Zorghotel Zenderen verzorgt sinds 2022 in opdracht van de gemeente de opvang en begeleiding van Oekraïense…

Civiel recht

Zittingsplaats Almelo

Zaaknummer: C/08/351969 / KG ZA 26-206

Vonnis in kort geding van 4 november 2026

in de zaak van

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ZORGHOTEL EN RETRAITEHUIS ZENDEREN B.V.,

gevestigd in Zenderen,

eisende partij,

hierna te noemen: Zorghotel Zenderen,

advocaat: mr. A.P. Macro,

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoon GEMEENTE BORNE,

gevestigd in Borne,

gedaagde partij,

hierna te noemen: de gemeente,

advocaat: mr. K. Dekker.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding in kort geding, die is betekend op 10 oktober 2026,

- de producties 1 tot en met 20 van Zorghotel Zenderen,
- de eiswijziging van Zorghotel Zenderen, ingediend op 17 oktober 2026,
- de producties 1 tot en met 9 van de gemeente,
- de mondelinge behandeling van 21 oktober 2026, waarvan door de griffier aantekeningen zijn gemaakt.
- de spreekaantekeningen namens Zorghotel Zenderen voorgedragen door mr. Macro tijdens de mondelinge behandeling,

- de spreekaantekeningen namens de gemeente voorgedragen door mr. Dekker tijdens de mondelinge behandeling.

Aansluitend is vonnis bepaald.

Zorghotel Zenderen verzorgt sinds 2022 in opdracht van de gemeente de opvang en begeleiding van Oekraïense vluchtelingen. Tussen Zorghotel Zenderen en de gemeente is een geschil ontstaan over welk dagtarief per persoon per dag (hierna: het basistarief) tussen hen contractueel is afgesproken. Zorghotel Zenderen vordert in kort geding een voorschot op een nabetaling. De gemeente betwist de verschuldigdheid van een nabetaling, al is zij wel bereid om bij te betalen indien onafhankelijk en onpartijdig wordt vastgesteld dat Zorghotel Zenderen haar diensten aan de gemeente onder de kostprijs verleent. De voorzieningenrechter acht de kans aannemelijk dat een nabetaling van de zijde van de gemeente moet gaan volgen. Het gevorderde voorschot wordt deels toegewezen, tot een bedrag van € 175.000,00.

Op 7 mei 2022 hebben partijen een dienstverleningsovereenkomst (hierna: ‘DVO’) ondertekend, die een vastlegging betrof van eerder gemaakte mondelinge afspraken. De artikelen 1, 2 en 4 DVO luiden als volgt:

Op 6 april 2024 hebben partijen een addendum op de DVO ondertekend (hierna: Addendum 1). Daarin is afgesproken dat het basistarief met ingang van 1 januari 2023 eenmalig voor het jaar 2023 wordt geïndexeerd met 10,3%. Daarnaast is in Addendum 1 afgesproken dat het basistarief per 1 januari 2024 jaarlijks met 2,3% wordt geïndexeerd.

In een beleidsnotitie van de gemeente, gedateerd 17 juni 2024, is het volgende opgenomen:

Op 8 juli 2025/9 juli 2025 hebben partijen wederom een addendum op de DVO ondertekend (hierna: Addendum 2). Daarin is afgesproken dat voor het kalenderjaar 2025 het basistarief wordt vastgesteld op € 56,16, inclusief 2,3% indexering. Ook is afgesproken dat Addendum 1 is komen te vervallen.

Bij brief van 28 augustus 2025 schrijft de gemeente het volgende aan de heer [naam 2], directeur van Zorghotel Zenderen (hierna: [naam 2]):

[naam 2] heeft zijn handtekening gezet onder de brief van 28 augustus 2025. [naam 2] heeft daarbij de volgende begeleidende tekst geschreven:

Tot en met oktober 2025 heeft de gemeente het basistarief uit Addendum 2 aan Zorghotel Zenderen betaald. Per 1 november 2025 is door partijen uitvoering gegeven aan de afspraken die zijn opgenomen in de brief van 28 augustus 2025. Zorghotel Zenderen factureert sinds 1 november 2025 een basistarief van € 44 per vluchteling per dag.

Bij brief van 1 oktober 2026 heeft de advocaat van de gemeente het volgende geschreven aan de advocaat van Zorghotel Zenderen:

Zorghotel Zenderen vordert, na een wijziging van eis, samengevat weergegeven, het volgende:

Zorghotel Zenderen legt aan haar vorderingen het standpunt ten grondslag dat de inhoud van haar rechtsverhouding met de gemeente wordt gevormd door de DVO en Addendum 2. Op basis daarvan meent Zorghotel Zenderen een basistarief te kunnen vorderen van € 56,16 respectievelijk € 57,45. Het standpunt van Zorghotel Zenderen is dat de gemeente geen rechten kan ontlenen aan de afspraken die zijn opgenomen in de brief van 28 augustus 2025, omdat die door [naam 2] louter onder een opschortende voorwaarde zijn aanvaard. Volgens Zorghotel Zenderen is die opschortende voorwaarde nooit vervuld en zijn dus nooit onvoorwaardelijke verbintenissen ontstaan.

