Rechtbank Rotterdam, eerste aanleg - enkelvoudig bestuursrecht overig

RECHTBANK ROTTERDAM

1. Deze tussenuitspraak gaat over de afwijzing van een verzoek om handhaving van eiseres. Eiseres is het niet eens met deze afwijzing. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college het verzoek om handhaving mocht afwijzen.

1.1. De rechtbank komt in deze tussenuitspraak tot het oordeel dat het college te laat op het bezwaar van eiseres heeft beslist en dat het college daarom een dwangsom moet betalen. Daarnaast heeft het college de afwijzing van het handhavingsverzoek niet goed genoeg gemotiveerd. De rechtbank geeft daarom de gelegenheid aan het college om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2. Met het besluit van 24 januari 2022 (het primaire besluit) heeft het college het verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen [naam vereniging] afgewezen. Met het besluit van 10 oktober 2022 (het wijzigingsbesluit) heeft het college dit besluit gewijzigd.

2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. Met het bestreden besluit van 19 juni 2023 heeft het college alsnog op het bezwaar beslist en is het college bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven. Het beroep van eiseres richt zich mede tegen het bestreden besluit.

3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 6 september 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

4. Eiseres is eigenaar van de woning aan de [adres 1]. Zij heeft het college op 6 september 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen [naam vereniging]. Volgens eiseres zijn zonder omgevingsvergunning drie vensteropeningen aangebracht in de noordelijke zijgevel van het pand aan [adres 2]. Eiseres stelt dat hierdoor de privacy op het terras van haar woning wordt aangetast. Zij wil dat de oorspronkelijke situatie met gesloten gevel wordt hersteld.

4.1. Met het primaire besluit heeft het college het handhavingsverzoek van eiseres afgewezen. Met het wijzigingsbesluit heeft het college het primaire besluit gewijzigd door een motivering aan het besluit toe te voegen.

5. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.

5.1. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, zoals die vóór 1 januari 2024 luidden, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

6. De rechtbank stelt vast dat het college te laat op het bezwaar heeft beslist. Eiseres heeft het college in gebreke gesteld en op de datum waarop het beroep is ingesteld waren er meer dan twee weken verstreken sinds de ingebrekestelling. Het college heeft inmiddels een besluit op bezwaar genomen, maar eiseres heeft nog belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep. Het college heeft namelijk nog geen besluit genomen over de toekenning van een bestuurlijke dwangsom op grond van artikel 4:18 van de Awb. De rechtbank zal het beroep voor zover dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar in de einduitspraak gegrond verklaren. De rechtbank zal zelf de verbeurde dwangsom met toepassing van artikel 8:55c van de Awb in de einduitspraak vaststellen op het maximale bedrag van € 1.442,-.

Het beroep tegen het bestreden besluit van 19 juni 2023

7. In het wijzigingsbesluit heeft het college de afwijzing van het handhavingsverzoek toegelicht. De toezichthouder van de gemeente heeft een controle uitgevoerd en verslag uitgebracht in het controlerapport van 25 oktober 2021. De exacte datum van het plaatsen van de drie raamopeningen in de zijgevel van het pand [adres 2] is niet duidelijk, maar volgens het college is wel komen vast te staan dat dit vóór 1990 is gebeurd. De huidige eigenaren hebben de woningen in 2004 en 2005 gekocht. Zij kunnen daarom volgens het college niet worden beschouwd als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het verbod om een zonder bouw- of omgevingsvergunning gebouwd bouwwerk in stand te laten is pas op 1 april 2007 in werking getreden. Volgens het college is het daarom in strijd met de rechtszekerheid om daarvoor een last onder dwangsom op te leggen. Het college verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8853. In het wijzigingsbesluit staat verder dat nader onderzoek door de afdeling Monumenten heeft uitgewezen dat het pand – een oude distilleerderij – oorspronkelijk over veel muuropeningen in de gevels beschikte, omdat er veel geventileerd moest worden. De drie extra raamopeningen worden in dat opzicht dan ook als wenselijk aangemerkt in dit (inmiddels) monumentale pand. Daarom is sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden afgezien van het opleggen van een last onder bestuursdwang.

8. In het bestreden besluit heeft het college de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten onder verwijzing naar de motivering in het wijzigingsbesluit. Eiseres is het daar niet mee eens.

