Boete Wet dieren. Beroep ongegrond. De staatssecretaris heeft terecht een boete opgelegd omdat een rund op…

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 25/4935

en

de staatssecretaris (voorheen de minister) van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de staatssecretaris

(gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs).

1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 600,- die de staatssecretaris aan eiseres heeft opgelegd voor overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met de boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.

1.1.

De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dat de staatssecretaris terecht een boete heeft opgelegd aan eiseres. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2. Met het primaire boetebesluit van 29 november 2024 heeft de staatssecretaris een boete van € 1.350,- opgelegd aan eiseres. Met het bestreden besluit van 15 mei 2025 op het bezwaar van eiseres heeft de staatssecretaris de boete gematigd naar een bedrag van € 600,-.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.2.

De rechtbank heeft het beroep op 3 september 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen en namens de staatssecretaris mr. E.A. Verhulp en [dierenarts] (dierenarts).

2.3.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst. Zij heeft daarbij bepaald dat de staatssecretaris in de gelegenheid wordt gesteld zijn (interne) beleidsregels over matiging van boetes over te leggen en een inhoudelijke reactie in te dienen.

2.4.

De staatssecretaris heeft in zijn brief van 10 september 2026 zijn matigingsbeleid en zijn interne werkinstructie matiging langdurige processen overgelegd en een nadere inhoudelijke reactie gegeven. Eiseres heeft met de e-mail van 29 september 2026 hierop gereageerd.

2.5.

De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek op 2 oktober 2026 gesloten.

3. De staatssecretaris heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 17 november 2023 is opgemaakt en op 16 juli 2024 is aangepast door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende:

“Op 27 oktober 2023, omstreeks 08:03 uur, was ondergetekende, dierenarts en tevens

toezichthouder, belast met het toezicht op de post-mortem keuring bij [bedrijf] B.V.

Volgens de algemene interne overdrachtsprocedure worden baarmoeders met een kalf erin,

waarbij een dracht van meer dan 90% wordt vermoed, apart gehouden en wordt het kalf

geïdentificeerd en ter beoordeling aan de officiële dierenarts aangeboden.

Tijdens mijn inspectie bevond ik mij naast het PM-keurbordes van de KDS. Ik zag dat daar een ongeboren kalf apart gelegd was door de medewerkers van het slachthuis. Ik zag dat dit kalf gelabeld was met de slachtbaansticker behorende bij het karkas van het moederdier.

Ik zag dat het kalf behorende bij het moederdier met I&R nummer [nummer] volledig

behaard was. Ik kon geen plukjes haar van het kalf gemakkelijk eruit trekken. Ik zag dat in de onderkaak van het kalf 8 tanden zichtbaar waren doorgebroken.

Op basis van mijn deskundigheid als dierenarts vermoed ik, gelet op bovengenoemde uiterlijke kenmerken, dat het om een kalf gaat, waarvan het moederdier in de laatste 10% van de dracht zat.

De gegevens met betrekking tot de veehouderij en het dier heb ik opgezocht in het identificatie een registratiesysteem van dieren (zie bijlagen I & R-uitdraaien raadplegen verblijfplaatsen en raadplegen meldingseenheden en relaties).

De houder op de plaats van vertrek liet een rund vervoeren dat mogelijk niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het een drachtig rund betrof, waarvan de draagtijd mogelijk reeds voor 90% of meer gevorderd was.

Op 27 maart 2024 zijn bij Coöperatie Rundveeverbetering (CRV) de inseminatiegegevens van dit rund gevorderd. Volgens de door CRV aangeleverde gegevens was van het voornoemde rund de laatste inseminatiedatum 9 januari 2023. Hiermee was het rund 290 dagen drachtig op datum van afvoeren (afvoerdatum veehouderij- inseminatiedatum). De gemiddelde draagtijd van runderen is 280 dagen. De drachtlengte was daarmee 103,57% op datum van afvoeren (aantal dagen dracht/280 x 100%).

(…)”

3.1.

Op grond van het rapport van bevindingen heeft de staatssecretaris vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “De houder op de plaats van vertrek liet een dier vervoeren dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport omdat het een drachtig dier betrof, waarvan de draagtijd reeds voor 90% of meer gevorderd was.” Volgens de staatssecretaris heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, juncto artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, juncto artikel 8, eerste lid, gelet op bijlage I, hoofdstuk I, § 1 en 2, onder c., van de Transportverordening (hierna: de Verordening). Met het primaire boetebesluit is aan eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 1.350,-. Deze boete is als volgt berekend: het wettelijke boetebedrag van € 1.500,-, verminderd met 10% omdat eiseres laat op de hoogte is gebracht van de overtreding.

