Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant ontvangt sinds oktober 2009 een pensioen op grond van de AOW naar de norm van een ongehuwde pensioengerechtigde. Op 23 oktober 2017 heeft appellant bij de Svb geïnformeerd naar de mogelijkheden voor de toepassing van de twee-woningenregel. Hij heeft daarbij gemeld dat zijn partner uit China komt en daar een eigen woning heeft. Tot nu toe kwam ze af en toe slechts drie maanden op een toeristenvisum naar Nederland, maar onlangs had ze haar verblijfsvergunning gekregen. Als reactie hierop is de Svb een onderzoek gestart en heeft appellant het formulier “Onderzoek woonsituatie twee-woningenregel” ingevuld. Hij heeft hierop onder andere aangegeven dat zijn partner op zijn adres staat ingeschreven in de BRP. In een telefoongesprek tussen appellant en de Svb van 25 januari 2018 heeft appellant verklaard dat het hoofdverblijf van zijn partner in China is en zijn eigen hoofdverblijf in Nederland. Volgens appellant komt zijn partner af en toe drie maanden naar Nederland. Vooralsnog komt zij hier niet wonen. In de toekomst zou het zo kunnen zijn dat zij in Nederland komt wonen, dat zal appellant melden als het zover is.
1.2.
In een besluit van 23 februari 2018 heeft de Svb appellant daarop laten weten dat hij niet in aanmerking komt voor de toepassing van de twee-woningenregel en dat er evenmin sprake is van een gezamenlijke huishouding. Het AOW-pensioen van appellant wijzigt niet.
1.3.
In januari 2021 heeft appellant opnieuw contact gezocht met de Svb over de voorwaarden voor een aanvulling op grond van de aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIOaanvulling) en andere gegevens hierover. In de contacten over dit verzoek bleek dat de partner van appellant mede-eigenaar is van een woning in China. Aan zijn partner is door de Svb een brief gezonden dat zij een AOW-pensioen kon aanvragen. In de contacten hierover is gesproken over het belang van de woonsituatie van appellant en zijn partner.
1.4.
Met een besluit van 18 juni 2021 heeft de Svb aan de partner van appellant een AOWpensioen toegekend, naar de norm van een gehuwde, met een korting van 92% wegens 46 niet verzekerde jaren. Hierna is de Svb opnieuw een onderzoek gestart over de woonsituatie van appellant en zijn partner. In dit onderzoek is naar boven gekomen dat appellant en zijn partner met een samenlevingscontract in de woning van appellant verblijven, dat de intentie is dat dit blijvend is, maar dat zij haar woning in China nog wel in bezit heeft. De partner houdt haar flatje in China aan zodat zij zo nodig een beroep kunnen doen op de twee-woningenregel.
1.5.
Met een besluit van 22 april 2022 heeft de Svb appellant laten weten dat zijn AOWpensioen met ingang van februari 2021 wordt herzien naar een pensioen voor een gehuwde of daarmee gelijkgestelde. Volgens de Svb had, achteraf gezien, al in 2017/2018 de conclusie getrokken moeten worden dat er sprake was van een gezamenlijke huishouding en dat de twee-woningenregel niet van toepassing was, omdat de partner van appellant ook op zijn adres staat ingeschreven. Omdat ook de Svb niet juist heeft gehandeld, wordt de terugwerkende kracht van de herziening door de Svb beperkt tot 1 februari 2021 (de dag nadat de partner van appellant haar aanvraag voor een AOW-pensioen inzond). Volgens de Svb had appellant zich toen moeten realiseren dat het hoofdverblijf van zijn partner niet in China maar in Nederland lag. Ook heeft de Svb appellant laten weten dat hij € 6.239,01 teveel aan AOWpensioen heeft ontvangen en dat hij dit bedrag moet terugbetalen.
1.6.
In bezwaar benadrukt appellant dat hij alle informatie heeft verstrekt, dat de Svb lang heeft gewacht met het doen van een onderzoek en dat hij maar steeds geen antwoord kreeg op zijn vragen over de twee-woningenregel. In het bestreden besluit van 3 oktober 2022 heeft de Svb het bezwaar ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van partijen
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken. De Svb heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
Het oordeel van de Raad
4.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de herziening en terugvordering van het AOW-pensioen in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
De zaak betreft de herziening van het AOW-pensioen van appellant, omdat hij recht heeft op een AOW-pensioen voor een gehuwde en niet meer voor een alleenstaande. Daarbij heeft de Svb aangenomen dat appellant een gezamenlijke huishouding voert met zijn partner.