9. Eiseres betoogt dat het college in het bestreden besluit niet heeft gereageerd op de bezwaargronden die zij heeft aangevoerd in haar reactie van 10 mei 2022 op het verweerschrift en in haar reactie van 24 oktober 2022 op het wijzigingsbesluit. Zij betoogt ook dat het college naar aanleiding van het wijzigingsbesluit opnieuw advies aan de bezwaarschriftencommissie had moeten vragen. Deze kwestie is volgens eiseres op de hoorzitting in verband met tijdsgebrek niet aan de orde gekomen. In dat verband stelt eiseres verder dat tijdens de hoorzitting naar voren is gekomen dat het college in eerste instantie alleen op Lange Haven 110b is ingegaan en niet op [adres 3] en in zoverre niet op het handhavingsverzoek had besloten. Volgens eiseres is het bestreden besluit daarom onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.

9.1. Het wijzigingsbesluit komt grotendeels overeen met het verweerschrift in bezwaar, dat door de bezwaarschriftencommissie in haar advies is betrokken. Het wijzigingsbesluit sluit bovendien aan op de aanbevelingen in het advies van de bezwaarschriftencommissie. De rechtbank is van oordeel dat het college dit besluit niet opnieuw aan de bezwaarschriftencommissie hoefde voor te leggen ter bespreking op een hoorzitting en voor advies. Het bestreden besluit is op dit punt niet onzorgvuldig voorbereid. Of het college in het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd waarom de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand blijft, wordt hierna (vanaf punt 10) in het kader van de inhoudelijke beroepsgronden beoordeeld.

10. Eiseres betoogt dat het college het handhavingsverzoek niet had mogen afwijzen. Zij is het niet eens met het standpunt van het college dat handhaving in strijd is met de rechtszekerheid van de huidige eigenaren van [adres 3] en [adres 4]. In dat verband stelt eiseres dat in de leveringsakten een erfdienstbaarheid is opgenomen in de vorm van twee naar binnen draaiende ramen van matglas op de eerste en tweede verdieping. De afwijkende situatie met drie extra naar buiten draaiende ramen met helder glas had argwaan moeten wekken bij de leden van [naam vereniging] als die situatie bij de overdracht al bestond. Volgens eiseres betekent dit dat de ramen pas na de leveringsakte zijn gewijzigd óf dat de feitelijke situatie bij de overdracht afweek van de leveringsakte. In dat laatste geval hadden de huidige eigenaren ten tijde van de koop concrete aanwijzingen dat zonder of in afwijking van een bouwvergunning is gebouwd. Dat de drie extra raamopeningen volgens het college als wenselijk kunnen worden aangemerkt in het monumentale pand, betekent volgens eiseres ook niet dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving kan worden afgezien. Volgens eiseres is bovendien geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Eiseres stelt dat het college in de vooraankondiging aan [naam 4] van 13 december 2021 nog het standpunt heeft ingenomen dat de wijzigingen niet voor legalisering in aanmerking komen op grond van een stedenbouwkundige beoordeling, die vanuit het oogpunt van het beschermd stadsgezicht en de omliggende beschermde monumenten volledig is overgenomen. Dat de gemeentelijke afdeling monumenten (later) de drie extra raamopeningen als wenselijk aanmerkt, doet daar niet aan af. Het advies van de afdeling monumenten ontbreekt en het lijkt om een interpretatie van de ambtenaar zelf te gaan. Bovendien was voor 1981 slechts één gevelopening aanwezig.

11. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. (Voetnoot 3)

12. Tussen partijen is niet in geschil dat een omgevingsvergunning voor bouwen nodig is voor de drie vensteropeningen in de noordelijke zijgevel van [adres 2] en dat die vergunning niet is verleend. De artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo zijn daarom overtreden.Verder is niet in geschil dat [naam vereniging] niet is aan te merken als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, omdat de ramen niet door de huidige eigenaren (Voetnoot 4) zijn aangebracht. Dit betekent dat, gelet op artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, voor deze overtreding geen last onder dwangsom (Voetnoot 5) kan worden opgelegd aan [naam vereniging].

13. Zoals hiervoor is overwogen onder 12.3, is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen moet het college alsnog toereikend motiveren waarom, gelet op de in overweging 11 genoemde criteria, in dit geval van handhaving moet worden afgezien. Als het college tot de conclusie komt dat toch handhavend moet worden opgetreden, moet het college een nieuw besluit nemen.De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak.

14. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken na de dag van verzending van deze tussenuitspraak, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres te zijner tijd in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

15. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2877.

16. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt. De rechtbank neemt nu ook nog geen beslissing over het verzoek van eiseres om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

- draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;

- stelt het college in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Voetnoot