202102394/1/A3.
Datum uitspraak: 31 mei 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Mokumboot B.V., gevestigd te Maarn, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 maart 2021 in zaak nr. 18/3047 in het geding tussen:
Mokumboot
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 1 augustus 2017 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuid een aanvraag van Mokumboot om ligplaatsvergunningen op de locatie Boerenwetering Noord- Oost, ter hoogte van Ruysdaelkade 15-19, in Amsterdam, afgewezen.
Bij besluit van 8 november 2017 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuid een aanvraag van Mokumboot om een ligplaatsvergunning aan de Amsteldijk 42-44, in Amsterdam, afgewezen.
Bij besluit van 21 maart 2018 heeft het algemeen bestuur de door Mokumboot daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 27 februari 2020 is een ligplaatsvergunning voor tien bemande boten op de locatie Boerenwetering verleend.
Bij besluit van 28 oktober 2020 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de ligplaatsvergunning voor tien bemande boten op de locatie Boerenwetering RAI verleend voor de periode van 1 maart 2020 tot 1 maart 2024.
Bij uitspraak van 1 maart 2021 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 21 maart 2018, over de locaties Amsteldijk en Ruysdaelkade, en het beroep tegen het besluit van 28 oktober 2020 over de locatie Boerenwetering RAI ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Mokumboot hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 9 mei 2022, waar Mokumboot, vertegenwoordigd door mr J. Monster, rechtsbijstandverlener te Leiderdorp, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Mokumboot is een bedrijf dat onbemande boten en boten met een schipper verhuurt op verschillende locaties in Amsterdam.
Op 27 oktober 2016 heeft Mokumboot een aanvraag gedaan voor een vergunning om met tien onbemande passagiersvaartuigen ligplaats in te nemen ter hoogte van de Ruysdaelkade 15-19 in Amsterdam. Bij het besluit van 1 augustus 2017 heeft het college deze vergunning geweigerd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat Mokumboot geen omgevingsvergunning heeft voor afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Water in de Pijp". Mokumboot heeft daarom niet de nodige overige vergunningen en ontheffingen zoals vereist in artikel 2.3.1, derde lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob), in samenhang gelezen met artikel 2.4.1, vierde lid, van de Vob. Op 31 december 2017 is de Vob gewijzigd, waardoor artikel 2.3.1, derde lid, is verplaatst naar artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob.
Op 31 augustus 2015 heeft Mokumboot een aanvraag gedaan voor een vergunning om met acht onbemande passagiersvaartuigen ligplaats in te nemen aan de Amsteldijk 42-44 in Amsterdam. Ook die ligplaatsvergunning is geweigerd, omdat Mokumboot geen omgevingsvergunning heeft voor afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Water in de Pijp". Bij besluit van 27 februari 2020 is aan Mokumboot een ligplaatsvergunning verleend voor tien bemande boten op de locatie Boerenwetering RAI. Die vergunningen waren geldig van 1 maart 2020 tot 1 maart 2022. Bij het besluit van 28 oktober 2020 heeft het college, onder overneming van het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie, het bezwaar tegen het besluit van 27 februari 2020 gedeeltelijk gegrond verklaard en de ligplaatsvergunning verleend voor de periode van 1 maart 2020 tot 1 maart 2024. Op de laatstgenoemde datum verloopt de exploitatievergunning voor de tien boten. Voor vier van de veertien boten waarvoor een ligplaatsvergunning was aangevraagd is geen exploitatievergunning verleend, zodat de ligplaatsvergunning voor die vier boten moet worden geweigerd, aldus het college.
Oordeel van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de ligplaatsvergunningen voor de locaties Amsteldijk en Ruysdaelkade terecht heeft geweigerd, omdat geen omgevingsvergunning is verleend voor afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. De beroepsgronden die betrekking hebben op de Dienstenrichtlijn hoeven daarom niet besproken te worden. De rechtbank heeft geoordeeld dat de procedures voor de vergunningen die Mokumboot nodig heeft voor haar bedrijfsvoering voldoende helder en inzichtelijk zijn.