De gemeente voert verweer en concludeert tot afwijzing van de vorderingen van Zorghotel Zenderen. De gemeente betoogt dat de inhoud van haar rechtsverhouding met Zorghotel Zenderen niet alleen wordt gevormd door de DVO en Addendum 2, maar ook door de inhoud van de brief van 28 augustus 2025. Gelet daarop is de gemeente aan Zorghotel Zenderen een basistarief verschuldigd van € 44,00 per vluchteling per dag.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

Inleiding

Het gaat hier om vorderingen in kort geding. In kort geding kan de rechter in spoedeisende zaken op grond van een voorlopig oordeel over het geschil van partijen een voorlopige voorziening geven, zijnde een ordemaatregel (artikel 254 lid 1 Rv). Het gaat in een kort geding uitdrukkelijk om een voorlopig oordeel over het geschil van partijen, waarbij de belangen van beide partijen tegen elkaar worden afgewogen. Indien partijen zouden besluiten om over ditzelfde geschil een bodemprocedure te voeren, is de rechter in die bodemprocedure niet gebonden aan dit oordeel in kort geding (artikel 256 Rv).

Meer specifiek heeft Zorghotel Zenderen een geldvordering in kort geding ingesteld. Voor toewijzing van dergelijke vorderingen geldt dat terughoudendheid op zijn plaats is. Om een dergelijke vordering in kort geding te kunnen toewijzen is nodig dat die vordering in voldoende mate vaststaat. Ook moet er sprake zijn van omstandigheden die meebrengen dat, vanwege een grote mate van spoedeisendheid, een onmiddellijke voorziening moet worden getroffen. Ten slotte moet rekening worden gehouden met het risico dat de eiser het geldbedrag niet kan terugbetalen in het geval hij in de bodemprocedure alsnog in het ongelijk wordt gesteld.

De primaire vordering van Zorghotel Zenderen steunt op het standpunt dat de gemeente geen rechten kan ontlenen aan de inhoud van de brief van 28 augustus 2025. Zorghotel Zenderen voert ten eerste aan dat de brief niet is ondertekend door een persoon die bevoegd was om de gemeente op dit punt te vertegenwoordigen. De betreffende brief is ondertekend door ambtelijk projectleider [naam 4], en niet door de burgemeester van de gemeente. Ten tweede betoogt Zorghotel Zenderen dat [naam 2], namens Zorghotel Zenderen, weliswaar met het zetten van zijn handtekening akkoord heeft gegeven op de inhoud van de brief van 28 augustus 2025, maar dat dit is gebeurd onder een opschortende voorwaarde. Die opschortende voorwaarde is volgens Zorghotel Zenderen nooit vervuld.

De gemeente bestrijdt de standpunten van Zorghotel Zenderen. De gemeente betoogt dat de afspraken opgenomen in de brief van 28 augustus 2025 rechtsgeldig tot stand zijn gekomen. Tijdens de mondelinge behandeling is namens de gemeente gesteld dat zij zich gebonden acht aan de inhoud van de brief van 28 augustus 2025. De gemeente betoogt dat de tekst die [naam 2] bij de handtekening onder de brief van 28 augustus 2025 heeft geschreven, niet kan worden uitgelegd een opschortende voorwaarde.

Het argument van Zorghotel Zenderen ter zake de onbevoegde vertegenwoordiging wordt door de voorzieningenrechter verworpen. Het is op zichzelf juist dat uit de wet voortvloeit dat (i) de burgemeester bevoegd is om de gemeente in en buiten rechte te vertegenwoordigen (artikel 171 lid 1 Gemeentewet) en (ii) het college van burgemeester en wethouders bevoegd is om te besluiten tot het aangaan van privaatrechtelijke rechtshandelingen door de gemeente (artikel 160 aanhef en lid 1, onder e, Gemeentewet). Indien aan voorwaarde (i) en/of (ii) niet is voldaan, zou de gemeente onder omstandigheden een beroep kunnen doen op een totstandkomingsgebrek in de (mondelinge) overeenkomst die heeft geleid tot de inhoud van de brief van 28 augustus 2025. De gemeente heeft echter meermaals – ook tijdens de mondelinge behandeling van dit kort geding – gesteld dat zij zich gebonden acht aan de afspraken die zijn weergegeven in de brief van 28 augustus 2025.

