Bij besluit van 20 april 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [partij] een…

202404156/1/R1.

Datum uitspraak: 21 oktober 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend in Amsterdam,

appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 mei 2024 in zaak nr. 23/1160 in het geding tussen:

[appellante]

en

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Procesverloop

Bij besluit van 20 april 2022 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend, voor zover hier van belang, voor het verdiepen van het souterrain en het uitvoeren van funderingsherstel van het pand [locatie] in Amsterdam.

Bij besluiten van 19 januari 2023 en 23 januari 2023 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 20 april 2022 gewijzigd in stand gelaten.

Bij uitspraak van 31 mei 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellante] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 oktober 2026, waar [appellante], vergezeld door [persoon A], en het college, vertegenwoordigd door ing. F. Rozendaal en mr. L. Bouzahra, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], vergezeld door [persoon B], gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkintreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 28 oktober 2021 en gewijzigd op 2 en 25 februari 2022 en op 28 maart 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       [partij] heeft, voor zover hier van belang, een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verdiepen van het souterrain en het uitvoeren van funderingsherstel van het pand [locatie 1] in Amsterdam. [partij] is eigenaar van de woning [locatie 1]. [appellante] is eigenaar van de woning daarboven, [locatie 2]. [partij] en [appellante] vormen samen de Vereniging van Eigenaren. Het pand is een rijksmonument. Ter plaatse geldt onder meer het parapluplan "Grondwaterneutrale Kelders" (parapluplan).

Het college heeft bij besluit van 20 april 2022 aan [partij] omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en f, van de Wabo. Het gaat dus om de activiteiten bouwen, gebruiken in strijd met een bestemmingsplan en het wijzigen van een rijksmonument. Volgens het college is het vergroten van bestaande kelders en souterrains in strijd met het parapluplan. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo. Bij het besluit op bezwaar heeft het college het besluit van 20 april 2022 gewijzigd in stand gelaten, waarbij de omgevingsvergunning vanwege het uitvoeren van funderingsherstel ziet op het gehele pand 718, en dus betrekking heeft op zowel 718-H als 718-II.

De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. [appellante] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Zij vindt dat het college zonder een noodzaak voor funderingsherstel geen toestemming mocht verlenen voor het wijzigen van het rijksmonument.

De werkzaamheden zijn inmiddels uitgevoerd.

Mocht het college de omgevingsvergunning verlenen?

3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning niet mocht verlenen omdat funderingsherstel niet noodzakelijk is.

Hierover voert [appellante] aan dat niet aan het "Beleidskader voor het toetsen van ingrepen of herstel van monumenten" wordt voldaan. Volgens [appellante] volgt uit artikel 7.2 van het beleidskader dat het souterrain alleen mag worden verdiept als onderdeel van noodzakelijk funderingsherstel. Van noodzaak tot funderingsherstel is volgens [appellante] niet gebleken. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college het advies van de Commissie Ruimtelijke kwaliteit (CRK) en andere rapporten aan het besluit op bezwaar ten grondslag heeft mogen leggen. [appellante] is van mening dat uit deze adviezen en rapporten niet blijkt dat funderingsherstel noodzakelijk is. [appellante] wijst op de door haar ingebrachte rapporten waaruit zou volgen dat funderingsherstel niet noodzakelijk is.

Daarnaast voert [appellante] aan dat het college de aanvraag om omgevingsvergunning voor het uitvoeren van funderingsherstel had moeten toetsen aan de "Beleidsregels kwaliteit bestaande funderingen". Volgens [appellante] dient het college aan de hand van de beleidsregels de kwaliteit van de fundering vast te stellen en te beoordelen of het vergunning kan verlenen voor het uitvoeren van funderingsherstel. Dit heeft het college niet gedaan.

- wettelijk kader

3.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo luidt:

"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht."

Artikel 2.15 luidt:

"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument."

