspraak gedaan op 21 september 2022. Omdat de Afdeling in hoger beroep binnen twee jaar uitspraak heeft gedaan, is de redelijke behandelingsduur niet overschreden. TNO heeft na acht maanden en vijf dagen, op 26 mei 2023, een nieuw besluit op bezwaar genomen. De Afdeling heeft na drie jaar, vijf maanden en zestien dagen uitspraak gedaan op het beroep tegen het nieuwe besluit op bezwaar en heeft daarmee de redelijke behandelingsduur met 23 maanden overschreden.

20.8.  Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn voor 23/47 deel moet worden toegerekend aan de Afdeling. Gelet op overweging 23.2 wordt de overschrijding van de redelijke termijn voor het overige, 24/47 deel, toegerekend aan TNO.

20.9.  Omdat de overschrijding aan TNO en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van TNO en de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). TNO wordt veroordeeld tot betaling van € 1.787,23. De Staat wordt veroordeeld tot betaling van € 1.712,77 (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) ten aanzien van de overschrijding door de Afdeling, als vergoeding voor door [appellante] geleden immateriële schade.

Slotsom

21.     De beroepen van [appellante] tegen het besluit van 26 mei 2023 en het besluit van 20 november 2024 zijn gegrond. De Afdeling zal deze besluiten vernietigen voor zover daarin gebreken zijn geconstateerd en TNO opdragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.

22.     Het verzoek van [appellante] om een aanvullende schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.

23.     TNO moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het beroep, voor zover dat gaat over het niet tijdig nemen van een besluit, niet-ontvankelijk;

II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 26 mei 2023, kenmerk 2023 Cl 0161 BSP 2017-011, gegrond;

III.      vernietigt dat besluit, voor zover de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek daarin heeft bepaald dat de Woo niet van toepassing is op de documenten die onderzoeksgegevens bevatten en heeft geweigerd de eindtotaalbedragen openbaar te maken;

IV.     verklaart het beroep tegen het besluit van 20 november 2024, kenmerk TD221296 TNO, gegrond;

V.      vernietigt dat besluit, voor zover dat in strijd is met artikel 2.4, vijfde lid, van de Woo zoals omschreven onder 18.1;

VI.     draagt de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

VII.     veroordeelt de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek om aan [appellante] een schadevergoeding te betalen van € 1.787,23;

VIII.    veroordeelt de Staat der Nederlanden om aan [appellante] een schadevergoeding te betalen van €1.712,77 (te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties);

IX.     veroordeelt de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.269,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

X.      gelast dat de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.S. Venema, griffier.

w.g. Daalder

voorzitter

w.g. Venema

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2026

973

 

BIJLAGE

 

Wet open overheid

Artikel 2.4

[…]

5. Indien het bestuursorgaan kennis draagt van de onjuistheid of onvolledigheid van de verstrekte informatie, doet het hiervan mededeling.

[…]

Artikel 5.1

1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:

[…]

c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

[…]

2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

[…]

b. de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;

[…]

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

f. de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;

[…]

i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

Artikel 8.8

De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 zijn niet van toepassing op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijlage bij deze wet.

Bijlage bij artikel 8.8 van de Wet open overheid

De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 van de Wet open overheid zijn niet van toepassing voor zover de volgende bepalingen gelden.

[…]

•       TNO-wet: artikel 36

[…]