3.2.

Met het bestreden besluit heeft de staatssecretaris het standpunt dat eiseres een overtreding heeft begaan gehandhaafd. Wel heeft de staatssecretaris de boete gematigd naar € 600,-. Deze boete is als volgt berekend: het wettelijke boetebedrag van € 1.500,-, verminderd met 50% wegens verminderde verwijtbaarheid, te weten tot een bedrag van € 750,-. Dat bedrag is vervolgens verminderd met 10% van € 1.500,- vanwege tijdsverloop.

Heeft de staatssecretaris eiseres terecht als houder van het rund aangemerkt?

5.1.

De rechtbank overweegt als volgt. Het begrip “houder” is een feitelijk begrip waaraan in een concreet geval inhoud moet worden gegeven door de feiten en omstandigheden van het geval in aanmerking te nemen. Daarbij gaat het – kort gezegd – om wie de dieren in feitelijke zin onder zich heeft. Wie de eigenaar van de dieren is, kan hierbij relevant zijn, maar is niet doorslaggevend.

5.2.

Uit de gegevens van het identificatie- en registratiesysteem van dieren blijkt dat het rund op 26 oktober 2023 op transport is gezet vanaf het terrein van eiseres naar [straat] in [plaats 1] . Op zitting is door eiseres bevestigd dat het transport heeft plaatsgevonden vanaf een stal op het terrein van eiseres. Vervolgens is het rund op 27 oktober 2023 van het terrein in [plaats 1] vervoerd naar de slachterij in [plaats 2] waar de toezichthouder aanwezig was. Omdat het rund op 26 oktober 2023 vanaf het terrein van eiseres op transport is gezet, had zij het rund op dat moment feitelijk in haar macht. Dat de veehandelaar op die dag eigenaar is geworden van het rund en heeft besloten om het rund op transport te stellen, maakt het voorgaande niet anders. Eiseres heeft geen gegevens overgelegd over de voorwaarden waaronder het rund is verkocht, zodat het feit dat de eigendom op dat moment was overgedragen, in dit geval onvoldoende is voor de conclusie dat eiseres geen houder (meer) was van het rund. De rechtbank is niet gebleken van (andere) omstandigheden waardoor eiseres geen houder meer was van het rund op het moment dat het dier op transport werd gezet vanaf haar terrein. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris eiseres dus terecht als houder aangemerkt.

6.1.

De rechtbank overweegt dat bij het opleggen van een boete, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De staatssecretaris moet daarom het bewijs leveren dat eiseres de haar ten laste gelegde overtreding heeft begaan en daartoe de feiten deugdelijk vaststellen.

6.2.

Een bestuursorgaan mag in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.

6.3.

De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de bevindingen in het rapport te twijfelen. De toezichthouder heeft waargenomen dat het kalf volledig behaard was en dat in de onderkaak van het kalf acht doorgebroken tanden zichtbaar waren. Ook kon zij geen plukjes haar van het kalf gemakkelijk eruit trekken. In beroep heeft de staatssecretaris verwezen naar de bevindingen uit het EFSA-rapport. De rechtbank beschouwt dit rapport als een nadere onderbouwing van de draagtijd die mede aan de hand van de uiterlijke kenmerken van het kalf is vastgesteld. In het EFSA-rapport staat dat in 97% van de gevallen bij een kalf met zes doorgebroken tanden sprake is van een draagtijd van 90% of meer. Daarnaast volgt uit het rapport dat bij een draagtijd van 280 dagen (gemiddelde tijd in dagen waarop een rund bevalt) sprake is van volledige beharing.

6.4.

Anders dan in de zaak van het CBb van 27 september 2022, heeft de staatssecretaris de bevindingen over de draagtijd niet alleen onderbouwd met de uiterlijke kenmerken van het kalf. Uit de inseminatiegegevens van het rund blijkt dat op 9 januari 2023 natuurlijke dekking heeft plaatsgevonden en dat er geen gegevens beschikbaar zijn over inseminatie na die datum. De staatssecretaris heeft op basis van die gegevens zorgvuldig gemotiveerd dat de uiterlijke kenmerken passen bij een drachtlengte van meer dan 280 dagen, en dat het rund, gerekend vanaf de inseminatiedatum van 9 januari 2023, 290 dagen drachtig was op de datum van het transport. De rechtbank acht de uitspraak van het CBb van 27 september 2022 alleen daarom al niet vergelijkbaar met onderhavige zaak. Ook merkt de rechtbank op dat in die zaak de bevindingen van de toezichthouder gemotiveerd waren betwist met onderbouwingen van dierenartsen en verwijzingen naar wetenschappelijke artikelen. Bovendien ging het in die zaak om vleeskoeien, terwijl het in dit geval gaat om een melkkoe.

