2.2
In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Bij Koninklijk Besluit zijn ter onteigening aangewezen twee delen van het perceel kadastraal bekend […] met een totale oppervlakte van 04.61.92 ha:
- grondplannummer 31.1 met een oppervlakte van 01.43.69 ha (14.369 m²)
- grondplannummer 31.2 met een oppervlakte van 00.00.06 ha (6 m²),
(hierna gezamenlijk: het onteigende).
(ii) Het onteigende was eigendom van [onteigende].
(iii) De onteigening heeft plaatsgevonden voor de uitvoering van bestemmingsplan “Weginfrastructuur omgeving Eindhoven Noordwest, Oirschot en Best” van de Gemeente (hierna: het huidige bestemmingsplan). Het huidige bestemmingsplan voorziet in de aanpassing en aanleg van infrastructuur om doorstroming van het verkeer ten noordwesten van Eindhoven te bevorderen. Het doel hiervan is de verbetering van de bereikbaarheid van belangrijke economische functies van het gebied, zoals Eindhoven Airport en het bedrijventerrein Flight Forum.
(iv) Het onteigende bestond voor een deel uit bos en voor een deel uit onbebouwd verhard terrein. Op het onteigende is een deel van de nieuwe verbindingsweg tussen de [a-straat] en de [b-straat]/[c-straat] aangelegd.
(v) Voorafgaand aan het huidige bestemmingsplan gold voor het onteigende het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Eindhoven Airport” (hierna: het vorige bestemmingsplan). Van de onteigende perceelsgedeelten van 14.375 m², had, onder het oude bestemmingsplan, 5.355 m² de bestemming Bedrijf, 8.833 m² de bestemming Natuur en 187 m² de bestemming Verkeer.
(vi) Het huidige bestemmingsplan is op 6 juni 2017 vastgesteld en op 4 augustus 2017 in werking getreden. Op 8 juli 2018 is het onherroepelijk geworden. Van de onteigende perceelsgedeelten van 14.375 m², heeft, onder het huidige bestemmingsplan, 2.748 m² de bestemming Natuur, 9.436 m² de bestemming Verkeer en 2.191 m² de bestemming Groen.
(vii) De peildatum voor de vaststelling van de omvang van de schade is 5 november 2021, de datum waarop het vonnis tot vervroegde onteigening is ingeschreven in de openbare registers.
2.4
De rechtbank heeft bij eindvonnis (Voetnoot 3) de schadeloosstelling voor [onteigende] vastgesteld op € 40.546,-- (bestaande uit € 8.246,-- voor de waarde van het onteigende en € 32.300,-- voor een nieuw hek om het overblijvende deel van het perceel) en hem veroordeeld tot terugbetaling aan de Gemeente van € 608.228,--, zijnde het verschil tussen het hiervoor in 2.3 genoemde voorschot en de schadeloosstelling. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, het volgende overwogen.
Het advies van de deskundigen
In het definitieve rapport adviseren de deskundigen de schadeloosstelling vast te stellen op € 40.546,--. De deskundigen gaan ervan uit dat de eliminatieregel niet wordt toegepast en dat geen vergoeding voor planschade wordt voldaan. De deskundigen hebben ook twee alternatieve scenario’s uitgewerkt. In scenario I (niet elimineren van het huidige bestemmingsplan, wel vergoeding planschade) is de schadeloosstelling € 727.063,-- en in scenario II (wel elimineren) is de schadeloosstelling € 1.052.413,--. (rov. 3.1 en 3.2)
Eliminatiebeginsel
Uitgangspunt is dat de waarde van het onteigende wordt bepaald op grond van het huidige bestemmingsplan. Op grond daarvan rust op het grootste deel van het onteigende de bestemming Verkeer. Als het huidige bestemmingsplan zou worden geëlimineerd, moet de waarde worden bepaald op grond van het vorige bestemmingsplan. Op grond daarvan rust op het grootste deel van het onteigende de bestemming Bedrijf dan wel Natuur. (rov. 3.13-3.16)
Het huidige bestemmingsplan moet niet worden geëlimineerd. Voor de vraag of het huidige bestemmingsplan moet worden geëlimineerd, is de planologische voorgeschiedenis van dit plan van belang. Die voorgeschiedenis duidt erop dat het bestemmingsplan zijn normale rol in de ruimtelijke ordening heeft vervuld en dat de bestemming niet zo rechtstreeks voortvloeit uit een reeds bestaand, concreet plan voor het werk waarvoor onteigend wordt, dat die bestemming met het plan waarvoor onteigend wordt moet worden vereenzelvigd. (rov. 3.20-3.22)
De zin ‘voorliggend bestemmingsplan maakt de nieuwe weginfrastructuur juridisch-planologisch mogelijk’ in het voorontwerpbestemmingsplan duidt er niet op dat het huidige bestemmingsplan uitsluitend is vastgesteld om de juridisch-planologische onderbouwing voor het werk te geven. Dit is een standaardzin die in de meeste bestemmingsplannen zal worden aangetroffen. De omstandigheid dat het bestemmingsplan alleen de ontwikkeling van de infrastructuur heeft mogelijk gemaakt en niet tevens een door het Waterschap verzochte ontwikkeling doet daar niet aan af, omdat daaruit niet volgt dat sprake was van een bestaand concreet plan. (rov. 3.24)
