In het besluit van 18 januari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ameland een…

202403310/1/R3.

Datum uitspraak: 4 november 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

Stichting Kampvreugd, gevestigd in Nes, gemeente Ameland,

appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 19 april 2024 in zaak nr. 22/3179 in het geding tussen:

Stichting Kampvreugd

en

het college van burgemeester en wethouders van Ameland.

Procesverloop

In het besluit van 18 januari 2022 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [persoon] voor het uitbreiden van een terras, het plaatsen van een erfafscheiding en een speeltoestel, en het maken van een nieuwe duinrand bij het restaurant Bravo aan de Strandweg 53 in Nes.

In het besluit van 5 juli 2022 heeft het college het door Stichting Kampvreugd daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

In de uitspraak van 19 april 2024 heeft de rechtbank het door Stichting Kampvreugd daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft Stichting Kampvreugd hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 juni 2026, waar Stichting Kampvreugd, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. S. Maakal, advocaat in Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M. Bosma, zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 9 november 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2. Op 18 januari 2022 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [persoon] voor het uitbreiden van een terras, het plaatsen van een erfafscheiding voor de afscherming van afvalcontainers en een speeltoestel en het maken van een nieuwe duinrand bij restaurant Bravo. Op 21 maart 2022 heeft het college de motivering van het besluit van 18 januari 2022 aangevuld.

Stichting Kampvreugd exploiteert de naastgelegen camping Duinoord Ameland. Zij is het niet eens met de uitbreiding van het terras van restaurant Bravo omdat zij vreest dat dit terras voor overlast zal zorgen op haar kampeerterrein.

3. De relevante wettelijke bepalingen en voorschriften zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Hoger beroepsgronden

Verleende omgevingsvergunning

4. Stichting Kampvreugd betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het college met de aanvullende motivering van 21 maart 2022 ook voor het terras een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo (de a-activiteit) heeft verleend. Er is volgens haar voor het terras slechts een omgevingsvergunning verleend voor het uitvoeren van een werk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo (de b-activiteit).

Daarnaast betoogt Stichting Kampvreugd dat de rechtbank het terras ten onrechte heeft aangemerkt als een bouwwerk in plaats van een gebouw. Het inmiddels gerealiseerde terras is namelijk overdekt. Dit heeft tot gevolg dat het terras in strijd is met artikel 4.3.1 van de voorschriften, waarin is bepaald dat gebouwen op gronden met de functieaanduiding "café/restaurant" een maximale oppervlakte mogen hebben van 250 m2.

4.1. Op grond van artikel 2, onder a, van de geldende beheersverordening "Strandweg Nes" (de beheersverordening) gelden op het perceel voor het gebruik, het bouwen en het uitvoeren van werken en werkzaamheden de voorschriften van het voorheen geldende bestemmingsplan "Strandweg Nes e.o. 1995" (de voorschriften) en de daarbij behorende kaart (de plankaart) zoals die zijn opgenomen in de bijlagen bij de beheersverordening.

4.2. De Afdeling overweegt dat bij de tekeningen en foto’s die bij de aanvraag behoren staat dat het terras wordt uitgewerkt overeenkomstig bestaand. Op die foto’s is het restaurant te zien met inbegrip van het terras, bestaande uit een terrasverharding en een terrasafscheiding. Dat betekent dat de aanvraag wat betreft het terras ziet op zowel een terrasverharding als een terrasafscheiding en daarmee is ook voor het terras een vergunning voor de a-activiteit aangevraagd. De Afdeling stelt vast dat in het besluit van 18 januari 2022 een omgevingsvergunning is verleend voor de a-activiteit, b-activiteit en het handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening. Uit dat besluit volgt dat de hiervoor genoemde aanvraag met tekeningen en foto’s deel uitmaken van de vergunning. Gelet hierop is er ook een omgevingsvergunning voor de a-activiteit verleend voor een terras met terrasafscheiding. Het college heeft in het besluit van 18 januari 2021 vervolgens nagelaten om het verlenen van een omgevingsvergunning voor de a-activiteit voor het terras te motiveren. Dit motiveringsgebrek is in het besluit op bezwaar van 5 juli 2022, gelezen in samenhang met de aanvullende motivering van 21 maart 2022 waarmee het besluit van 18 januari 2022 is aangevuld, hersteld. De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat een omgevingsvergunning voor de a-activiteit voor het terras is verleend.

Verder staat er geen terrasoverdekking op de tekeningen en foto’s die bij de aanvraag behoren, maar slechts een terrasverharding en terrasafscheiding. Het betoog dat een terrasoverkapping is vergund en daardoor ook sprake is van een gebouw als bedoeld in artikel 1, onder d, van de voorschriften volgt de Afdeling daarom niet. Overigens staat ook nadrukkelijk in de aanvullende motivering van 21 maart 2022 dat het terras niet wordt overkapt. Doordat geen sprake is van een gebouw hoeft ook niet te worden getoetst aan artikel 4.3.1 van de voorschriften. Mocht er wel een overkapping over het terras zijn aangebracht, dan is dat een kwestie van handhaving en daar gaat deze procedure niet over.

Het betoog slaagt niet.

Nieuwe ruimtelijke ontwikkeling

5. Stichting Kampvreugd betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de uitbreiding van het terras een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling is, wat in strijd is met de beheersverordening. De rechtbank heeft weliswaar geoordeeld dat het maximale bebouwingspercentage van 70% binnen de rode lijnen op de plankaart niet meer geldt, maar dat betekent volgens Stichting Kampvreugd niet dat het volledige perceel vol gebouwd mag worden. Dit volgt volgens haar uit paragraaf 7.2 van de toelichting bij het bestemmingsplan. Daarnaast wijst zij in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2000 (kenmerk: E01.97.0256). Doordat in die uitspraak de goedkeuring van het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân aan het plandeel van het voorheen geldende bestemmingsplan "Strandweg Nes e.o. 1995" was vernietigd en niet alsnog goedkeuring is verleend, kan er volgens haar geen gebruik worden gemaakt van de destijds aan het plandeel toegekende bouw- en gebruiksmogelijkheden. Verder past de uitbreiding van het terras ook niet binnen de beschrijving van de beschrijving in hoofdlijnen uit artikel 4.2 van de voorschriften, omdat onduidelijk is op welke wijze de uitbreiding in positieve zin bijdraagt aan de versterking van de landschappelijke- en natuurwaarden in het gebied. Tot slot ligt het terras volgens Stichting Kampvreugd buiten de begrenzing van het bouwvlak en de aanduiding "café/restaurant". De zwarte lijnen op de plankaart zijn namelijk geen weergave van de topografische ondergrond, maar de begrenzing van die aanduiding.

5.1. De Afdeling stelt voorop dat ten tijde van de aanvraag om de omgevingsvergunning niet het bestemmingsplan "Strandweg Nes e.o. 1995" gold, maar de beheersverordening. De uitbreiding van het terras moet dan ook worden getoetst aan de regels zoals die in de beheersverordening staan. Op grond van artikel 2, onder a, van de beheersverordening gelden de voorschriften en de plankaart zoals die zijn opgenomen in de bijlagen. Volgens de plankaart kennen de gronden waarop het restaurant staat de bestemming "Natuurgebied met recreatieobjecten" met de functieaanduiding "café/restaurant". Dit betekent dat de voor die bestemming opgenomen bouw- en gebruiksregels gelden en dat daarvan gebruik gemaakt mag worden. Voor zover uit paragraaf 7.2 van de toelichting bij het bestemmingsplan zou volgen dat geen gebruik mag worden gemaakt van deze bouw- en gebruiksmogelijkheden, overweegt de Afdeling dat deze paragraaf een toelichting bevat op het maximale bebouwingspercentage behorend bij de wijzigingsbevoegdheid uit artikel 4.9.1 van de voorschriften. Artikel 2, onder b, van de beheersverordening bepaalt dat bepaalde artikelen uit de voorschriften in de bijlage, waaronder de wijzigingsbevoegdheid, niet van toepassing zijn. Doordat de wijzigingsbevoegdheid gelet hierop geen onderdeel uitmaakt van de beheersverordening, is de paragraaf uit de toelichting waarnaar wordt verwezen niet meer relevant. Nog daargelaten dat een plantoelichting niet bindend is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Hierdoor kan deze paragraaf van de toelichting ook niet leiden tot het oordeel dat geen gebruik mag worden gemaakt van bouw- en gebruiksregels uit de voorschriften.

Verder overweegt de Afdeling dat het totale oppervlak van het terras na aanleg van het nieuwe gedeelte meer dan de toegestane 100 m2 zal bedragen. Ook zal de hoogte van de terrasafscheiding meer dan de toegestane 1 m bedragen. Dit betekent dat op grond van artikel 4.6 en artikel 4.7.2 van de voorschriften door het college moet worden beoordeeld of de verharding en de afscheidingen geen onevenredige afbreuk doen aan de beschrijving in hoofdlijnen dan wel deze onevenredig schaden. In de aanvullende motivering van 21 maart 2022 heeft het college toegelicht dat de uitbreiding zorgt voor een kwaliteitsslag van het gebied en verfraaiing van het terrein. Hierdoor is er volgens het college sprake van een versterking van de recreatieve belevingswaarde van de landschappelijke- en natuurwaarden in het gebied. Over de terrasafscheiding van 1,8 m hoog heeft het college in het verweerschrift toegelicht dat deze geen onevenredige afbreuk doet aan de beschrijving in hoofdlijnen, doordat de bestaande terrasafscheiding is doorgetrokken en deze zal leiden tot een lagere geluidbelasting van het terras op de omgeving. Hoewel Stichting Kampvreugd heeft aangegeven het niet eens te zijn met deze toelichting, heeft zij niet geconcretiseerd waarom het college zich niet op dit standpunt heeft mogen stellen. De Afdeling ziet gelet hierop geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de uitbreiding van het terras de waarden uit de beschrijving in hoofdlijnen niet onevenredig schaadt. De rechtbank is terecht tot eenzelfde conclusie gekomen.

Tot slot heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de dunne zwarte lijn op de plankaart niet de begrenzing van de aanduiding C is, maar de topografische ondergrond weergeeft. Dit volgt uit de legenda bij de plankaart onder "aanduidingen" waar staat dat dunne zwarte lijnen de ondergrond aanduiden. De plankaart en de voorschriften bieden geen aanknopingspunten voor een andere interpretatie van de betekenis van de dunne zwarte lijnen. Dit betekent dat het terras niet buiten het bouwvlak of de aanduiding "café/restaurant" is gerealiseerd. Het betekent dus ook niet dat de beheersverordening op die locatie een uitbreiding van het terras niet zou toelaten.

Het betoog slaagt niet.

Herhaald en ingelast

6. Waar Stichting Kampvreugd voor het overige verzoekt de in de bezwaar- en beroepsprocedure aangevoerde gronden als herhaald en ingelast te beschouwen, overweegt de Afdeling dat uit het in algemene zin herhalen en inlassen van gronden niet is af te leiden waarom Stichting Kampvreugd van oordeel is dat de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig is. Daarom ziet de Afdeling hierin geen aanleiding deze uitspraak te vernietigen.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.

8. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.

w.g. Van den Biggelaar

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Buskermolen

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2026

896-1176

 

BIJLAGE

 

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,

[…]

Beheersverordening "Strandweg Nes"

Artikel 2 Bouw- en gebruiksregels

In het verordeningsgebied gelden de volgende regels:

a. ten aanzien van het gebruik, het bouwen en het uitvoeren van werken en werkzaamheden geldt de regeling zoals opgenomen in Bijlage 1 Voorschriften Strandweg Nes, en de daarbij behorende kaart, zoals opgenomen in Bijlage 2 Strandweg Nes Kaart - met inachtneming van het bepaalde in lid b;

b. in afwijking van het bepaalde in lid a, is de regeling in Bijlage 1 Voorschriften Strandweg Nes voor zover het betreft de in de artikelen genoemde leden 'Nadere eisen' en 'Wijzigingsbevoegdheid', alsmede de artikelen, 'Overgangsbepalingen', 'Strafbepaling' en 'Slotbepaling' niet van toepassing;

[…]

Bijlage 1 "Voorschriften Strandweg Nes" bij de beheersverordening "Strandweg Nes"