6.5.

De stelling van eiseres dat, gelet op de negatieve uitslag bij de drachtcontrole van 22 februari 2023, voldoende twijfel is gezaaid over de bevindingen van de toezichthouder volgt de rechtbank niet. Eiseres heeft haar stelling dat de koe in april of mei 2023 dan wel op een andere datum is gedekt niet onderbouwd met bijvoorbeeld gegevens of andere stukken. De rechtbank ziet geen reden om aan de inhoud van het rapport van bevindingen te twijfelen. Daarnaast heeft de dierenarts namens de staatssecretaris op zitting toegelicht waarom vals negatieve scans wel eens voorkomen. De baarmoeder van een rund is erg lang en het kan daarom zo zijn dat de vrucht niet te zien is op de scan. Ook heeft de dierenarts toegelicht dat acht doorgebroken tanden en volledige beharing alleen overeenkomen met een voldragen dracht en niet met een draagtijd van een kortere duur.

6.6.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris gelet op het voorgaande buiten redelijke twijfel vastgesteld dat het rund op transport is gezet terwijl de draagtijd 90% of meer was gevorderd. Dit betekent dat eiseres de onder 3.1. genoemde bepalingen heeft overtreden.

7.1.

Op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mag de bevoegdheid om boetes op te leggen niet worden uitgeoefend als de overtreder geen verwijt treft. Het bestuursorgaan hoeft de verwijtbaarheid niet te bewijzen, maar mag deze veronderstellen als het daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Het is in dit geval dan ook aan eiseres om aannemelijk te maken dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtreding te voorkomen.

7.2.

Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres hierin niet geslaagd. Vast staat dat eiseres op 15 mei 2023 een drachtcontrole heeft laten uitvoeren waaruit bleek dat het rund drachtig was. Het lag daarom op de weg van eiseres om vast te laten stellen wat de draagperiode was ten tijde van het transport op 26 oktober 2023. Dit geldt te meer omdat de drachtcontrole van 22 februari 2023 negatief was, terwijl volgens de inseminatiegegevens na 9 januari 2023 geen inseminatie meer heeft plaatsgevonden. De staatssecretaris acht het weliswaar begrijpelijk dat eiseres ervan uit is gegaan dat de dracht niet meer dan 90% was gevorderd ten tijde van het transport, maar stelt zich op het standpunt dat dit niet betekent dat eiseres al wat mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. De staatssecretaris heeft in dat kader onbetwist gesteld dat een dierenarts met nader onderzoek de draagtijd kan vaststellen en dat eiseres heeft nagelaten dit onderzoek te laten verrichten na de positieve drachtcontrole van 15 mei 2023. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat de staatssecretaris terecht niet heeft afgezien van het opleggen van een boete.

8.1.

Op de zitting is de rechtbank gebleken dat de staatssecretaris momenteel nieuw intern beleid voert over matiging van boetes. Op grond van dat beleid wordt de boete met 10% gematigd indien de termijn tussen het afronden van het onderzoek en het op de hoogte stellen van de overtreder van de bevindingen van dat onderzoek langer is dan 24 weken. Ook wordt de boete met 10% gematigd indien de termijn tussen de (definitieve) dagtekening van het rapport van bevindingen en het nemen van een boetebesluit langer is dan 37 weken.

8.2.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris zich in zijn reactie van 10 september 2026 terecht op het standpunt gesteld dat op grond van dit nieuw beleid de boete in onderhavige zaak niet verder moet worden gematigd. Zoals de staatssecretaris terecht stelt is de boete al met 10% gematigd omdat eiseres laat op de hoogte is gesteld van de overtreding. Daarnaast is er in dit geval niet meer dan 37 weken verstreken tussen de datum van de definitieve dagtekening van het rapport van bevindingen (16 juli 2024) en het nemen van het primaire boetebesluit (29 november 2024).

9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de boete van € 600,- in stand blijft.

9.1.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. N. Shahani, voorzitter, en mr. P. Vrolijk

en mr. S.E.C. Debets, leden, in aanwezigheid van E.A.A. Fermont, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2026.

De griffier is verhinderd om de

uitspraak te ondertekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:41

Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

Artikel 5:46

(...)

Transportverordening

Artikel 2 Definities

(…)

Wet dieren

Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen en EU-besluiten

Artikel 8.7 Bevoegdheid

Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

Regeling houders van dieren

Artikel 4.8. Verbodsbepalingen

Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen: