Bevel tot specifieke wetgeving en daarmee samenhangende vorderingen afgewezen.

Team handel - voorzieningenrechter

zaak- / rolnummer: C/09/712566 / KG ZA 26-989

Vonnis in kort geding van 4 november 2026

in de zaak van

NEDERLANDSE VERENGING VAN PEDAGOGEN EN ONDERWIJSKUNDIGEN te Utrecht,

eiseres,

advocaat: mr. A.H.T. van Gijssel,

tegen:

DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT) te Den Haag,

gedaagde,

advocaten: mrs. C.G. Top en H.M. den Herder.

Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘de NVO’ en ‘de Staat’.

1.1.

1.2.

Op 21 oktober 2026 heeft de mondelinge behandeling van de zaak plaatsgevonden.

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

2.1.

Met ingang van 1 januari 2020 is het beroep orthopedagoog-generalist (hierna: OG) opgenomen in artikel 3 van de Wet BIG.

2.2.

Bij brief van 9 januari 2020 aan de Staat heeft de NVO een verzoek ingediend om de opleiding tot OG centraal door de Staat te laten bekostigen. Bij brief van 11 november 2020 hebben de brancheverenigingen Jeugdzorg Nederland (hierna: JN), Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland (hierna: VGN), Vereniging Orthopedagogische Behandelcentra (hierna: VOBC) en de Nederlandse ggz hierna: (NL ggz) hun steun betuigd aan het verzoek van de NVO.

2.3.

Bij brief van 17 augustus 2021 heeft de Staat de NVO bericht dat een aantal in die brief vermelde vragen beantwoord moet worden voordat een besluit kan worden genomen over de centrale bekostiging van de opleiding tot OG.

2.4.

Bij brief van 12 november 2021 heeft de NVO de vragen van de Staat beantwoord, betoogd dat de OG ten opzichte van andere beroepsgroepen een zelfstandige meerwaarde heeft en gemeld dat een gedeelte van de vragen niet beantwoord kan worden zonder een raming van het Capaciteitsorgaan.

2.5.

Op 30 maart 2023 hebben de NVO, JN en VGN een brief naar de Staat gezonden waarmee zij de Staat verzoeken om aan het Capaciteitsorgaan opdracht te geven tot een tussentijdse raming van de behoefte aan het beroep OG.

2.6.

In 2024 heeft de NVO onderzoeksbureau Nivel opdracht gegeven om onderzoek te doen naar de rol en toegevoegde waarde van OG’s vanuit het perspectief van hun werkgevers. In maart 2024 heeft het Nivel een rapport, genaamd ‘De meerwaarde van de orthopedagoog-generalist, Nut en noodzaak van de beroepsgroep bezien vanuit werkgeverperspectief’(hierna: het Nivel-rapport) uitgebracht. Het Nivel-rapport vermeldt onder meer:

6.4

2.7.

Bij brief van 14 mei 2024 heeft de NVO de Staat verzocht om het Capaciteitsorgaan opdracht te geven om een raming te maken voor het benodigde aantal instroomplekken voor de opleiding tot OG. Het Nivel-rapport is meegezonden.

2.8.

Bij brief van 8 juli 2024 heeft de Staat de NVO bericht dat het Capaciteitsorgaan pas een opdracht tot raming krijgt nadat een positief besluit is genomen over de centrale bekostiging van een opleiding, maar dat in dit geval een uitzondering wordt gemaakt. De Staat heeft het Capaciteitsorgaan daarom verzocht om de OG eenmalig mee te nemen in de raming van 2027 – 2030. De Staat heeft daarnaast te kennen gegeven dat zij inzicht nodig heeft in de bereidheid van relevante partijen zoals zorgaanbieders en financiers in de zorg, om centrale financiering en sturing van opleidingsplaatsen mogelijk te maken en daarvoor structureel middelen in te leveren. De Staat heeft in dit verband aangestuurd op een gesprek met de NVO en de brancheorganisaties.