4.2.1.
In artikel 1, vierde lid, van de AOW is bepaald dat sprake is van een gezamenlijke huishouding indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben (gezamenlijk hoofdverblijf) en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins (wederzijdse zorg).
De twee-woningenregel is niet van toepassing
4.3.
Uit de stukken en de verklaring van appellant blijkt dat zijn partner in september 2017 bij hem is komen wonen. Appellant claimt echter dat hij op grond van de twee woningenregel, die is opgenomen in het Besluit regels hoofdverblijf in dezelfde woning AOW (Besluit) geacht wordt geen gezamenlijk hoofdverblijf met zijn partner te hebben, zodat hij wel recht heeft op een AOW-pensioen naar de norm van een ongehuwde.
4.3.1.
Op grond van artikel 2, tweede lid, onder a, van het Besluit is de twee-woningenregel niet van toepassing als op het BRP-adres van de verzekerde ook één of meer anderen staan ingeschreven, afgezien van minderjarige kinderen.
4.3.2.
Nu buiten twijfel is dat de partner van appellant op zijn adres stond en staat ingeschreven, kan hij in beginsel niet voor de toepassing van de twee-woningenregel in aanmerking komen.
De eis van geen gezamenlijke inschrijving in de BRP is niet discriminerend
4.3.3.
Appellant stelt echter dat het feit dat de twee-woningenregel niet van toepassing kan zijn als de partner op het BRP-adres van de verzekerde staat ingeschreven, discriminerend uitwerkt. Een partner uit een niet EU-land met een eigen woning elders moet altijd op het BRP-adres van de verzekerde ingeschreven staan om voor een verblijfsvergunning in aanmerking te komen. Van toepassing van de twee-woningenregel kan bij een partner die niet de nationaliteit van een EUlidstaat heeft dan ook nooit sprake zijn. Appellant wil daarom dat artikel 2, tweede lid, onder a, van het Besluit regels hoofdverblijf in dezelfde woning AOW in zijn geval buiten toepassing wordt gelaten.
4.3.4.
De twee-woningenregel is in het leven geroepen om onduidelijkheid over het al dan niet voeren van een gezamenlijke huishouding te voorkomen in de situatie dat beide partners een eigen woning hebben waarvoor zij de volledige kosten dragen en die hen vrij ter beschikking staat. Van zo’n onduidelijke situatie is in het geval van appellant en zijn partner geen sprake. De partner is nu juist tot Nederland toegelaten om in Nederland bij appellant te kunnen verblijven. Verblijf bij appellant in zijn woning in Nederland en inschrijving op het BRPadres van appellant zijn vereisten om voor zo’n verblijfsvergunning in aanmerking te kunnen komen. De situatie van appellant en zijn partner is daarom voor de toepassing van de tweewoningenregel niet vergelijkbaar met de situatie van personen voor wie die regeling is bedoeld. Artikel 2, tweede lid, onder a, van het Besluit regels hoofdverblijf in dezelfde woning AOW hoeft in dit geval dan ook niet buiten toepassing te worden gelaten.
4.3.5.
De Raad concludeert dat appellant en zijn partner in ieder geval vanaf september 2017 gezamenlijk hoofdverblijf hebben in de woning van appellant.
Appellant en zijn partner voeren een gezamenlijke huishouding
4.4.
In het geval twee personen gezamenlijk hoofdverblijf hebben op hetzelfde adres wordt ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de AOW in een aantal situaties aangenomen dat die personen een gezamenlijke huishouding voeren, enkel op de grond dat zij gezamenlijk hoofdverblijf hebben op hetzelfde adres. Dit wordt ook wel het onweerlegbaar rechtsvermoeden genoemd.
4.4.1.
Als mensen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en één van hen een verblijfsvergunning heeft met als doel verblijf bij de ander, wordt een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig geacht. Dit volgt uit artikel 1, vijfde lid, onder d, van de AOW in samenhang met artikel 3, eerste lid, onder d, ten tweede, van het Besluit aanwijzing registraties gezamenlijke huishouding 1998. Blijkens de stukken heeft de partner in het najaar van 2017 een verblijfsvergunning gekregen voor verblijf bij appellant. Vanaf dat moment worden appellant en zijn partner dus geacht een gezamenlijke huishouding te voeren.
4.4.2.
Verder wordt een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig geacht als mensen die hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning, zich wederzijds verplicht hebben tot een bijdrage aan de huishouding krachtens een geldend samenlevingscontract. Dit staat in artikel 1, vijfde lid, onder c, van de AOW. Appellant en zijn partner hebben begin februari 2021 een samenlevingscontract gesloten, waarin is opgenomen dat zij naar evenredigheid zullen bijdragen in het huishouden. Vanaf dat moment is er ook op die grond sprake van een gezamenlijke huishouding.