De deskundigen zijn, bij hun oordeel dat nog geen (voldoende) concreet plan voorlag, uitgegaan van het moment van vaststelling van het huidige bestemmingsplan en niet, zoals [onteigende] betoogt, van het moment van het opstellen van het bestemmingsplan. (rov. 3.25)
De deskundigen zijn van mening dat de op 24 april 2015 gepubliceerde bestuursovereenkomst, waarin een tracé is opgenomen over het perceel van [onteigende], niet kan worden aangemerkt als een voldoende concreet plan. [onteigende] en ook de gemeente hebben daar geen bezwaren tegen geuit. De deskundigen hebben overwogen dat het plan/project voor de aanpassing van de infrastructuur in Eindhoven-Noordwest in nauwe samenspraak tussen drie betrokken gemeenten en de provincie is ontwikkeld. De Gemeente heeft daarbij een regierol gehad. De bestuursovereenkomst is de basis geweest voor verdere planuitwerking. In aansluiting daarop zijn in het kader van de milieueffectrapportage verschillende varianten/alternatieven voor de aanpassingen van de infrastructuur onderzocht. Die onderzoeken hebben uiteindelijk geleid tot een definitieve keuze van de Gemeente. De deskundigen hebben de rol van de bestuursovereenkomst in het proces van ruimtelijke ordening beoordeeld en zijn tot de conclusie gekomen dat sprake is geweest van een gebruikelijk verloop van onderzoek en planvorming. De rechtbank neemt de motivering van de deskundigen wat betreft de bestuursovereenkomst over. (rov. 3.28)
[onteigende] wijst op de pogingen tot minnelijke verwerving vanaf 2015, de tekeningen gevoegd bij het besluit van januari 2016 in het kader van de Wet voorkeursrecht gemeenten en de kaart die bij de brief van 31 mei 2016 is gevoegd. Ook ten aanzien hiervan zijn de deskundigen van mening dat niet blijkt dat er sprake was van een voldoende concreet plan. Op deze momenten werden nog meerdere tracé-varianten onderzocht. In het voorontwerpbestemmingsplan (van juni 2016) is vooruitgelopen op het toetsingsadvies van de commissie voor de milieueffectenrapportage (november 2016), terwijl ook in het ontwerpbestemmingsplan en uiteindelijk het bestemmingsplan zelf nog aanpassingen zijn doorgevoerd. Volgens de deskundigen blijkt hieruit niet dat er sprake is geweest van een anders verlopen planologie. Als het gaat om een plan voor het werk, dan moet ook het hele werk uitgewerkt zijn. Op gemeentelijk niveau kan het volgens de deskundigen nooit zo zijn dat pas bij de vaststelling van het bestemmingsplan concreet naar bestemmingen wordt gekeken. Een bestemmingsplan is een sluitstuk, zodat er altijd sprake is van een voorafgaand plan in de vorm van een visie of ontwikkelingsprogramma’s. Ook is er altijd sprake van (ambtelijke) voorbereidingen, zoals een globaal tracé met diverse mogelijke varianten. (rov. 3.29)
Bovendien blijkt uit de toelichting op het bestemmingsplan dat daarin op perceelsniveau is afgewogen wat een goede ruimtelijke ordening zou zijn. Zo is rekening gehouden met de locaties van waardevolle bomen en is op perceelsniveau onderzoek gedaan naar geluidbelasting en de impact op natuurwaarden en de daarbij behorende natuurtoets. (rov. 3.30)
De Gemeente heeft een leidende rol gehad en de voorbereiding van het huidige bestemmingsplan is normaal verlopen, aldus de deskundigen. De rechtbank neemt ook deze overwegingen van de deskundigen over. [onteigende] heeft niet heeft aangeduid vanaf welk moment het proces van planvorming dan anders is verlopen, of welk aanwijsbaar concreet plan vooraf is gegaan aan de voorbereiding van het bestemmingsplan. (rov. 3.31)
Volgens [onteigende] is de verdamping van de waarde van het onteigende evident. In 2005 is het hele perceel voor € 1.070.000,-- gekocht. Daarvan wordt ongeveer een derde deel onteigend, waarvan 5.500 m² met de bestemming Bedrijf. Zonder eliminatie van het huidige bestemmingsplan wordt voor die grond ongeveer € 8.000,-- betaald, aldus [onteigende]. De rechtbank volgt [onteigende] hierin niet, omdat de ratio van elimineren niet zit in het opvangen van waardeverdamping. Bij toepassing van de eliminatieregel kan het zowel gaan om voordelen als om nadelen die teweeg worden gebracht door het werk waarvoor onteigend wordt of de plannen daarvoor. De deskundigen hebben tijdens het pleidooi toegelicht dat de waardevermindering van het perceel van [onteigende] het gevolg is van een nadelige bestemmingswijziging. De rechtbank sluit zich aan bij het standpunt van de deskundigen dat dit geen gevolg is van de onteigening. (rov. 3.32 en 3.33)
