Rechtbank Den Haag, eerste aanleg - enkelvoudig bestuursrecht overig

De rechtbank zal eerst een overzicht geven van het wettelijk kader. Daarna zal worden ingegaan welk recht naar het oordeel van de rechtbank van toepassing is op de procedure van eiser. Voorts zal de rechtbank toelichten hoe de rechtbank tot het oordeel komt om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof.

Artikel 7.3, derde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 luidt als volgt:

a. de termijn ingevolge artikel 69, zevende lid, van de Wet, waarbinnen een eerste verzoek om een voorlopige voorziening teneinde de overdracht op te schorten moet worden ingediend, is verstreken; of

uitspraak is gedaan op het eerste verzoek om een voorlopige voorziening, welk verzoek binnen de termijn, bedoeld in onderdeel a, was ingediend.”

Welk recht is van toepassing?

5. Eiser heeft op 18 januari 2026 in Nederland asiel aangevraagd. Op 3 maart 2026 heeft Nederland een terugnameverzoek gedaan bij Kroatië. Met het claimakkoord van 14 maart 2026 heeft Kroatië dit verzoek vervolgens geaccepteerd. Vervolgens heeft de minister op 8 juli 2026, dus na de inwerkingtreding van het AMP, de asielaanvraag van eiser niet in behandeling genomen omdat Kroatië verantwoordelijk is.

Op 12 juni 2026 is het AMP in werking getreden. Eén van de onderdelen van het AMP is de AMBV. De AMBV vervangt de Dublinverordening. Uit artikel 83 van de AMBV volgt dat de Dublinverordening per 12 juni 2026 wordt ingetrokken en dat verwijzingen naar de Dublinverordening gelden als verwijzingen naar de AMBV. Dat betekent dat de AMBV van toepassing is op alle procedures vanaf 12 juni 2026. In artikel 84 van de AMBV is echter geregeld dat de Dublinverordening nog wel (deels) van toepassing blijft op aanvragen die vóór 12 juni 2026 zijn gedaan. Uit artikel 84 van de AMBV volgt immers dat bij verzoeken die voor 12 juni 2026 zijn geregistreerd, zoals het verzoek van eiser, de verantwoordelijke lidstaat wordt vastgesteld volgens de vastgelegde criteria van de Dublinverordening. In het tweede lid van dat artikel wordt enkel vermeld dat de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming wordt bepaald volgens de criteria van de Dublinverordening. In artikel 84 van de AMBV is verder niet gepreciseerd welke criteria uit de Dublinverordening hier precies mee worden bedoeld.

In geschil is allereerst de vraag of de Dublinverordening van toepassing is of dat de AMBV van toepassing is. Volgens eiser is de Dublinverordening van toepassing, omdat zijn aanvraag dateert van vóór 12 juni 2026. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de AMBV van toepassing is, omdat het besluit van ná 12 juni 2026 is. De minister heeft daarbij verder aangevoerd dat het overgangsrecht van artikel 84 niet van toepassing is op terugnameverzoeken, omdat het alleen ziet op de verantwoordelijkheidscriteria.

De rechtbank overweegt dat de vraag of de overdrachtstermijn is opgeschort, samenhangt met de vraag of er sprake is van procesbelang. Dit is een vraag van openbare orde en dient de rechtbank dus ambtshalve te toetsen. Op 14 maart 2026 is Kroatië akkoord gegaan met de terugname van eiser. Dit betekent dat op die datum de overdrachtstermijn is gaan lopen. Deze termijn bedraagt in beginsel zes maanden, dus tot 14 september 2026. Indien de overdrachtstermijn is verlopen, is de minister zowel op grond van de Dublinverordening als de AMBV-verordening gehouden om de aanvraag van eiser aan zich te trekken. Indien Nederland de aanvraag op grond van artikel 46, tweede lid, aan zich dient te trekken, heeft de beoordeling door de rechtbank of Kroatië verantwoordelijk is geen zin meer en kan eiser dus niet in een betere positie geraken door de beoordeling van zijn beroep. In dat geval is de rechtbank gehouden om het beroep van eiser niet-ontvankelijk te verklaren wegens het ontbreken van procesbelang.

De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat door het niet gelijktijdig indienen van het verzoek om een voorlopige voorziening met het beroep de overdracht niet op grond van artikel 43, derde lid, AMBV is opgeschort. Volgens de minister was het overdrachtsbesluit dan ook uitvoerbaar. Door de toewijzing van de voorlopige voorziening op 11 augustus 2026 is volgens de minister echter een andere situatie ontstaan. De voorzieningenrechter heeft door de toewijzing van de voorlopige voorziening de overdracht opgeschort. Door deze toewijzing kan de overdracht niet plaatsvinden en is een situatie als bedoeld in artikel 46, eerste lid, van de AMBV van toepassing. Volgens de minister is met het toewijzen van de voorlopige voorziening de overdrachtstermijn gestuit en vangt deze opnieuw aan vanaf de definitieve beslissing op het beroep.