4.5.
De Raad concludeert dat appellant vanaf oktober 2017 (de maand na de maand waarin hij in ieder geval een gezamenlijke huishouding is gaan voeren met zijn partner) ten onrechte een ongehuwdenpensioen heeft ontvangen.
Herziening en terugvordering en de mate van terugwerkende kracht daarvan
4.6.
Als de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is toegekend, is de Svb gehouden het relevante besluit te herzien of in te trekken. Dat staat in artikel 17a, eerste lid, van de AOW.
4.6.1.
Volgens de wetsgeschiedenis is het uitgangspunt dat in alle gevallen correctie van fouten moet plaatsvinden, maar dat ook aangesloten moet worden bij het rechtszekerheidsbeginsel zoals dat in de rechtspraak is ontwikkeld. De Svb heeft beleid geformuleerd voor het terugkomen op besluiten ten nadele van een betrokkene met terugwerkende kracht, waarbij rekening is gehouden met algemene rechtsbeginselen zoals het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Uitgangspunt van dit beleid is dat de Svb niet tot herziening of intrekking met volledige terugwerkende kracht overgaat als de betrokkene al zijn verplichtingen is nagekomen en hij verder niet heeft kunnen begrijpen dat de uitkering ten onrechte werd verleend.
4.6.2.
Met ingang van 27 mei 2021 is de beleidsregel aangepast en wordt in het kader van de dringende reden – en niet meer op grond van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht
– de mate van verwijtbaarheid van betrokkene en de Svb gewogen. De Svb ziet wegens dringende redenen geheel of gedeeltelijk af van herziening als de bijzondere omstandigheden van het geval leiden tot het oordeel dat een volledig terugwerkende kracht onevenredig is, aldus de beleidsregel sindsdien.
4.6.3.
Nu er sprake is van een gezamenlijke huishouding is de Svb gehouden het AOWpensioen van appellant te herzien en het teveel betaalde bedrag terug te vorderen, tenzij er sprake is van dringende redenen.
De Svb en appellant hebben beiden een rol gespeeld bij het ontstaan van de teveelbetaling
4.6.4.
Appellant stelt dat hij al in oktober 2017 aan de Svb heeft gemeld dat zijn partner een verblijfsvergunning heeft gekregen en ingeschreven staat op zijn adres. Hij heeft regelmatig om inlichtingen gevraagd over de mogelijkheid van het toepassen van de tweewoningenregel, maar heeft daar nooit een echt antwoord op gekregen, of juiste en tijdige informatie. Hij ging ervan uit dat de besluitvorming van de Svb over zijn AOW-pensioen juist was. Als zijn AOW-pensioen al kan worden herzien, dan niet met terugwerkende kracht, meent appellant.
4.6.5.
De Svb erkent dat er eind 2017 aanleiding had bestaan om verder onderzoek te doen naar de rechtmatigheid van het AOW-pensioen van appellant naar de norm van een ongehuwde. De Svb meent echter dat appellant ook zelf voor verwarring en onduidelijkheid heeft gezorgd door te melden dat het hoofdverblijf van zijn partner nog in China was. Daarbij heeft hij aangegeven dat hij het zou melden als zijn partner bij hem zou komen wonen. Maar omdat de Svb destijds geen duidelijk onderzoek heeft gedaan naar de woonsituatie van appellant, is besloten af te zien van de herziening en terugvordering over het tijdvak november 2017 tot en met april 2022 en de herziening in te laten gaan per februari 2021, het tekenen van het samenlevingscontract en de aanvraag van zijn partner om een AOWpensioen. De Svb neemt op die manier van de 54 maanden waarover eigenlijk teveel is betaald, 39 maanden voor eigen rekening.
4.6.6.
Hoewel de Raad aanneemt dat appellant niet bewust onjuiste informatie heeft verstrekt, kan ook niet worden gezegd dat hij in het geheel geen rol heeft gespeeld in het ontstaan van de herziening en terugvordering. Hij heeft tijdig gemeld dat zijn partner een verblijfsvergunning had en op zijn adres stond ingeschreven. Maar hij heeft ook gemeld dat zijn partner af en toe drie maanden bij hem verbleef, dat hij ook wel naar China ging en dat ze bij elkaar logeerden. In een telefoongesprek met de Svb op 25 januari 2018 heeft hij, volgens het verslag, gesteld dat zijn partner hoofdverblijf in China had en dat zijn partner voorlopig niet in Nederland zou komen wonen. Daar staat tegenover dat de Svb uit het gegeven dat zijn partner een verblijfsvergunning had gekregen en op zijn adres stond ingeschreven, gezien de wet- en regelgeving, had kunnen concluderen dat er sprake was van een gezamenlijke huishouding en per november 2017 het AOW-pensioen had moeten herzien.