De conclusie is dat aan de voorwaarden om te elimineren niet is voldaan en dat bij de waardebepaling dus rekening moet worden gehouden met het huidige bestemmingsplan. (rov. 3.34)
Vergoeding planschade
Nu eliminatie niet aan de orde is, is de volgende vraag of [onteigende] op grond van art. 40e (oud) Ow in aanmerking komt voor vergoeding van planschade. Op grond van art. 40e (oud) Ow wordt bij het bepalen van de werkelijke waarde de prijs vermeerderd met nadelen die het gevolg zijn van bestemmingen die tot uitvoering komen door het werk waarvoor onteigend wordt. (rov. 3.35)
De deskundigen hebben in hun rapport een vergelijking gemaakt tussen de waarde van het hele perceel bij maximale invulling van de bouw- en gebruiksmogelijkheden in respectievelijk de vorige en de huidige planologische situatie. Op basis daarvan komen de deskundigen tot de conclusie dat er voor [onteigende] sprake is van nadeel omdat de bedrijfsbestemming van het perceel is vervallen. (rov. 3.36)
Dit nadeel dient redelijkerwijs geheel of gedeeltelijk ten laste van [onteigende] te blijven als hij het risico van bestemmingswijziging actief of passief heeft aanvaard. Volgens de deskundigen is sprake van passieve risicoaanvaarding. (rov. 3.37)
Bij de beoordeling van planschade bij art. 40e (oud) Ow worden de beperkende planschadecriteria, zoals de voorzienbaarheid, in beginsel net zo toegepast als in het planschaderecht. De eerste vraag die moet worden beantwoord is wanneer voor [onteigende] voorzienbaar was dat de planologische situatie zou gaan wijzigen. Volgens de deskundigen blijken concrete beleidsvoornemens uit de bestuursovereenkomst. De rechtbank is dat met de deskundigen eens. Vanaf de publicatie van de bestuursovereenkomst op 24 april 2015 heeft [onteigende] rekening kunnen houden met de kans dat de nieuwe weg over zijn perceel zou worden aangelegd en dat dit mogelijk gevolgen zou hebben voor de benuttingsmogelijkheden. De bestuursovereenkomst dient enerzijds niet te worden aangemerkt als een concreet plan voor het werk, maar anderzijds wel als een concreet beleidsvoornemen waarbij rekening diende te worden gehouden met de kans op een wijziging van de planologische situatie in nadelige zin. (rov. 3.40-3.44)
Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of [onteigende] onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden heeft ondernomen. Op 15 januari 2016 heeft [onteigende] een omgevingsvergunning aangevraagd voor een bouwplan voor het bedrijfsgedeelte van zijn perceel. Deze vergunningaanvraag kan niet dienen als een concrete poging omdat deze in strijd was met het destijds geldende bestemmingsplan door een overschrijding van het bouwvlak met 2,48 meter. Ook hebben de deskundigen erop gewezen dat de omvang van dat bouwplan ook op grond van het huidige bestemmingsplan kan worden gerealiseerd. Daarom is er met die aanvraag geen sprake geweest van de benutting van een bouwmogelijkheid die door het huidige bestemmingsplan verloren is gegaan. (rov 3.45-3.46)
De conclusie is dat [onteigende] geacht moet worden het risico van een nadelige bestemmingswijziging passief te hebben aanvaard. (rov. 3.47)
Uitzondering op planschaderegels?
Uit rechtspraak van de Hoge Raad blijkt dat de maatstaven bij de begroting van planschade op grond van art. 40e (oud) Ow gelijk zijn aan die volgens het ruimtelijk ordeningsrecht (art. 49 Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) en art. 6.1 Wet ruimtelijke ordening (oud)). Wel kan de context van gedwongen eigendomsontneming soms pleiten voor een beredeneerde uitzondering op wat buiten die context geldt. Volgens de deskundigen is een uitzondering in deze zaak denkbaar, omdat het in de gegeven omstandigheden onredelijk kan zijn om aan [onteigende] tegen te werpen dat hij geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een bouwplan in te dienen. (rov. 3.48-3.49)
Naar het oordeel van de rechtbank is er geen overtuigende reden voor afwijking van de maatstaven die gelden in het ruimtelijk ordeningsrecht. Aan het einde van de benuttingsperiode heeft [onteigende] nog wel geprobeerd om de gunstige bestemming te realiseren. Deze aanvraag heeft echter tot niets geleid omdat er sprake is geweest van een fout in de tekening veroorzaakt door zijn architect. Ook de gewijzigde bouwtekening voldeed niet. Deze feiten en omstandigheden dienen voor rekening en risico van [onteigende] te blijven. Als onder meer op grond hiervan zou worden geoordeeld dat aan [onteigende] geen passieve risicoaanvaarding moet worden tegengeworpen, komen de gevolgen uiteindelijk voor rekening van de gemeente. Dat komt de rechtbank niet redelijk voor. (rov. 3.52)