Artikel 1 Begripsbepalingen

In deze voorschriften wordt verstaan onder:

[…]

c. bouwwerk: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, welke hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond;

d. gebouw: elk bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt;

[…]

Artikel 4.2 Beschrijving in hoofdlijnen

De wijze waarop de in lid 4.1.1 t/m 4.1.5 genoemde doeleinden worden nagestreefd is weergegeven in de volgende beschrijving in hoofdlijnen:

Functies:

Het beleid is gericht op versterking van de landschappelijke- en natuurwaarden in dit gebied, en daardoor ook van de recreatieve belevingswaarde ervan. Dit dient te worden bereikt door:

- Het niet uitbreiden van de bebouwing, anders dan ter vervanging van kwalitatief minder hoogwaardige functies en/of functies met grotere negatieve milieu-effecten.

- De bestaande, cultuurhistorische en landschappelijk waardevolle bebouwing zoveel mogelijk te handhaven en nieuwbouw op dezelfde zorgvuldige wijze in te passen in het landschap.

- De gebouwen zoveel mogelijk te omzomen met, in een open duinlandschap passende, beplanting.

- Wegen en paden uitsluitend te accepteren als deze noodzakelijk zijn als recreatieve fiets- of wandelroute of ter ontsluiting van de in het gebied aanwezige functies. Verharding van deze wegen is uitsluitend aanvaardbaar als kan worden aangetoond dat aan de ontsluitingsfunctie ervan niet kan worden voldaan als de weg onverhard blijft.

- Het handhaven en beschermen van het bestaande duinreliëf.

Bebouwing:

De kwalitatieve voorwaarden waaraan de, in deze bestemming toegelaten, bebouwing moet voldoen zijn de volgende:

- De bebouwingshoogten mogen niet zodanig uitkomen boven de bos- en duinrand dat geen sprake meer is van een inpassing in het landschap, maar eerder van een uitstijgen boven het landschap.

- Tevens dient de vormgeving van de gebouwen te harmoniëren met het golvende lijnenspel van bos en duin, en moet niet gekozen worden voor contrasterende grootschalige platte afdekkingen van gebouwen.

- Uitbreidingen van de zomerhuizen mag slechts plaatsvinden middels een vrijstellingsprocedure en dienen te voldoen aan de vastgestelde bouwvoorschriften zomerhuizen zoals opgenomen in lid 4.3.1. sub a. Bovendien moeten deze uitbreidingen in dezelfde architectuur plaatsvinden als het bestaande gebouwd, zodat de landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten niet worden gewijzigd.

Artikel 4.3.1

De gebouwen als bedoeld in lid 4.1.1. sub d en e moeten - met inachtneming van de beschrijving in hoofdlijnen (lid 4.2) - voldoen aan de navolgende eisen:

[…]

c. de oppervlakte van het café/restaurant mag ten hoogste 250 m2 bedragen.

Artikel 4.6

Burgemeester en wethouders verlenen vrijstelling van de gestelde maximale

hoogte in lid 4.5. tot een maximale hoogte van 9 m, mits deze hogere andere bouwwerken noodzakelijk zijn voor het meest doelmatige gebruik van de aan de grond gegeven bestemming en door middel van deze vrijstelling geen blijvend onevenredige afbreuk gedaan zal worden aan de beschrijving in hoofdlijnen als bedoeld in lid 4.2.

Artikel 4.7.1

Het is verboden zonder een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) boven, op of in de grond:

a. verhardingen aan te brengen, met uitzondering van:

1. paden, terrassen en daarmee vergelijkbare verhardingen in tuinen bij zomerhuisjes en andere gebouwen tot een maximale oppervlakte van 100 m per zomerhuisje of ander toegelaten gebouw;

[…]

Artikel 4.7.2

Burgemeester en wethouders kunnen vergunning verlenen tot het uitvoeren van de in lid 4.7.1. genoemde werken en/of werkzaamheden indien de waarden nader omschreven in de beschrijving in hoofdlijnen (lid 4.2.), zomede de overige belangen welke de bestemming van de grond beoogt, en hetgeen zich daarop bevindt overeenkomstig de verwerkelijkte - daaraan in het plan gegeven - bestemming niet onevenredig worden geschaad.