4.6.7.
De Raad concludeert dat de Svb en appellant beiden een rol hebben gespeeld bij het ontstaan van de teveelbetaling.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet
4.7.
Appellant beroept zich verder op het vertrouwensbeginsel. Hij stelt dat hij, door de onduidelijkheid van de Svb in de informatieverstrekking over de twee-woningenregel, in de veronderstelling verkeerde dat hij hiervoor in aanmerking kwam.
4.7.1.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat appellant aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
4.7.2.
Uit het dossier blijkt niet dat door de Svb of een ander overheidsorgaan een concrete toezegging aan appellant is gedaan over het recht op een ongehuwdenpensioen. In eerste instantie heeft de Svb, op grond van de informatie van appellant dat de partner haar hoofdverblijf nog in China had, aan appellant laten weten dat de twee-woningenregel in zijn geval geen rol speelde. Toen duidelijk werd dat de partner bij appellant haar hoofdverblijf had heeft de Svb enige tijd in onzekerheid verkeerd of de twee-woningenregel van toepassing was. Dat is ook aan appellant gecommuniceerd. Het heeft daardoor wel lang geduurd voordat appellant duidelijkheid had, maar van een uitlating of gedraging waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de Svb de twee-woningenregel zou toepassen is geen sprake.
4.7.3.
Appellant heeft gesteld dat hij is afgegaan op de tekst op de website van de Svb over de twee-woningenregel en dat hij anders zou hebben gehandeld als hij eerder over de juiste informatie zou hebben beschikt. De informatie op de website kan, uit de aard der zaak, niets anders zijn dan algemene uitleg over een onderwerp. Verder is niet duidelijk geworden op welk moment appellant, als hij had geweten dat de twee-woningenregel niet van toepassing zou zijn, in welk opzicht anders zou hebben gehandeld. Daarbij merkt de Raad op dat de partner van appellant slechts een verblijfsvergunning voor verblijf bij appellant kon krijgen als zij in Nederland bij appellant ging wonen en zich ook bij hem in de BRP liet inschrijven. Het was dus niet mogelijk dat de partner van appellant een verblijfsvergunning zou krijgen om bij hem te komen wonen en dat hij toch een ongehuwdenpensioen zou houden.
Geen dringende reden voor een verdere beperking van de herziening en terugvordering
4.8.
Alles tegen elkaar afwegend en mede gezien het beleid van de Svb over dit onderwerp, kan niet gezegd worden dat het besluit van de Svb om het herziening en terugvordering te niet verder te beperken dan tot ongeveer 30%, onevenredig is. Van overige dringende redenen om verdergaand of geheel van de herziening en terugvordering af te zien, is de Raad niet gebleken.
Algemene Ouderdomswet (AOW)
Artikel 1, vijfde lid, onder c en d
Een gezamenlijke huishouding wordt in ieder geval aanwezig geacht indien de betrokkenen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en:
(…)
c. zij zich wederzijds verplicht hebben tot een bijdrage aan de huishouding krachtens een geldend samenlevingscontract; of
d. zij op grond van een registratie worden aangemerkt als een gezamenlijke huishouding die naar aard en strekking overeenkomt met de gezamenlijke huishouding, bedoeld in het vierde lid.
1. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van ouderdomspensioen en terzake van weigering van ouderdomspensioen, herziet de Sociale verzekeringsbank een dergelijk besluit of trekt zij dat in:
a. indien het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting op grond van artikel 15, tweede lid, of 49, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van ouderdomspensioen;
b. indien anderszins het ouderdomspensioen ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend;
c. indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting bedoeld in artikel 15, tweede lid, of 49, ertoe leidt dat niet kan worden vastgesteld of nog recht op ouderdomspensioen bestaat.
2. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan de Sociale verzekeringsbank besluiten geheel of gedeeltelijk van herziening of intrekking af te zien.
Artikel 24, eerste lid
Het AOW-pensioen dat als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 17 onverschuldigd is betaald, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, wordt door de Sociale verzekeringsbank teruggevorderd van de pensioengerechtigde of zijn wettelijke vertegenwoordiger, dan wel van de erfgenaam van de pensioengerechtigde voor zover het onverschuldigd betaalde in het vermogen van die erfgenaam is gevallen.