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college ligplaatsvergunning voor vier boten op de locatie Boerenwetering RAI mocht weigeren, omdat Mokumboot voor die boten geen exploitatievergunning heeft. Van strijd met de Dienstenrichtlijn is de rechtbank niet gebleken.
Hoger beroep
3. Mokumboot betoogt dat de rechtbank miskent dat het besluit, de procedure daaraan voorafgaand en het ligplaatsenbeleid in Amsterdam in strijd zijn met de normen van mededinging en transparantie die gelden voor de verdeling van schaarse vergunningen. Dit geldt volgens Mokumboot met name voor de omgevings- en ligplaatsvergunning. Deze vergunningen zijn zodanig verbonden dat deze gezamenlijk moeten worden behandeld in gevoegde transparante procedures. Mokumboot verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2611.
Verder betoogt Mokumboot dat de werkwijze van de gemeente in strijd is met Richtlijn 2006/123 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Uit de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:35, volgt dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op bedrijfsligplaatsvergunningen voor de passagiersvaart in Amsterdam, omdat de eis van een ligplaatsvergunning zich niet tot iedereen richt maar alleen tot watergebonden bedrijven. In het bijzonder worden exploitatievergunninghouders door deze eis geraakt.Ook voert Mokumboot aan dat artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob, in samenhang met artikel 2.4.1, vierde lid, van de Vob, onverbindend is, omdat voor vergunningverlening een onhaalbare eis wordt gesteld. Die eis is onhaalbaar omdat de schaarste aan ligplaatsen in het bestemmingsplan is verankerd. De onrechtmatige verdeling van de schaarse ligplaatsvergunningen kan immers niet worden aangevochten als de aanvrager niet over een omgevingsvergunning beschikt. Daarmee is artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob onverbindend wegens strijd met artikel 10, zesde lid, van de Dienstenrichtlijn en artikel 6 van het EVRM.
De rechtbank miskent verder dat de weigering om ligplaatsvergunningen te verlenen voor Mokumboot onevenredige gevolgen heeft. Als niet binnen een jaar gebruik kan worden gemaakt van de aan haar verleende exploitatievergunningen, zullen die vergunningen worden ingetrokken. Het is aan het college te wijten dat er geen methode is voor een eerlijke en transparante verdeling van ligplaatsvergunningen. Als er meer gegadigden zijn voor een ligplaats is het achterwege laten van een duidelijke procedure voor die ligplaats bovendien in strijd met de Dienstenrichtlijn, aldus Mokumboot.
Wettelijk kader
4. Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage, die deel van deze uitspraak uitmaakt.
Beoordeling van het hoger beroep
Locaties Ruysdaelkade en Amsteldijk: heeft het college de ligplaatsvergunning terecht geweigerd wegens het ontbreken van een omgevingsvergunning?
5. In het arrest van het Hof van 30 januari 2018, gevoegde zaken C-360/15 en C-31/16, X, ECLI:EU:C:2018:44, heeft het Hof in het kader van overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn overwogen dat de richtlijn niet van toepassing is op eisen die geen beperking zijn van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten, omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar door dienstverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier (punten 121-123).
5.1. De Afdeling leidt uit deze overwegingen van het Hof af dat voor de beoordeling of een voorwaarde de toegang tot een dienstenactiviteit regelt of daarop specifiek van invloed is, mede van belang is of deze voorwaarde uitsluitend is gericht tot personen die de dienstenactiviteit willen verrichten, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. Aan de hand van deze overwegingen zal de Afdeling beoordelen of het nodig hebben van een omgevingsvergunning een voorwaarde is waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:810).
5.2. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 21 maart 2018 bepaalden de artikelen 2.3.1, vierde lid, en 2.4.1, vierde lid, van de Vob dat ligplaatsvergunningen alleen kunnen worden verleend als de overige vergunningen, waaronder omgevingsvergunningen, zijn of worden verleend. De Vob bepaalt dat voor zowel particulieren als voor bedrijfsvaartuigen een verbod geldt om zonder vergunning een ligplaats in te nemen. Verder is voor zowel woonboten als bedrijfsvaartuigen vereist dat alle andere vergunningen zijn verleend voordat een ligplaatsvergunning kan worden verleend. Dat betekent dat het nodig hebben van een omgevingsvergunning geen voorwaarde is waar de Dienstenrichtlijn op van toepassing is. Immers volgt uit overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn dat de richtlijn niet van toepassing is op eisen die dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen.
5.3. Voor zover Mokumboot meent dat de schaarste is verankerd in het bestemmingsplan, en dat er daarom strijd bestaat met de Dienstenrichtlijn, kan zij dit aanvoeren in een procedure over dat bestemmingsplan (zie de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062). Daarbij kan Mokumboot ook nog in een procedure over een door haar aangevraagde omgevingsvergunning aanvoeren dat het niet toestaan van een activiteit zoals vastgelegd in het bestemmingsplan in strijd is met een hogere regeling, zoals de Dienstenrichtlijn (zie de uitspraak van de Afdeling uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616).
5.4. Niet in geschil is dat aan Mokumboot geen omgevingsvergunning is verleend voor afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Water in de Pijp". Gelet daarop en op het bovenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de ligplaatsvergunning terecht heeft geweigerd.
Locatie Boerenwetering RAI: Heeft het college de ligplaatsvergunning terecht geweigerd wegens het ontbreken van een exploitatievergunning?
6. Aan de hand van het toetsingskader zoals weergegeven onder 5 en 5.1 zal de Afdeling beoordelen of het nodig hebben van een exploitatievergunning een voorwaarde is waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Niet in geschil is dat de ligplaatsvergunning voor de vier bedrijfsboten van Mokumboot op de locatie Boerenwetering RAI is geweigerd, omdat daarvoor geen exploitatievergunning is verleend. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 28 oktober 2020 bepaalde artikel 2.3.6, vierde lid, Vob in samenhang met artikel 2.3.1, vierde lid, dat een ligplaatsvergunning voor bedrijfsvaartuigen alleen kan worden verleend als de overige vergunningen zijn of worden verleend. Uit artikel 2.4.1 van de Vob volgt dat bedrijfsvaartuigen een exploitatievergunning moeten hebben als zij personen over het water willen vervoeren. Voor bedrijfsvaartuigen betekent dit, anders dan voor boten van natuurlijke personen, dat een exploitatievergunning nodig is om een ligplaatsvergunning te krijgen. Artikel 2.3.1, vierde lid, Vob eist dus in de praktijk van dienstverrichters een andere vergunning dan van natuurlijke personen die handelen als particulieren. Met de voorwaarde in de Vob dat een exploitatievergunning nodig is voor het verkrijgen van een ligplaatsvergunning voor bedrijfsvaartuigen, wordt de toegang tot een dienstenactiviteit geregeld. Dat betekent dat de Dienstenrichtlijn daarop van toepassing is.
6.1. Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn, moet de voorwaarde voldoen aan de in dat artikel genoemde criteria. De voorwaarde dat een exploitatievergunning nodig is om een ligplaatsvergunning te krijgen, voldoet daaraan.
Daarbij is van belang dat niet is gebleken dat de voorwaarde direct of indirect onderscheid maakt. Daarnaast is de voorwaarde gerechtvaardigd om een reden van algemeen belang, omdat daardoor de ordening en daarmee de veiligheid op het water wordt bewaakt. Daarnaast is een exploitatievergunning nodig om personen over water te vervoeren. Met de voorwaarde wordt dus ook voorkomen dat bedrijfsvaartuigen een ligplaats innemen terwijl zij niet voldoen aan de eisen die worden gesteld voor het verkrijgen van een exploitatievergunning. Daardoor is de voorwaarde ook evenredig en proportioneel, omdat deze geschikt is om dit doel te bereiken. Mokumboot heeft ook niet bestreden dat het college mag eisen dat een exploitatievergunning nodig is om een ligplaatsvergunning te krijgen.