2.9.

In mei 2025 heeft SiRM een rapport genaamd ‘Terug naar de bedoeling van het instrument, Evaluatie van het instrument beschikbaarheidbijdrage’ (hierna: SiRM-rapport) uitgebracht. De hoofdaanbevelingen van het rapport zijn dat de beschikbaarheidsbijdrage zorgvuldiger moet worden toegepast, dat het beoordelingskader voor de inzet van de beschikbaarheidbijdrage aangescherpt moet worden, en dat voor (medische) vervolgopleidingen en academische zorg de keuze voor de beschikbaarheidsbijdrage nader bezien moet worden.

2.10.

In december 2025 heeft het Capaciteitsorgaan een rapport, genaamd ‘Capaciteitsplan 2027 – 2030, Verantwoording Beroepen Geestelijke Gezondheid’ (hierna: het Capaciteitsplan) uitgebracht. In het Capaciteitsplan is een raming opgenomen voor zes beroepen (GZ-psycholoog, psychotherapeut, klinisch psycholoog, klinisch neuropsycholoog, verpleegkundig specialist ggz en verslavingsarts KNMG). Het Capaciteitsplan vermeldt dat op verzoek van de Staat ook een eenmalige raming is uitgevoerd voor de OG en dat hiervoor gelijktijdig een losstaand rapport is gepubliceerd, genaamd ‘Kernrapport orthopedagoog-generalist, eenmalige raming’ (hierna: het Kernrapport OG’). Het Capaciteitsplan vermeldt onder andere:

2.11.

Verder vermeldt het Kernrapport OG, voor zover relevant:

6.3

2.12.

Als onderdeel van de raming is door bureau HHM een onderzoek gericht op de taakverdeling orthopedagoog-generalist, de GZ-psycholoog en aanverwante beroepen uitgevoerd. In het rapport uit 2025 (hierna: het HHM-rapport) is, voor zover relevant, het volgende opgenomen:

2.13.

Bij brief van 6 februari 2026 heeft de Staat de NVO bericht dat mede op basis van het advies van het Capaciteitsorgaan centrale bekostiging van de opleiding tot OG niet aan de orde is. De brief vermeldt verder:

2.14.

De NVO heeft vervolgens bezwaar gemaakt tegen de beslissing van de Staat om de opleiding tot OG niet centraal te bekostigen. Bij e-mail van 7 april 2026 heeft de Staat de NVO bericht dat tegen de beslissing geen bezwaar en beroep openstaat, maar dat de Staat bereid is om de beslissing in een gesprek nader toe te lichten.

2.15.

Bij brief van 4 mei 2026 heeft de NVO de Staat bericht dat de Staat op basis van het advies van het Capaciteitsorgaan ten onrechte de conclusie heeft getrokken dat er geen grondslag is voor een beschikbaarheidsbijdrage en dat de beslissing om de opleiding tot OG niet in aanmerking te laten komen voor centrale bekostiging niet gestoeld is op een zorgvuldig en serieus onderzoek. De NVO heeft daarom om een gesprek verzocht.

2.16.

Bij brief van 18 juni 2026 heeft de NVO nogmaals aangedrongen om op korte termijn in gesprek te treden over de beslissing om de opleiding tot OG niet centraal te bekostigen.

2.17.

Op 2 juli 2026 heeft een gesprek tussen de Staat en de NVO plaatsgevonden, waarbij de Staat de beslissing om de opleiding tot OG niet centraal te bekostigen heeft toegelicht. De NVO heeft vervolgens bij brief van 7 juli 2026 aangekondigd dat zij een procedure zal starten.

3.1.

De NVO vordert – zakelijk weergegeven – dat de voorzieningenrechter bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:

3.2.

Daartoe voert de NVO – samengevat – het volgende aan. De Staat handelt onmiskenbaar onrechtmatig jegens de (aspirant-)OG’s door de opleiding tot OG niet centraal te bekostigen. De OG vervult een essentiële rol in het Nederlandse zorgstelsel en heeft een meerwaarde ten opzichte van verwante beroepen. De borging van kwaliteit van de beroepsgroep van OG’s valt onder de verantwoordelijkheid van de Staat. Opleiden tot OG is daarvoor een randvoorwaarde. Het valt daarom ook onder de verantwoordelijkheid van de Staat om de opleiding tot OG te financieren. Uit diverse onderzoeken volgt dat instellingen minder OG’s opleiden dan gewenst wegens een gebrek aan (centrale) bekostiging. Ondertussen wordt de GZ-opleiding wel centraal bekostigd. Instellingen kiezen er daarom voor om GZ-psychologen op te leiden in plaats van OG’s, terwijl er behoefte is aan meer OG’s. (Aspirant-)OG’s worden hierdoor onevenredig benadeeld. Uit de onderzoeken volgt verder dat er momenteel een landelijk tekort aan OG’s is van 20%, terwijl er wel voldoende opleidingscapaciteit is. Er zouden meer dan 300 OG per jaar kunnen starten met de opleiding, maar het gebrek aan bekostiging vormt een belemmering om deze capaciteit te kunnen benutten. Daarnaast volgt uit de onderzoeken dat binnen 10 jaar 52% meer OG’s nodig zijn dan er nu werkzaam zijn. Hoewel de Staat beleidsruimte heeft op grond van artikel 56a Wmg, moet de Staat binnen de grenzen van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur handelen. Met de beslissing om de opleiding tot OG niet centraal te bekostigen heeft de Staat echter in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, de motiveringsplicht, het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur gehandeld. Ook is het beleid van de Staat in strijd met het in de Grondwet (Gw) en het Europees Sociaal Handvest (ESH) vastgelegde grondrecht op vrije arbeidskeuze. De beslissing van de Staat is dan ook onmiskenbaar onrechtmatig.

3.3.

De Staat voert verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.

Ontvankelijkheid NVO

4.1.

Tegen de beslissing van de Staat van 6 februari 2026 om de opleiding tot OG niet centraal te bekostigen staat voor de NVO en haar achterban geen bestuursrechtelijk rechtsmiddel open. Voor de achterban van de NVO is het daarnaast niet mogelijk om zelf een beschikbaarheidsbijdrage aan te vragen. Ook zij kunnen de rechtmatigheid van de regelgeving waarop de beslissing van 6 februari 2026 is gebaseerd daarom niet laten toetsen, terwijl de belangen van aspirant-OG’s wel door de beslissing worden geraakt. De NVO is in dat geval ontvankelijk bij de burgerlijke rechter nu zij opkomt voor de belangen van personen voor wie geen rechtsgang openstaat bij de bestuursrechter.

4.2.

De NVO is het niet eens met de beslissing van de Staat om de opleiding tot OG niet centraal te gaan bekostigen en de manier waarop die beslissing is genomen. Zij vordert daarom primair, onder I, dat de voorzieningenrechter de Staat gebiedt om de opleiding tot OG te plaatsen op onderdeel B aanhef, onder 1, sub a van de Bijlage bij het Besluit Beschikbaarheidsbijdrage Wmg en in artikel 1 aanhef onder k van de Subsidieregeling Opleidingen Jeugd GGZ. Daarmee vordert de NVO dat de Staat wordt geboden om een algemeen verbindend voorschrift met een specifieke inhoud vast te stellen.

4.3.

Uit vaste rechtspraak volgt echter dat de rechterlijke macht zich niet door het geven van een wetgevingsbevel dient te mengen in de politieke besluitvorming met betrekking tot het tot stand brengen van wetgeving met een bepaalde, concreet omschreven inhoud. Het is, gelet op de staatsrechtelijke verhoudingen, uitsluitend aan de wetgever zelf om te bepalen of wetgeving met een bepaalde inhoud tot stand komt. De rechter kan de Staat dus niet gebieden om bepaalde wetten en regels tot stand te brengen. Dat geldt temeer in kort geding vanwege de aard van deze procedure.

4.4.

Onder omstandigheden kan de rechterlijke macht de Staat wel een bevel geven om maatregelen te nemen teneinde een bepaald doel – zoals een grotere beschikbaarheid van OG’s – te bereiken. Daarvoor moet duidelijk zijn dat een dergelijke verplichting voor de Staat bestaat. De rechter moet zich, zeker in kort geding, daarbij zeer terughoudend opstellen. De rechter kan slechts ingrijpen indien het handelen van de Staat onmiskenbaar onrechtmatig is.

4.5.

In dit geval is de vordering niet gebaseerd op een verplichting van de Staat om maatregelen te nemen om een bepaald doel te bereiken. Gelet op artikel 56a Wmg en de uitkomsten van de onderzoeken van het Capaciteitsorgaan, HHM en het Nivel, is ook niet voldoende aannemelijk geworden dat de Staat de verplichting heeft om te zorgen voor een grotere beschikbaarheid van OG’s zoals door de NVO gesuggereerd. Binnen het bestek van dit kort geding kan dan ook niet worden geoordeeld dat de Staat, door de opleiding nu niet centraal te bekostigen, onmiskenbaar onrechtmatig handelt.

4.6.

Dat neemt niet weg dat het wrang is voor de NVO en haar achterban dat de opleiding tot OG nu niet centraal wordt bekostigd terwijl dat wel zo is bij bijvoorbeeld de opleiding tot GZ-psycholoog en andere BIG geregistreerde beroepen binnen de GGZ, en niet ter discussie staat dat de OG van professionele en maatschappelijke meerwaarde is binnen de GGZ, de jeugdzorg en de gehandicaptenzorg. In dat verband heeft de NVO erop gewezen dat mensen die zouden willen worden opgeleid tot OG dat nu niet doen vanwege de kosten en/of kiezen voor een opleiding tot GZ-psycholoog omdat die wel centraal wordt bekostigd. Dat is volgens de NVO in strijd met het recht op vrije keuze van arbeid als bedoeld in artikel 19 lid 3 van de Grondwet (Gw) en artikel 1 van het Europees Sociaal Handvest (ESH). Het beleid van de Staat is volgens de NVO willekeurig en belemmert de kansen van de orthopedagogen om te worden opgeleid tot OG. De voorzieningenrechter volgt de NVO daarin niet. Artikel 19 lid 3 Gw en artikel 1 ESH waarborgen het recht van een ieder om zelf te kiezen welk beroep, vak of ambacht hij of zij wil uitoefenen. Dat recht is niet dermate verstrekkend dat kan worden afgedwongen dat de Staat bijdraagt aan de kosten van bepaalde (medische) vervolgopleidingen. De Staat verhindert met haar beleid niet dat mensen de opleiding tot OG kunnen doen.

4.7.

De conclusie is dat het onder I door de NVO gevorderde bevel tot wetgeving met een specifieke inhoud moet worden afgewezen.

4.8.

Onder II tot en met VIII heeft de NVO diverse vorderingen ingesteld die in het verlengde van vordering I liggen. Deze vorderingen volgen het lot van vordering I.

4.9.

De NVO heeft onvoldoende belang bij de vordering om de Staat te gebieden de NZa een aanwijzing te geven om de instroomplekken voor 2027 en volgende jaren te verdelen, nu de opleiding tot OG vooralsnog niet voor centrale bekostiging in aanmerking komt. Vordering II wordt daarom afgewezen. Ook bestaat hierom geen grond om een subsidiebedrag per opleidingsplaats voor de OG te bepalen of om het totale aantal instroomplekken voor de opleiding tot OG te laten aansluiten op het instroomadvies van het Capaciteitsorgaan. Verder is geen sprake van, zoals de NVO stelt, het voortdurend schenden van de rechten van (aspirant-)OG’s zolang de financiering van de opleiding tot OG niet door de Staat wordt overgenomen. De aspirant-OG’s die vanaf september 2026 met de opleiding tot OG zijn gestart kunnen dan ook geen aanspraak maken op compensatie van de Staat. De vorderingen II tot en met V worden afgewezen.

4.10.

Onder VI heeft de NVO gevorderd dat de Staat wordt geboden om het Capaciteitsorgaan opdracht te geven om de opleiding tot OG voortaan mee te nemen in de capaciteitsramingen voor de GZ-beroepen. De NVO heeft in dit verband niet betwist dat het Capaciteitsorgaan pas een opdracht tot raming van de Staat krijgt nadat een positief besluit is genomen over de centrale bekostiging van een opleiding. De voorzieningenrechter is met de Staat van oordeel dat er geen plicht voor de Staat bestaat om het Capaciteitsorgaan een dergelijke opdracht tot raming te geven. Dat de Staat eerder (onverplicht) opdracht heeft gegeven om de OG eenmalig mee te nemen in de raming doet hier niet aan af, zodat ook deze vordering wordt afgewezen.

4.11.

Onder VII vordert de NVO dat de Staat de NZa binnen twee maanden opdracht moet geven om een marktverstoringstoets uit te voeren waarin ook aandacht wordt besteed aan verstoringen op de arbeidsmarkt en het externe effect. Een marktverstoringstoets komt pas in beeld bij de beoordeling of een bepaalde vorm van zorg in aanmerking komt voor een beschikbaarheidbijdrage in het kader van artikel 56a Wmg. De NZa voert deze toets op verzoek van de Staat uit. Voor een dergelijke opdracht aan de NZa bestaat onder de gegeven omstandigheden echter geen aanleiding en daartoe bestaat voor de Staat ook geen wettelijke plicht.

4.12.

De NVO wenst dat de Staat de Tweede Kamer informeert dat de beslissing van 6 februari 2026 wordt teruggedraaid en dat de noodzaak tot de bekostiging van de opleiding tot OG nader wordt onderzocht. Ook deze vordering wordt afgewezen aangezien de voorzieningenrechter geen bevel kan geven om wetgeving met de door de NVO gewenste inhoud tot stand te brengen. Verder hebben de Staat en de NVO uitvoerig onderzoek laten doen naar de noodzaak tot bekostiging van de opleiding tot OG op basis waarvan de Staat een beslissing heeft genomen die naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet onmiskenbaar onrechtmatig is. Bij deze stand van zaken kan de Staat niet verplicht worden om op dit moment nog meer onderzoek te (laten) verrichten naar de noodzaak tot de bekostiging van de opleiding tot OG. Dat betekent niet dat het boek daarmee definitief gesloten is. De voorzieningenrechter acht het van meerwaarde dat de Staat en de NVO met elkaar in gesprek blijven over eventuele toekomstige ontwikkelingen.

4.13.

De slotsom is dat de vorderingen II tot en met VIII van de NVO worden afgewezen en dat er geen aanleiding bestaat om enige andere voorziening te treffen, zodat ook vordering IX wordt afgewezen.

4.14.

De NVO is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de Staat worden begroot op:

- griffierecht € 735

- salaris advocaat € 1.177

- nakosten € 189 (plus de verhoging zoals vermeld in de

4.15.

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.

De voorzieningenrechter:

5.1.

wijst de vorderingen af;

5.2.

veroordeelt de NVO in de proceskosten van de Staat, begroot op € 2.101, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Als de NVO niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend, dan moet de NVO € 98 extra betalen, plus de kosten van betekening;

5.3.

veroordeelt de NVO in de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan;

5.4.

verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.