Besluit aanwijzing registraties gezamenlijke huishouding 1998
Artikel 2. Toepassingsgebied, onder c
Dit besluit is van toepassing op registraties in de zin van:
c. artikel 1, vijfde lid, onderdeel d, van de AOW.
Artikel 3, Aangewezen registraties, eerste lid, onder d, ten tweede
Als registraties als bedoeld in artikel 2 worden aangewezen de registratie als:
d. gemeenschappelijke huishouding op grond van:
2. een verblijfsrecht ingevolge de Vreemdelingenwet 2000 voor verblijf bij partner.
Besluit regels hoofdverblijf in dezelfde woning AOW
Artikel 2. Geen hoofdverblijf in dezelfde woning voor het voeren van een gezamenlijke huishouding, eerste en tweede lid
1. Een pensioengerechtigde die met een andere pensioengerechtigde of met een andere ongehuwde meerderjarige persoon, anders dan een bloedverwant in de eerste graad, zijn hoofdverblijf heeft in een woning wordt voor de toepassing van artikel 1, vierde en vijfde lid, aanhef, van de Algemene Ouderdomswet in ieder geval geacht niet met die pensioengerechtigde of die persoon zijn hoofdverblijf in die woning te hebben als ieder van hen:
a. een op zijn naam staande woning in eigendom heeft, een op zijn naam staande woning huurt of een op zijn naam staande woning heeft op basis van een recht van vruchtgebruik, een recht van gebruik of een recht van bewoning;
b. de woning, bedoeld in onderdeel a, vrij ter beschikking heeft;
c. volledig de kosten en lasten van de woning draagt; en
d. staat ingeschreven in de basisregistratie personen of een daarmee vergelijkbare administratie in het buitenland op het adres van de op zijn naam staande woning, bedoeld in onderdeel a.
2. Onder vrij ter beschikking hebben als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, wordt verstaan dat de woning niet:
a. wordt bewoond, noch dat daarin feitelijk verblijf wordt gehouden, door een ander dan de pensioengerechtigde of de persoon, bedoeld in het eerste lid, met uitzondering van de minderjarige eigen, aangehuwde en pleegkinderen van die pensioengerechtigde of persoon, noch dat op het adres van de woning in de basisregistratie personen of een daarmee vergelijkbare administratie in het buitenland, met uitzondering van de minderjarige eigen, aangehuwde en pleegkinderen van die pensioengerechtigde of persoon, andere personen staan ingeschreven;
b. geheel of gedeeltelijk is verhuurd of onderverhuurd;
c. is belast met een recht van vruchtgebruik, een recht van bewoning of een recht van gebruik; en
d. is afgesloten van een of meer nutsvoorzieningen.
SB1078 Verlaging of intrekking met terugwerkende kracht wegens wijziging van de omstandigheden (versie 10/12)
De SVB gaat niet tot herziening met volledig terugwerkende kracht over als de uitkeringsgerechtigde al zijn verplichtingen is nagekomen, en hij voorts niet heeft kunnen begrijpen dat de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag werd verleend. In een dergelijk geval herziet de SVB de uitkering in beginsel zonder terugwerkende kracht. (…)
Is het niet tijdig herzien van de uitkering een gevolg van een fout van de SVB, maar heeft de betrokkene deze fout kunnen onderkennen, dan vindt herziening of intrekking in beginsel plaats met volledig terugwerkende kracht.
SB1407 Verlaging of intrekking van de uitkering
Dringende reden in de AOW, Anw, AKW, Participatiewet, Remigratiewet en OBR
De SVB herstelt een wijziging die gevolgen heeft voor betalingen die in het verleden zijn gedaan in beginsel met volledig terugwerkende kracht. Dit doet de SVB ook als er geen wijziging is opgetreden, maar bijvoorbeeld door een fout van de SVB de uitkering in het verleden verkeerd is vastgesteld. De SVB ziet geheel of gedeeltelijk af van verlaging of intrekking van de uitkering over het verleden, als daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
Ook ziet de SVB geheel of gedeeltelijk af van de voorgenomen verlaging of intrekking als de bijzondere omstandigheden van het geval ertoe leiden dat de mate van terugwerkende kracht onevenredig is. Bij deze beoordeling hecht de SVB belang aan:
de mate waarin de betrokkene een verwijt kan worden gemaakt; en
de mate waarin de SVB een verwijt kan worden gemaakt.