- beleidskader voor het toetsen van ingrepen of herstel van monumenten

3.2.    De CRK beoordeelt of het belang van de monumentenzorg zich niet verzet tegen verlening van een omgevingsvergunning aan de hand van het "Beleidskader voor het toetsen van ingrepen of herstel van monumenten" (het beleidskader). In hoofdstuk 7.2 van het beleidskader staat dat het uitdiepen van bestaande souterrains en kelders in beginsel alleen is toegestaan als onderdeel van funderingsherstel. In hoofdstuk 2 staat als algemeen uitgangspunt dat een nieuwe fundering is toegestaan als de oorspronkelijke fundering aantoonbaar slecht en/of overbelast is. Verder volgt uit dit hoofdstuk dat dit in ieder geval zo is bij een fundering die een aanschrijvingsniveau heeft. Bij het aanschrijvingsniveau voldoet het kwaliteitsniveau niet aan de eisen van het Bouwbesluit. Volgens het beleidskader is een nieuwe fundering ook mogelijk bij een observatieniveau indien er geen monumentale waarden in het geding zijn. Een fundering heeft een observatieniveau wanneer de fundering een beperkte bruikbaarheidsduur heeft van 15 jaar.

- het standpunt van het college

3.3.    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat de fundering een aanschrijvingsniveau heeft en dat er door de ongelijke fundering tussen onderdelen een grote kans bestaat op zettingsverschillen in de nabije toekomst. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op de adviezen van de CRK. De CRK heeft op 8 december 2021 en op 21 februari 2022 advies uitgebracht over het (aangepaste) bouwplan. De CRK concludeert dat vanwege de ongelijke fundering van de verschillende onderdelen funderingsherstel noodzakelijk is. Volgens de CRK is de fundering van de zijmuren al hersteld vanuit [locatie 3] en [locatie 4], maar rusten de voor- en achtergevel van het pand nog op de oude fundering. Hierdoor bestaat er volgens de CRK een grote kans op zettingsverschillen in de nabije toekomst.

Het college heeft zich daarnaast gebaseerd op het funderingsrapport van 28 september 2021 van Duyts. In het funderingsrapport is het kwaliteitsniveau van de fundering van het pand beoordeeld aan de hand van archiefstukken en constructiegegevens van beide buurpanden. Ook is er een opname van het pand en een lintvoeg- en vloerwaterpassing uitgevoerd. Bij de buurpanden is destijds al onderzoek gedaan naar de feitelijke situatie door middel van een inspectieput. Volgens het funderingsrapport volgt uit deze eerdere onderzoeken naar de fundering van de buurpanden dat de gemeenschappelijke bouwmuren kwaliteitsniveau IV (het aanschrijvingsniveau) hadden, vóór het funderingsherstel van de buurpanden. De voor- en achtergevel van het pand en de zij- en achtergevel van de keukenuitbouw staan nog op de oorspronkelijke fundering. In het rapport staat dat door middel van waterpassingen is vastgesteld dat deze onderdelen vergelijkbaar zijn gezakt met de gemeenschappelijke bouwmuren. Verder is geconstateerd dat in de achtergevel van de keukenuitbouw scheuren zitten in de eerder gerepareerde gevelstenen, wat een signaal is dat de keukenuitbouw aan een doorgaande zakking onderhevig is. In het rapport wordt geconcludeerd dat de fundering van het pand van vergelijkbare kwaliteit is als van de gemeenschappelijke bouwmuren voor het funderingsherstel van de buurpanden en dat het dus om kwaliteitsniveau IV gaat.