De rechtbank vraagt zich af of deze lezing van de minister van de artikelen 43 en 46 van de AMBV de juiste is. In artikel 43, derde lid, van de AMBV is geregeld dat de verzoeker een rechterlijke instantie kan verzoeken om de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten in afwachting van zijn of haar beroep of bezwaar. De lidstaten kunnen in hun nationale recht bepalen dat een dergelijk verzoek samen met het beroep moet worden ingediend. Nederland heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt en in artikel 69, zevende lid, van de Vw bepaald dat het verzoek om de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten gelijktijdig met het beroepschrift tegen dat overdrachtsbesluit dient te worden ingediend. Verder staat in artikel 43, derde lid, van de AMBV opgenomen dat indien de betrokken persoon zijn of haar recht om opschortende werking te verzoeken niet heeft uitgeoefend, het beroep of bezwaar tegen het overdrachtsbesluit de uitvoering daarvan niet opschort. In artikel 46, eerste lid, van de AMBV is geregeld dat de overdrachtstermijn zes maanden bedraagt vanaf de definitieve beslissing op het beroep of bezwaar tegen een overdrachtsbesluit met opschortende werking overeenkomstig artikel 43, derde lid, van de AMBV.

De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of een beroep tegen een overdrachtsbesluit alleen opschortende werking heeft als het verzoek om opschortende werking gelijktijdig is ingediend met het beroep of dat ook een later ingediend verzoek deze opschortende werking in het leven kan roepen, als dat verzoek wordt ingewilligd. De rechtbank stelt vast dat in de AMBV niet is voorzien in een regeling die gevolgen toekent aan een niet gelijktijdig, maar wel ingewilligd verzoek om opschortende werking.

Uit de bepaling dat een dergelijk verzoek direct met het beroep moet worden ingediend, zou kunnen worden opgemaakt dat alleen een verzoek om opschortende werking dat direct met het beroep wordt ingediend zorgt voor opschortende werking van het overdrachtsbesluit en dat latere verzoeken om de overdracht gedurende het beroep te verbieden dat specifieke rechtsgevolg niet hebben, ook niet als ze ingewilligd worden.

De rechtbank wordt gesterkt in dit vermoeden door de uitspraken van het Hof van 30 maart 2023 (Voetnoot 6), 22 september 2022 (Voetnoot 7) en 13 september 2017 (Voetnoot 8). Deze arresten zien weliswaar op de Dublinverordening, maar aangezien veel van de principes van de Dublinverordening over zijn gegaan in de AMBV, kunnen deze arresten ook dienen om de AMBV uit te leggen. In deze arresten heeft het Hof overwogen dat een van de doelstellingen van de Dublinverordening is om snel vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag. Dit neemt volgens het Hof echter niet weg dat de Uniewetgever de rechtsbescherming van personen die om internationale bescherming verzoeken niet heeft willen opofferen aan het vereiste dat hun verzoek snel wordt afgehandeld, en dat hij ter waarborging van die bescherming heeft bepaald dat de uitvoering van die besluiten in bepaalde gevallen kan worden opgeschort. (Voetnoot 9) Om de snelle vaststelling te waarborgen heeft de Uniewetgever dwingende termijnen vastgesteld voor over- en terugnameprocedures. Deze termijnen dragen op doorslaggevende wijze bij tot de verwezenlijking van het doel om verzoeken om internationale bescherming snel te behandelen. Om dit doel van een snelle behandeling niet te ondermijnen, heeft de Uniewetgever in de Dublinverordening mogelijk gemaakt dat in een voorkomend geval het verzoek om internationale bescherming door een andere lidstaat moet worden behandeld dan die welke verantwoordelijk is. (Voetnoot 10)

Door op te nemen dat indien de overdrachtstermijn is verlopen, de verantwoordelijkheid overgaat op de verzoekende lidstaat, heeft de Uniewetgever gepoogd te waarborgen dat de behandeling van verzoeken om internationale bescherming geen onnodige vertraging oploopt. (Voetnoot 11) Het Hof heeft verder geoordeeld dat een uit het nationale recht voortvloeiende opschorting van de uitvoering van een overdrachtsbesluit niet tot opschorting of stuiting van de overdrachtstermijn leidt. (Voetnoot 12) Artikel 29, tweede lid, van de Dublinverordening, die regelde wanneer de verantwoordelijkheid van een lidstaat om de vreemdeling over of terug te nemen kwam te vervallen, zag volgens het Hof niet op een stuiting of onderbreking van de overdrachtstermijn, maar op een onderbreking van de uitvoering daarvan. Het verlengen van de overdrachtstermijn is volgens het Hof uitzonderlijk van aard en dient strikt te worden uitgelegd. (Voetnoot 13)

De rechtbank stelt vast dat de AMBV eveneens als doelstelling heeft om snel vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is. (Voetnoot 14) Verder zijn ook in de AMBV dwingende termijnen opgenomen voor over- en terugnameprocedures en is mogelijk gemaakt dat in een voorkomend geval het verzoek om internationale bescherming door een andere lidstaat moet worden behandeld dan die welke verantwoordelijk is. De rechtbank leidt hieruit af dat de Uniewetgever ook met de AMBV ‘snelheid, maar zonder afbreuk te doen aan de grondrechten’ heeft beoogd.