Dat bedrijfsvaartuigen een exploitatievergunning nodig hebben om een ligplaatsvergunning te verkrijgen volgt uit artikel 2.4.1 van de Vob. De voorwaarde is daarom ook voldoende duidelijk en transparant. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen maakt de omstandigheid dat meer vergunningen moeten worden aangevraagd niet dat de procedure niet transparant is. In de aanvraagformulieren staat welke vergunningen moeten worden aangevraagd en verwacht mag worden dat professionele partijen uitzoeken welke vergunningen nodig zijn om bedrijfsmatig gebruik te mogen maken van vaartuigen.
De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat Mokumboot geen ligplaatsvergunning kan krijgen voor de vier boten omdat de vereiste exploitatievergunning ontbreekt.
Is artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob onverbindend en zijn de gevolgen van de weigering van de ligplaatsvergunning onevenredig?
7. Artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob, geeft het college geen ruimte om inhoudelijk te beoordelen of andere vergunningen wel of niet hadden moeten worden verleend. Als het bestemmingsplan een ligplaats niet toestaat, is een omgevingsvergunning vereist en kan de ligplaatsvergunning dus alleen worden verleend als een omgevingsvergunning is verleend. Dit geldt ook voor zover de Vob een exploitatievergunning vereist voor bedrijfsvaartuigen als zij personen over water willen vervoeren. Artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob geeft verder geen procedurevoorschriften voor de verlening van die andere vergunningen. De bepaling bepaalt dus alleen maar dat ligplaatsvergunning pas kunnen worden verleend als de andere vergunningen zijn of worden verleend. En de beoordeling van die andere vergunningen kan plaatsvinden naar aanleiding van de aanvraag van die vergunningen overeenkomstig de daarvoor bestemde procedures. Het betoog dat artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob onverbindend is omdat sprake is van een onhaalbare eis, faalt daarom. Dat de exploitatievergunningen worden ingetrokken als daarvan niet binnen een jaar gebruik kan worden gemaakt, is een gevolg dat in beginsel voor eigen rekening komt van de vergunninghouder. Niet gebleken is dat bij Mokumboot sprake is van een intrekking van exploitatievergunningen wegens het niet op tijd toekennen van een ligplaatsvergunning.
7.1. Volgens artikel 10, zesde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt elke beslissing van een bevoegde instantie, waaronder ook de weigering van een vergunning, met redenen omkleed en moet dit besluit voor de rechter of andere beroepsinstanties kunnen worden aangevochten. Het college heeft de reden voor de weigering van de ligplaatsvergunning in het besluit uiteengezet.
Dat volgens Mokumboot de eis dat overige vergunningen moeten zijn verleend betekent dat een onterechte weigering van een schaarse vergunning niet kan worden aangevochten, volgt de Afdeling niet. Mokumboot heeft de mogelijkheid om een procedure te starten over de vergunningen die nodig zijn om in aanmerking te komen voor een ligplaatsvergunning. Het staat Mokumboot vrij om in de toekomst opnieuw die vergunningen aan te vragen. Als deze geweigerd worden kan zij deze weigering aanvechten. De eis dat de overige vergunningen moeten zijn verleend is daarom niet in strijd met artikel 6 van het EVRM, en voor zover die bepaling een exploitatievergunning vereist, ook niet in strijd met artikel 10, zesde lid, van de Dienstenrichtlijn.
8. Het college heeft de ligplaatsvergunning terecht geweigerd omdat Mokumboot niet over een omgevingsvergunning beschikt voor de locaties Ruysdaelkade en Amsteldijk en voor vier boten op de locatie Boerenwetering RAI geen exploitatievergunning bezit voor de locatie Boerenwetering RAI. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kunnen deze weigeringsgronden het weigeringsbesluit zelfstandig dragen. Aan de overige gronden wordt daarom niet toegekomen.
Slotsom
9. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. N. Verheij, en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, griffier.
w.g. Steendijk
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023
373-973
BIJLAGE
Dienstenrichtlijn (PB L 376/36)
Artikel 10
1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn: a) niet-discriminatoir; b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredig met die reden van algemeen belang; d) duidelijk en ondubbelzinnig; e) objectief; f) vooraf openbaar bekendgemaakt; g) transparant en toegankelijk.
6. Behalve in het geval van het verlenen van een vergunning, wordt elke beslissing van de bevoegde instanties, waaronder ook de weigering of intrekking van een vergunning, met redenen omkleed, en moet dit besluit voor de rechter of andere beroepsinstanties kunnen worden aangevochten.
Verordening op het binnenwater 2010, zoals deze luidde op 21 maart 2018
Artikel 2.3.1 Ligplaatsvergunning woonboot
1. Het is verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden.
2. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart.
3. De vergunning voor woonboten of drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf en die aan te merken zijn als bouwwerk als bedoeld in de Woningwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, kan alleen worden geweigerd in het belang van ordening, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart."
4. De vergunning kan alleen worden verleend, indien de overige vergunningen of ontheffingen zijn of worden verleend.
Artikel 2.4.1 Ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig
1. Het is verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden.
[…].
2. Het eerste lid is niet van toepassing:
[…]
c. voor het innemen van een ligplaats met een bedrijfsvaartuig, bestemd voor vervoer van goederen dan wel passagiers als bedoeld in artikel 2.4.5, in (een) door het college aan te wijzen jachthaven(s).
[…]
4. Artikel 2.3.1, tweede, derde en vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.
Verordening op het binnenwater 2010, zoals deze luidde op 28 oktober 2020
Artikel 2.3.1 Ligplaatsvergunning woonboot
1. Het is verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden.
2. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart.
3. De vergunning voor woonboten of drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf en die aan te merken zijn als bouwwerk als bedoeld in de Woningwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, kan alleen worden geweigerd in het belang van ordening, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart."
4. De vergunning kan alleen worden verleend, indien de overige vergunningen of ontheffingen zijn of worden verleend.
Artikel 2.3.6 Ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig
1. Het is verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden.
2. Het eerste lid is niet van toepassing:
[…]
c. voor het innemen van een ligplaats met een bedrijfsvaartuig, bestemd voor vervoer van goederen dan wel passagiers als bedoeld in artikel 2.4.5, in (een) door het college aan te wijzen jachthaven(s).
[…]
4. Artikel 2.3.1, tweede, derde en vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.
Paragraaf 4 Exploitatievergunning voor vervoer van personen
Artikel 2.4.1 Vergunningplicht voor vervoer van personen
1.Het is verboden zonder vergunning anders dan om niet:
a. met een vaartuig of object personen te vervoeren of te laten vervoeren ;
b. een vaartuig of object ter beschikking te stellen voor het varen met een of meerdere personen.
2. Het is verboden zonder vergunning een vaartuig of object anders dan om niet aan te bieden voor het varen met een of meerdere personen of om anders dan om niet personen te vervoeren of te laten vervoeren, of die activiteiten te bevorderen.
3. Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing bij doorvaart op de primaire vaarwegen zonder dat in Amsterdam wordt afgemeerd, of indien dat afmeren plaatsvindt op een ligplaats die is aangewezen krachtens artikel 2.3.6, tweede lid, onderdeel a, en indien de doorvaart geen op Amsterdam gerichte economische activiteit behelst.