Waar Zorghotel Zenderen een beroep doet op onbevoegde vertegenwoordiging aan de zijde van de gemeente, doet zij een beroep op een norm die niet strekt tot de bescherming van haar belang. Bovendien geldt dat Zorghotel Zenderen op 28 augustus 2025 akkoord is gegaan met de inhoud van de brief van 28 augustus 2025, zonder dat zij er een punt van heeft gemaakt dat de gemeente – wellicht – niet op de juiste wijze was vertegenwoordigd om de rechtshandeling (die heeft geleid tot de inhoud van de brief van 28 augustus 2025) met Zorghotel Zenderen aan te gaan.

Ook het verweer van Zorghotel Zenderen dat ziet op de opschortende voorwaarde wordt door de voorzieningenrechter verworpen. Of tussen partijen een opschortende voorwaarde is overeengekomen, is een kwestie van uitleg. Bij de uitleg van de tekst “voor akkoord tot opstellen van contract van de gemaakte afspraken zoals hier beschreven”, zoals door Zorghotel Zenderen geschreven bij de handtekening onder de brief van 28 augustus 2025, komt het aan op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan deze tekst mochten toekennen en hetgeen zij in dit opzicht redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten.

Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter, kan de tekst “voor akkoord tot opstellen van contract van de gemaakte afspraken zoals hier beschreven” niet worden gekwalificeerd als een opschortende voorwaarde als bedoeld in artikel 6:21 BW, en evenmin als een totstandkomingsvoorbehoud. Waar de gemeente – als opsteller van de brief van 28 augustus 2025 – onderaan de brief aan Zorghotel Zenderen vraagt om een bevestiging van de gemaakte afspraken, geeft Zorghotel Zenderen die bevestiging met zoveel woorden, met de aansporing om die in een schriftelijke overeenkomst weer te geven. Zorghotel Zenderen geeft echter niet aan dat het opstellen van een schriftelijke overeenkomst vanuit haar oogpunt een noodzakelijke voorwaarde is om überhaupt een overeenkomst tot stand te laten komen met de gemeente. Als die bedoeling er bij Zorghotel Zenderen al zou zijn geweest, heeft de gemeente die redelijkerwijs niet zo hoeven te begrijpen.

De voorzieningenrechter weegt hierbij mee dat partijen na 28 augustus 2025 ‘gewoon’ uitvoering zijn gaan geven aan de afspraken die zijn neergelegd in de genoemde brief. De opvang van vluchtelingen is doorgegaan en Zorghotel Zenderen heeft voor de door haar geleverde diensten gefactureerd aan de gemeente. Indien Zorghotel Zenderen zou hebben gemeend dat tussen haar en de gemeente op basis van de brief van 28 augustus 2025 geen onvoorwaardelijke verplichtingen zouden zijn ontstaan, zou het logisch zijn geweest als Zorghotel Zenderen de gemeente daarop had geattendeerd. Zorghotel Zenderen heeft dat niet gedaan. Het feit dat tussen partijen uiteindelijk discussie is ontstaan over wat zij contractueel zijn overeengekomen, doet aan het voorgaande niet af. De vraag wat de inhoud is van een overeenkomst, is een andere dan de vraag of tussen partijen een overeenkomst tot stand is gekomen waaruit onvoorwaardelijke verbintenissen voortvloeien.

De conclusie is dat de primaire vordering van Zorghotel Zenderen wordt afgewezen.

De subsidiaire vordering van Zorghotel Zenderen steunt op het standpunt dat de gemeente op 1 oktober 2026 heeft toegezegd dat zij bereid is om het verschil te betalen tussen de prijs die zij nu betaalt per opgevangen vluchteling per dag (€ 44,00) en de kostprijs per vluchteling per dag, indien objectief en onpartijdig wordt vastgesteld dat de kostprijs hoger ligt dan € 44,00 per vluchteling per dag.

Zorghotel Zenderen betoogt dat de kostprijs fors hoger ligt dan € 44,00 per dag. Zorghotel Zenderen heeft een berekening in het geding gebracht, waaruit volgt dat de kostprijs in 2025 € 67,47 per vluchteling per dag en in 2026 € 63,56 per vluchteling per dag zou bedragen. Zorghotel Zenderen stelt dat bij deze berekening de methodiek is gehanteerd die partijen samen in juni 2024 ook hebben gehanteerd bij de kostprijsberekening die destijds is gemaakt.

De voorzieningenrechter oordeelt dat de door Zorghotel Zenderen ingebrachte berekening niet als basis kan dienen voor het vaststellen van de huidige kostprijs. De berekening is afkomstig van Zorghotel Zenderen, en daarmee hoe dan ook niet onafhankelijk. De inhoud van de berekening is door de gemeente bovendien gemotiveerd betwist (spreekaantekeningen mr. Dekker, punt 28 en 29).