- het oordeel van de Afdeling

3.4.    De Afdeling begrijpt het standpunt van het college aldus dat het belang van monumentenzorg zich niet tegen het verlenen van de omgevingsvergunning verzet, waarbij het college in aanmerking heeft genomen dat de fundering aantoonbaar slecht is en funderingsherstel binnen afzienbare termijn noodzakelijk is. De Afdeling concludeert dat zowel in het funderingsrapport van 28 september 2021 van Duyts als de adviezen van de CRK de conclusie wordt getrokken dat de fundering in slechte staat is. De CRK heeft gewezen op de kans op zettingsverschillen als gevolg van de ongelijke fundering, terwijl uit het funderingsrapport van Duyts volgt dat de gevels van de keukenuitbouw al aan zakking onderhevig zijn. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college aan zijn besluitvorming de adviezen van de CRK en het funderingsrapport van Duyts niet ten grondslag heeft mogen leggen. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat in de adviezen van de CRK van een onjuiste situatie of van onjuiste criteria uit het beleidskader is uitgegaan. Wat betreft het door [appellante] gestelde dat het funderingsrapport van Duyts niet representatief is voor de gevels, overweegt de Afdeling dat uit het rapport van Duyts afdoende blijkt dat niet alleen is gekeken naar de onderzoeken van de buurpanden en de resultaten betreffende de gemeenschappelijke bouwmuren, maar dat daarbij ook de overige relevante onderdelen van het pand zijn betrokken. Het aanvullende rapport van Duyts van 15 mei 2023 onderschrijft de bevindingen van het eerste rapport.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat met de hiervoor besproken adviezen en rapporten aannemelijk is gemaakt dat de fundering het aanschrijvingsniveau heeft, zoals bedoeld in het beleidskader. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat de door [appellante] ingebrachte rapporten geen aanleiding geven om te oordelen dat funderingsherstel op grond van het beleidskader niet mag worden vergund. Het rapport van Vrieling gaat ten onrechte uit van ander beleid dan waaraan de CRK toetst. In hoofdstuk 1 van de "Beleidsregels kwaliteit bestaande funderingen" staat dat deze regels zien op de manier waarop de gemeente handelt in situaties waarin de gemeente constateert dat de fundering van een pand gebreken, met de bijbehorende risico’s voor de gebruikers, vertoont. Er zijn criteria opgenomen om te bepalen wanneer de gemeente besluit een casco-funderingsonderzoek uit te voeren en hoe zij dit onderzoek uitvoert en of de eigenaar maatregelen moet treffen. Deze beleidsregels gaan over het optreden van de gemeente bij geconstateerde gebreken aan funderingen. Ze gaan niet over de beoordeling van een aanvraag om omgevingsvergunning voor het uitvoeren van funderingsherstel. Het college is er in het besluit op bezwaar dus terecht van uitgegaan dat die beleidsregels niet van toepassing zijn op aanvragen om een omgevingsvergunning.

Voor zover [appellante] nog heeft gewezen op het rapport van Adviplan, overweegt de Afdeling nog het volgende. In dat rapport wordt geconcludeerd dat er geen directe noodzaak is tot funderingsherstel, maar dat funderingsherstel op termijn wel nodig zal zijn vanwege zettingsverschillen. Hieruit volgt niet dat de fundering niet de staat heeft waarbij volgens het beleidskader een nieuwe fundering kan worden toegestaan. Bovendien is op de zitting toegelicht dat Adviplan geen funderingsonderzoek heeft verricht, maar enkel heeft rondgekeken in het pand.

Voor zover het college op de zitting heeft gewezen op scheuren in de vloer van het souterrain en vochtdoorslag in het souterrain, merkt de Afdeling nog op dat de staat van het souterrain geen rol speelt bij de vraag of de fundering in slechte staat is. Verder liggen de kosten, ook voor zover er een onderscheid kan worden gemaakt tussen het noodzakelijk geachte funderingsherstel en het door [partij] gewenste verdiepen van het souterrain, hier niet voor.

- conclusie verlening omgevingsvergunning

3.5.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg zich niet tegen het verlenen van de omgevingsvergunning verzet.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

4.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.

w.g. Knol

lid van de enkelvoudige kamer

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen

Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2026

672-1138