De rechtbank maakt uit bovengenoemde arresten op dat het mogelijk is dat een uit het nationale recht voortvloeiende opschorting van de uitvoering weliswaar de uitvoering van een overdrachtsbesluit belet maar niet de overdrachtstermijn opschort. Dit betekent dus dat in het geval van een toegewezen voorlopige voorziening niet op de door de AMBV voorgeschreven wijze is ingediend, wél de uitvoering zou kunnen worden opgeschort maar níet de overdrachtstermijn. De rechtbank overweegt hierbij dat indien een niet gelijktijdig ingediend, maar wel ingewilligd, verzoek om opschorting wel de overdrachtstermijn zou opschorten, betekent dat het onzeker is wanneer de termijn waarbinnen de overdracht kan worden uitgevoerd aanvangt en dat de termijn tussen het instellen van het rechtsmiddel en het afronden van de procedure een maximale duur kent. De rechtbank lijkt dit niet verenigbaar met de wens van de Uniewetgever zoals deze blijkt uit de punten 37 en 64 van de considerans de AMBV.

De rechtbank vraagt zich echter af of de uitleg die het Hof eerder in de hierboven genoemde arresten heeft gegeven naar analogie van toepassing is op de AMBV. De rechtbank ziet namelijk een tekstueel verschil tussen de artikelen 27, eerste tot en met het vierde lid en artikel 29, eerste en tweede lid, van de Dublinverordening enerzijds en de artikelen 43, eerste tot en met het derde lid, en 46, eerste en tweede lid, van de AMBV anderzijds. De opties die artikel 27, derde lid, van de Dublinverordening geeft om de overdrachtstermijn middels het nationale recht op te schorten, worden niet geboden door artikel 43, derde lid, van de AMBV. Het grootste verschil is dat de AMBV lidstaten nu de optie geeft alleen een overdrachtsbesluit op te schorten wanneer het verzoek om een voorlopige voorziening tegelijk met het beroep wordt ingediend. Indien de vreemdeling zijn recht om opschortende werking niet heeft uitgeoefend, en dus geen voorlopige voorziening heeft ingediend, wordt de overdrachtstermijn niet opgeschort. De rechtbank ziet hiermee dus een verschil met het automatisch opschorten van de overdrachtstermijn of de overdrachtstermijn op te schorten op verzoek van de vreemdeling zoals bedoeld in artikel 27, derde lid, onder b en c, van de Dublinverordening. Ook het ambtshalve opschorten van het overdrachtsbesluit door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat zoals bedoeld in artikel 27, vierde lid, van de Dublinverordening lijkt niet te zijn overgenomen in artikel 43, derde lid, of artikel 46, tweede lid, van de AMBV.

Tegelijkertijd zou een lezing als in rechtsoverweging 6.9 rechtsmisbruik in de hand kunnen werken. Immers een vreemdeling kan wachten met het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening om op die manier de opschortende werking met betrekking tot de overdrachtstermijn niet te activeren. Daarnaast zou dit ‘forumshopping’ in de hand kunnen werken, omdat de overdrachtstermijn op deze manier niet wordt opgeschort waardoor de overdragende lidstaat verantwoordelijk wordt voor de behandeling van de asielaanvraag van de vreemdeling zoals bedoeld in artikel 46, eerste en tweede lid, van de AMBV. Hiermee kunnen uiteindelijk de doelstellingen van de AMBV zoals bedoeld in Deel II, Hoofdstuk I van de AMBV illusoir gemaakt worden. De rechtbank merkt hierbij wel op dat dit, waarschijnlijk, maar in beperkte mate het geval zal zijn indien de overige termijnen uit de AMBV in acht worden genomen. (Voetnoot 15)

De rechtbank is van oordeel dat zij de vraag of de overdrachtstermijn inmiddels is verstreken niet direct kan beantwoorden. De rechtbank acht een nadere verduidelijking van het Unierecht noodzakelijk om uitspraak te kunnen doen. De rechtbank wendt zich dan ook tot het Hof met het verzoek de navolgende prejudiciële vraag van de rechtbank te beantwoorden:

De rechtbank schorst de behandeling van het beroep en houdt in afwachting van de beantwoording van de prejudiciële vragen door het Hof iedere verdere beslissing aan.