De voorzieningenrechter acht het desondanks aannemelijk dat een bodemrechter zal oordelen dat de gemeente nog moet nabetalen op basis van haar toezegging van 1 oktober 2026. Doorslaggevend daarbij is met name het feit dat de gemeente zelf – samen met Zorghotel Zenderen – in juni 2024 heeft vastgesteld dat de kostprijs in kalenderjaar 2023 € 55,46 per vluchteling per dag bedroeg.

De gemeente betoogt dat de huidige kostprijs lager ligt dan de € 55,46 uit 2023. De gemeente wijst er daarbij allereerst op dat Zorghotel Zenderen op 27 augustus 2025 zelf (mondeling) heeft aangegeven dat de kostprijs destijds € 44,00 bedroeg. Die stelling van de gemeente is door Zorghotel Zenderen echter gemotiveerd betwist, met de stelling dat zij het bedrag van € 44,00 heeft geaccepteerd als een tijdelijk verlaagd (contractueel) tarief, dat onderdeel was van een samenhangend pakket aan afspraken, waarna in een meeromvattende overeenkomst de tarieven zouden worden vastgesteld op de werkelijke kostprijs.

Verder heeft de gemeente gewezen op een aantal omstandigheden die zouden maken dat de kostprijs over 2023 hoger ligt dan de huidige kostprijs:

• i) tot 1 september 2025 waren de kosten van levensonderhoud onderdeel van de kostprijs, daarna niet meer.

• ii) tot 1 september 2025 waren advocaatkosten (van de zijde van Zorghotel Zenderen) onderdeel van de kostprijs, daarna niet meer.

• iii) tot 1 september 2025 waren de personeelskosten van het keukenpersoneel van Zorghotel Zenderen onderdeel van de kostprijs, daarna niet meer.

• iv) het aantal opvangplekken is uitgebreid van 90 naar 110, althans op papier. Feitelijk zijn 105 opvangplekken ter beschikking gesteld.

Tussen partijen staat niet ter discussie dat het voorschotbedrag dat Zorghotel Zenderen in dit kort geding vordert, neerkomt op een bedrag van € 6,52 per vluchteling per dag. De voorzieningenrechter komt een bedrag van € 51,52 per vluchteling per dag als kostprijs anno 2026 niet onaannemelijk voor, gelet op de € 55,46 die in 2023 is vastgesteld en in aanmerking nemende de omstandigheden als door de gemeente geschetst, zoals weergegeven in rov. 5.16 van dit vonnis. De voorzieningenrechter weegt hierbij mee het feit van algemene bekendheid dat de inflatie over de jaren 2023-2026 een substantiële omvang kende.

Omdat de daadwerkelijke kostprijs nog met onzekerheden is omgeven en in deze kort geding-procedure een voorschot wordt gevorderd, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het gevorderde voorschotbedrag te matigen, tot een bedrag van € 175.000,00.

In het verlengde van het oordeel dat aannemelijk is dat Zorghotel Zenderen op dit moment een dienst verricht ten behoeve van de gemeente en daarvoor onder de kostprijs betaald krijgt, is de zaak ook dermate spoedeisend dat onmiddellijk een voorziening moet worden getroffen, en Zorghotel Zenderen per direct de beschikking krijgt over een voorschot.

De gemeente stelt dat zij een restitutierisico loopt bij toewijzing van de vordering. Die stelling is onvoldoende onderbouwd, in het licht van de stelling van Zorghotel Zenderen dat op de onroerende zaak van waaruit de vluchtelingenopvang wordt geëxploiteerd, vele tonnen aan overwaarde zit.

De conclusie is dat de subsidiaire vordering van Zorghotel Zenderen als na te noemen wordt toegewezen.

Omdat de subsidiaire vordering van Zorghotel Zenderen wordt toegewezen, hoeft de meer subsidiaire vordering niet te worden behandeld.

De vordering die ziet op de wettelijke rente wordt afgewezen, omdat niet kan worden vastgesteld dat de gemeente op enig moment in verzuim is geraakt ten aanzien van de voldoening van een geldsom.

De gemeente is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van Zorghotel Zenderen worden begroot op:

De voorzieningenrechter

veroordeelt de gemeente om aan Zorghotel Zenderen te betalen een bedrag van € 175.000,00, exclusief btw,

veroordeelt de gemeente in de proceskosten van € 8.556,65, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 98,00 plus de kosten van betekening als de gemeente niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,

verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad voor wat betreft de beslissingen opgenomen onder 6.1 en 6.2,

wijst het meer of anders gevorderde af.